修曉波

宋代的地方行政機(jī)構(gòu)分為州（府、軍）和縣兩級(jí)。這兩級(jí)的最高長(zhǎng)官不允許武將擔(dān)任，也不在當(dāng)?shù)氐男姓賳T中產(chǎn)生，而是實(shí)行“差遣制”，即由朝廷派文官去擔(dān)任，并且三年一換，不得連任。而對(duì)這兩級(jí)官員的監(jiān)督，是通過(guò)通判和監(jiān)司進(jìn)行的。

通判是州的最高監(jiān)察官。通判這個(gè)角色很特殊，他不是知州的副手和屬官，而是與知州一起處理政務(wù)。重大的決定必須由他們兩個(gè)人共同簽署，才算生效。這樣一來(lái)，州一級(jí)的首長(zhǎng)實(shí)際上成了二元制，其中通判權(quán)力更大些。他可以監(jiān)督知州及屬縣的官吏，有事能直接向皇帝報(bào)告。通判的任務(wù)可以概括為兩點(diǎn)：一是分割知州的行政權(quán)，二是對(duì)州一級(jí)行使監(jiān)察權(quán)。通判的設(shè)置，制約了知州的行動(dòng)，使中央能夠及時(shí)掌握州縣長(zhǎng)官的動(dòng)態(tài)，保證中央政令的暢通。當(dāng)時(shí)有人把通判稱(chēng)為“監(jiān)州”，還是很恰當(dāng)?shù)摹?/p>

監(jiān)司是地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)的統(tǒng)稱(chēng)。由于州縣眾多，中央感到對(duì)地方的控制鞭長(zhǎng)莫及，光靠通判還不夠，便改唐代的道為路，宋太宗時(shí)將全國(guó)分為十五路，后來(lái)又有所增加。宋代的路不同于唐代的道，它兼有行政區(qū)劃和監(jiān)察區(qū)的性質(zhì)。路設(shè)有轉(zhuǎn)運(yùn)使，一般的路設(shè)一名轉(zhuǎn)運(yùn)使，在邊境重鎮(zhèn)（河北、河?xùn)|、陜西等）或重要的經(jīng)濟(jì)區(qū)域（淮南、兩浙等），設(shè)兩名或兩名以上轉(zhuǎn)運(yùn)使。轉(zhuǎn)運(yùn)使的官署簡(jiǎn)稱(chēng)漕司，初設(shè)時(shí)，只負(fù)責(zé)一路的賦稅征收，權(quán)力只限于財(cái)政，后來(lái)又負(fù)責(zé)巡察自己的轄境，檢舉不法官吏，成為路一級(jí)的監(jiān)察官。從職責(zé)上看，轉(zhuǎn)運(yùn)使既像行政長(zhǎng)官，又像監(jiān)察官，實(shí)際上是兩者兼而有之。對(duì)于這個(gè)特點(diǎn)，當(dāng)時(shí)就有人弄不清了。宋代有個(gè)史學(xué)家叫李燾，他模仿司馬光《資治通鑒》的體例，寫(xiě)了一部《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》，專(zhuān)記北宋九朝事跡，他在書(shū)中就把轉(zhuǎn)運(yùn)使簡(jiǎn)單地比作漢代的刺史和唐代的觀察使。其實(shí)，轉(zhuǎn)運(yùn)使的權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了單純的監(jiān)察長(zhǎng)官。轉(zhuǎn)運(yùn)使的級(jí)別各地不一，京畿路從三品以上，陜西及成都府等路一般在五品以上。

轉(zhuǎn)運(yùn)使的權(quán)力大了，朝廷又不放心，擔(dān)心他們會(huì)成為唐末的節(jié)度使，所以又設(shè)置了提點(diǎn)刑獄司（簡(jiǎn)稱(chēng)憲司）、安撫司（簡(jiǎn)稱(chēng)帥司）和提舉常平司（簡(jiǎn)稱(chēng)倉(cāng)司），以此來(lái)分割轉(zhuǎn)運(yùn)使的權(quán)力。提點(diǎn)刑獄司的長(zhǎng)官叫提點(diǎn)刑獄公事，由朝廷派文臣擔(dān)任，武官只能做他的副手。從名稱(chēng)上就可以看出這個(gè)官職是和刑獄有關(guān)的，是路的司法監(jiān)察官。安撫司的長(zhǎng)官為安撫使，北宋時(shí)只在個(gè)別地區(qū)設(shè)置，南宋時(shí)才普通設(shè)立，掌管路的軍政，兼領(lǐng)監(jiān)察。提舉常平司的長(zhǎng)官為提舉常平，常平是古代一種調(diào)節(jié)米價(jià)的方法（筑倉(cāng)儲(chǔ)糧，賤買(mǎi)貴賣(mài)），提舉常平的職責(zé)是掌管賑災(zāi)、鹽鐵專(zhuān)買(mǎi)和監(jiān)察。這三個(gè)司加上漕司，統(tǒng)稱(chēng)監(jiān)司。四個(gè)司的長(zhǎng)官都不是通常意義上的地方長(zhǎng)官，而是中央派到地方來(lái)監(jiān)督財(cái)政、刑獄和軍事的。

此外，各路還設(shè)一名走馬承受，這是皇帝直接派到地方上的耳目，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督轉(zhuǎn)運(yùn)使。擔(dān)任走馬承受的，都是與皇帝親近、受皇帝信賴(lài)的人，如供奉官、左右班殿直（即史書(shū)上所說(shuō)的“三班使臣”）以及內(nèi)侍（宦官）等。宋徽宗時(shí)，允許他們“風(fēng)聞奏事”，即根據(jù)道聽(tīng)途說(shuō)就可以進(jìn)行舉報(bào)。官場(chǎng)上對(duì)這種人，是人見(jiàn)人怕。走馬承受一般一年向皇帝匯報(bào)一次，有事則隨時(shí)飛馬回京向皇帝面奏。由于轉(zhuǎn)運(yùn)使工作的面很廣，所以走馬承受監(jiān)察的范圍也很寬，有軍事的，也有行政的，如法令的廢舉、工程的興修、官吏的貪廉等等，都包括在內(nèi)。監(jiān)司之間以及監(jiān)司和走馬承受之間還要互相監(jiān)督，彼此制約，從而形成一張交織在一起的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。在這張大網(wǎng)中，誰(shuí)都是監(jiān)督人，同時(shí)誰(shuí)都被人監(jiān)督。這就是大監(jiān)察的威力。

宋代監(jiān)司官對(duì)地方的監(jiān)察，主要采取出巡的方式。當(dāng)時(shí)規(guī)定，監(jiān)司官要在一年或兩年內(nèi)巡遍所轄的地區(qū)。出巡前要制定詳細(xì)的計(jì)劃，第二年正月把出巡計(jì)劃上報(bào)給尚書(shū)省，五月下旬開(kāi)始出巡，七月十五巡察完畢，向尚書(shū)省遞交工作報(bào)告。

為了防止監(jiān)司官失職和自身的貪贓枉法，宋廷還制定了一系列的管理制度。比如規(guī)定監(jiān)司官如果沒(méi)有按時(shí)巡遍所轄地區(qū)，就要杖打一百;巡察之后沒(méi)有寫(xiě)出工作報(bào)告，則減二等處罰;不依紀(jì)依法辦事，隨便抓人，要杖打一百;隨便雇人和役使人，也要受到處罰。此外，還規(guī)定監(jiān)司官在巡察中不能多領(lǐng)糧餉，不能收受賄賂，不能以權(quán)謀私，不能經(jīng)商做買(mǎi)賣(mài)，不能無(wú)故在一地長(zhǎng)久逗留。而且這些條文還很具體，比如規(guī)定監(jiān)司官到一地巡察后，只能通過(guò)官方渠道了解情況，如未發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法現(xiàn)象，則不得滯留;在一地若沒(méi)有公事，則停留時(shí)間不能超過(guò)三天。監(jiān)司官出巡只能帶兩名助手和一名文秘工作者，護(hù)送的士卒為十五人，不能以其他借口多帶隨員，違者則要受到處罰。

北宋初年，監(jiān)司官出巡前要先將視察內(nèi)容通知地方，這樣做的目的原本是為了便于工作，但在實(shí)踐中卻出現(xiàn)了偏差。一些州縣官員據(jù)此而弄虛作假，使監(jiān)司官了解不到真實(shí)情況，所以徽宗時(shí)取消了這個(gè)制度。但是弊端仍然存在。南宋時(shí)一個(gè)叫楊民望的官吏，上書(shū)列舉了監(jiān)司官巡察中的三個(gè)弊?。阂皇请S意性強(qiáng)，對(duì)與自己有矛盾的人，盡量地挑毛病;對(duì)奉承自己的人，則遷就姑息，甚至包庇。二是趁機(jī)勒索，即利用職務(wù)之便索賄受賄，有時(shí)在一個(gè)縣中受賄的錢(qián)數(shù)就超過(guò)了一千緡（緡為穿錢(qián)的繩子，這里指成串的錢(qián)，一緡為一千文）。三是助長(zhǎng)了公款消費(fèi)之風(fēng)，監(jiān)司官所到之處，當(dāng)?shù)氐墓賳T必用公款宴請(qǐng)，而且送錢(qián)送物，奢靡之風(fēng)蔓延。還有一個(gè)弊端是楊民望沒(méi)有講到的，就是宋代的許多地方官是由朝廷大臣外任的，有朝一日他們可能仍回朝廷任職，監(jiān)司官對(duì)他們存有戒心，不敢放開(kāi)手腳工作，有時(shí)還要巴結(jié)他們。

縱觀宋代監(jiān)察制度，在維護(hù)和加強(qiáng)宋朝統(tǒng)治方面還是發(fā)揮了一定作用的。兩宋從未出現(xiàn)過(guò)像唐朝中后期那樣的地方割據(jù)，這不能不說(shuō)是與宋太祖時(shí)就開(kāi)始構(gòu)建的大監(jiān)察體系有關(guān)。但大監(jiān)察體系的設(shè)立是以官僚機(jī)構(gòu)臃腫、辦事效率低下為代價(jià)的，其負(fù)面作用也十分明顯。此外，宋朝統(tǒng)治者對(duì)監(jiān)察的主導(dǎo)思想是防止結(jié)黨營(yíng)私和地方割據(jù)，結(jié)果就導(dǎo)致了反腐不力的后果。特別是宋朝反腐敗還存在尺度不一的問(wèn)題，南宋大臣楊萬(wàn)里就說(shuō)：“大吏不正而責(zé)小吏，法略于上而詳于下。天下之不服，固也?！彼瓮?duì)高官的腐敗往往網(wǎng)開(kāi)一面，而且反腐力度也時(shí)緊時(shí)松，在反腐實(shí)踐中采取雙重甚至多重標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)使既定的制度和措施顯得蒼白無(wú)力。