田先紅

（華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院/政治科學(xué)高等研究院，湖北武漢 430079）

一、問題的提出

國家如何實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的動員與整合，亦即國家權(quán)力如何進入鄉(xiāng)村社會，自古以來便是中國國家治理面臨的一個難題。在傳統(tǒng)社會，國家能力的虛弱使其無法在鄉(xiāng)村社會建立一套行政體系，而只能依靠士紳等鄉(xiāng)村內(nèi)生力量來對鄉(xiāng)村社會進行“簡約治理”[1]，形成所謂“皇權(quán)不下縣”的治理模式。自中華人民共和國建立后，國家在鄉(xiāng)村社會建立了“公社—大隊—生產(chǎn)隊”這一完整的行政體系，完成了對鄉(xiāng)村社會的組織化。盡管在人民公社時期存在一些“反行為”[2]序言3 和歪曲甚至拒不執(zhí)行國家政策的現(xiàn)象，但總體而言國家實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村社會的有效動員。跟之前的國民黨政權(quán)和封建王朝相比，國家對鄉(xiāng)村社會的滲透能力得以極大增強。

改革開放后，國家不再如人民公社時期那樣緊密地控制鄉(xiāng)村社會。尤其是1988年開始推行的村民自治，賦予了鄉(xiāng)村社會更大的自主權(quán)。國家對鄉(xiāng)村社會的介入減弱，而鄉(xiāng)村社會的自主性增強，“鄉(xiāng)政村治”的新型鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)形成。[3]49-53在制度層面上，村干部由村民選舉產(chǎn)生，這擠壓了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊的行政控制空間。在“鄉(xiāng)政村治”的格局之下，國家如何保持對鄉(xiāng)村社會的整合與治理以順利貫徹各項方針政策，就成為一個難題。其中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與村之間如何對接至為關(guān)鍵。已有研究關(guān)注到諸多縣鄉(xiāng)政府動員和控制鄉(xiāng)村社會的方式，比如村支書和村主任一肩挑、目標(biāo)考核責(zé)任制[4]、項目資源分配[5]113-148等等。上述研究頗有啟發(fā)意義，但我們需要進一步追問的是，縣鄉(xiāng)政權(quán)動員鄉(xiāng)村社會的微觀機制是什么？即國家權(quán)力通過何種載體進入鄉(xiāng)村社會？筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地農(nóng)村廣泛存在的聯(lián)村干部（又稱為‘包村干部’）正是連接縣鄉(xiāng)政權(quán)與村莊社會的重要載體，是縣鄉(xiāng)政權(quán)動員村莊和農(nóng)民的重要制度渠道。聯(lián)村干部在國家政策執(zhí)行的“最后一公里”中發(fā)揮著極為重要的作用。本文將以聯(lián)村制度為研究對象，探討在村民自治背景下縣鄉(xiāng)政權(quán)動員鄉(xiāng)村社會的機制。本文的資料來源于筆者及研究團隊于2016年7月在浙江省A 縣的田野調(diào)查。A 縣地處浙江東部，瀕臨東海，經(jīng)濟發(fā)達程度較高，境內(nèi)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有辦公文具、汽車配件等等。2015年，A 縣財政收入達73 億，遠超大部分中西部地區(qū)的縣。田野調(diào)查主要在A 縣Q 鎮(zhèn)展開，同時在其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部分縣直單位也進行了調(diào)查。 調(diào)查方式主要為深度訪談，同時搜集文獻資料。①

二、文獻綜述

長期以來，學(xué)界關(guān)于動員的研究多關(guān)注宏觀層面的政治運動，討論國家對大眾進行動員的起因、邏輯、類型和機制等等。 迄今，學(xué)界已經(jīng)涌現(xiàn)出豐富的關(guān)于運動式治理的研究成果。②這些成果既涉及國家對社會的動員，也覆蓋了政府內(nèi)部的動員。事實上，國家對社會的動員往往與政府內(nèi)部的動員是交織纏繞在一起的。因為高高在上的國家不可能直接對接社會、動員群眾，而必須通過橫亙在國家與群眾之間的官僚體制來發(fā)動。

與上述側(cè)重于宏觀層面的研究不同，另有一些成果從微觀層面對基層政府動員的過程和機制進行了研究。這些研究較多關(guān)注了基層政府的運動式治理方式。比如，陳家建的研究發(fā)現(xiàn)，在項目治國的背景下，條條部門通過項目資源調(diào)動基層政府參與到社會管理創(chuàng)新當(dāng)中來，成功地實現(xiàn)了對基層政府的動員。[6]田先紅揭示出在特殊時期，基層政府通過包保責(zé)任制強化基層干部的維穩(wěn)責(zé)任，調(diào)動基層干部參與信訪治理工作。[7]這些研究對我們理解政府內(nèi)部的動員過程和機制具有重要啟發(fā)意義。

然而，我們需要繼續(xù)追問的是，政府內(nèi)部的動員如何傳遞和波及到鄉(xiāng)村社會？即國家以及作為國家代理人的基層政府通過何種渠道和載體來動員鄉(xiāng)村社會？ 這就涉及到國家動員鄉(xiāng)村社會的微觀過程。對于這一問題，學(xué)界已有關(guān)于駐村工作隊的研究對本文具有參考價值。徐勇指出，工作隊有利于加強國家對鄉(xiāng)村社會的行政滲透，連通基層政權(quán)與農(nóng)民之間關(guān)系，貫徹國家意志。[8]李里峰認(rèn)為，工作隊作為國家與鄉(xiāng)村社會的新型中介機制和國家權(quán)力的非常規(guī)運作機制，改變了村莊社區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，重塑了國家與鄉(xiāng)村社會之間的關(guān)系，幫助黨和國家實現(xiàn)了民眾動員等目標(biāo)。[9]劉金海梳理了駐村工作隊的歷史演變過程，并指出駐村工作隊有利于組織農(nóng)民，調(diào)動農(nóng)民的積極性和主動性，貫徹落實國家的方針政策。[10]

已有關(guān)于駐村工作隊的研究從微觀的角度為我們理解國家動員鄉(xiāng)村社會提供了重要啟發(fā)。不過，駐村工作隊作為中國共產(chǎn)黨的一種重要治理遺產(chǎn)，在當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理中已經(jīng)不常見。而且，工作隊往往與國家發(fā)動的各種政治運動結(jié)合在一起，具有明顯的權(quán)宜性和階段性，并非鄉(xiāng)村治理中的常態(tài)。自改革開放以來，當(dāng)下的鄉(xiāng)村社會早已今非昔比。在此背景下，國家以及作為國家代理人的基層政府如何動員鄉(xiāng)村社會？ 特別是，國家動員鄉(xiāng)村社會的常態(tài)機制和載體是什么？ 這是值得我們進一步深入探討的問題。

三、聯(lián)村制度的基本框架

所謂聯(lián)村制度，是指基層政權(quán)按照一定的原則將干部分派到某個村莊，負(fù)責(zé)督促、協(xié)調(diào)村莊落實各項行政工作的一項制度安排。這意味著，聯(lián)村干部具有雙重身份，他們既是科層體制內(nèi)的成員，又身兼村莊事務(wù)承包責(zé)任人的身份。聯(lián)村干部類似于在土地改革、人民公社時期的農(nóng)村駐村工作隊，其目的都是國家為了推動落實各項工作、貫徹執(zhí)行方針政策。不過，聯(lián)村干部與之前的工作隊還是存在諸多區(qū)別。比如，聯(lián)村制度是縣鄉(xiāng)政權(quán)治理鄉(xiāng)村社會的常態(tài)機制，而駐村工作隊往往是臨時性、非常態(tài)的；聯(lián)村干部承包了村莊整體的、綜合性的工作，而工作隊往往側(cè)重于某一方面的工作任務(wù)（比如土改、四清、社教等等）。

聯(lián)村制度是中國鄉(xiāng)村治理中廣泛存在的一種制度設(shè)置。早在取消農(nóng)業(yè)稅費之前，聯(lián)村干部的工作重點是負(fù)責(zé)所聯(lián)系村莊的農(nóng)業(yè)稅費征收和計劃生育工作。取消農(nóng)業(yè)稅之后，中西部地區(qū)的鄉(xiāng)村治理事務(wù)較之前相對減少，因此，聯(lián)村干部的功能作用下降。而在東部發(fā)達地區(qū)農(nóng)村，由于資源和利益密集，發(fā)展任務(wù)十分繁重，大量的項目資源面臨著如何對接村莊的問題；同時，舊村改造、征地拆遷工作量非常巨大。因此，聯(lián)村干部顯得尤其重要。在A 縣當(dāng)?shù)?，?lián)村干部是一個備受關(guān)注的群體。各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎所有的工作都離不開聯(lián)村干部。 調(diào)研發(fā)現(xiàn)，聯(lián)村制度是實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會動員與整合的重要制度渠道。 這種動員與整合的具體路徑為：

（一）縣領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)村制度

領(lǐng)導(dǎo)分包下級單位是中國行政體制中的普遍做法。在A 縣，縣領(lǐng)導(dǎo)一般要聯(lián)系某個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并在所聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇一個村作為聯(lián)系點。例如，A 縣縣委常委、紀(jì)委書記聯(lián)系Q 鎮(zhèn)，同時聯(lián)系Q 鎮(zhèn)的L 村?？h領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)村不同于一般意義上的造典型（或曰造點）。有的縣領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系的村莊并不是所謂先進典型，而可能是一些確實發(fā)展較為滯后甚至可能是軟弱渙散的村莊。

人們一般以為，縣領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)村制度只是一種形式，并無實質(zhì)意義，實則不然。雖然縣領(lǐng)導(dǎo)很少有時間和機會親自到其所聯(lián)系的村莊，但是縣領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)村制度至少具有兩重意義：其一，政治象征意義。領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系村莊，往往體現(xiàn)出地方政府對某方面工作的重視程度，反襯出地方政府的政治、政策導(dǎo)向。因此，領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)村制度可謂地方政治的風(fēng)向標(biāo)。其二，實質(zhì)意義。領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)村制度可以為村莊帶來更多的資源。客觀而言，縣領(lǐng)導(dǎo)掌握的資源較一般的聯(lián)村干部要多出許多?？h領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)村，無論是先進村還是落后村，都說明領(lǐng)導(dǎo)對所聯(lián)系村莊的重視?？h領(lǐng)導(dǎo)的地位、權(quán)力、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)都能夠使得其所聯(lián)系村莊獲得比其他村莊更多的資源。

（二）第一書記聯(lián)村制度

近年來，A 縣還從縣直單位中選拔優(yōu)秀后備科級干部到村里擔(dān)任第一書記。這一制度在很大程度上是為了推動落實縣委的中心工作任務(wù)而設(shè)立的。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，第一書記一般都被派往重點村。 所謂重點村，包括重點發(fā)展村和軟弱渙散村兩類。

重點發(fā)展村，又稱為精品村。這些村莊往往是縣鄉(xiāng)政權(quán)樹立的典型，承擔(dān)著縣鄉(xiāng)政權(quán)打造示范村、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重任。同時，這些村莊資源密集、項目眾多、工作量巨大，需要來自更高層級的力量予以推動。例如，Q 鎮(zhèn)的M 村是近年來A 縣重點打造的農(nóng)家樂旅游示范村。該村曾經(jīng)是A 縣縣委書記的聯(lián)系點，獲得了大量的項目資金支持。2016年該村被列為全縣8 個年度精品村之一，縣財政投入資金400 萬元進行村莊建設(shè)。2015年，A 縣下派縣行政審批服務(wù)中心的一名中層干部到M 村擔(dān)任第一書記。2016年7月，該第一書記調(diào)任另一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的紀(jì)委書記之后，A 縣又下派了另一名縣直單位的中層干部到M 村擔(dān)任第一書記。

軟弱渙散村，一般指村干部班子戰(zhàn)斗力較弱，無法開展工作，需要外部力量來直接介入推動村莊完成上級安排的中心工作任務(wù)。從更宏觀的層面來講，第一書記制度與執(zhí)政黨對農(nóng)村基層黨組織的發(fā)展方向相吻合。近年來，中共中央對基層黨組織建設(shè)問題高度重視，要求發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，建立“堡壘評價指數(shù)”。第一書記聯(lián)村制度既有利于強化基層黨組織的建設(shè)，又能更好地動員村莊社會參與到中心工作過程中。

第一書記對于基層政府動員鄉(xiāng)村社會具有重要作用。 首先，第一書記具有更高的權(quán)威。 相比于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的聯(lián)村干部而言，第一書記是由縣級政府下派的聯(lián)村干部，更高的行政級別使第一書記更容易在村莊社會中樹立權(quán)威。而且，縣里每年下派的第一書記數(shù)量較為有限。例如，2015年，A 縣下派的第一書記總數(shù)為47 名。Q 鎮(zhèn)18 個村莊中僅有2 個村莊被下派了第一書記。因此，村莊如果能夠獲派第一書記，那自然表明上級對村莊的重視。此外，第一書記作為外來的中間權(quán)威，其本身并沒有介入村莊的利益糾葛，他可以超然于村莊的派性競爭，更能得到村莊各個派性的認(rèn)同和支持。如此，第一書記也更能夠推動各項工作落實。

其次，第一書記絕大部分都是縣直單位排名第一的科級后備干部。一般而言，能夠被列入后備干部的官員具有較好的政治前途。村干部一般不會輕易得罪他們，反而可能更具有配合和支持他們工作的積極性。

再次，第一書記為村莊帶來項目資源支持。按照A 縣的政策，“為形成‘選派干部駐村、部門領(lǐng)導(dǎo)掛點、所在單位支持’的工作局面，該縣建立派出單位與選派干部、對口幫扶村捆綁模式，實行重點創(chuàng)業(yè)承諾項目化管理，整合資金、項目、人才、技術(shù)、信息等資源向派駐村集聚，并將落實幫扶情況列入派出單位領(lǐng)導(dǎo)班子年度考核，主要負(fù)責(zé)人每兩個月至少下村1 次，領(lǐng)導(dǎo)班子成員和機關(guān)干部經(jīng)常到村走親連心、指導(dǎo)解難”[11]。這一制度安排實際上是將第一書記所在單位連帶納入聯(lián)村工作之中。單位負(fù)責(zé)人肩負(fù)著聯(lián)村工作的責(zé)任，激勵單位將資源投入所聯(lián)系村莊的發(fā)展之中。此外，第一書記作為所在單位的科級后備干部，一般也受到單位主要領(lǐng)導(dǎo)的重視。第一書記需要向單位爭取政策、資源支持時，自然更為容易。

最后，晉升動力激勵第一書記做好聯(lián)村工作?？梢哉f，縣級政權(quán)下派第一書記這一活動本身也是一種政治儀式，是縣級政權(quán)培養(yǎng)、鍛煉干部的一種重要方式。如果第一書記在聯(lián)村期間努力推動工作，做出政績，將更有可能獲得提拔。在A 縣2015年下派的47 名第一書記中，有39 名于2016年獲得提拔。這表明，并非所有的第一書記都能理所當(dāng)然地獲得提拔，在第一書記群體內(nèi)部也存在晉升競爭。要想在晉升競爭中勝出，政績自然是其中重要因素。 這為第一書記做好聯(lián)村工作提供了強大的激勵。 此外，A 縣還就第一書記聯(lián)村工作作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，包括簽訂創(chuàng)業(yè)承諾書、每月定期匯報工作、每周夜宿村莊2 個晚上等等?？h鄉(xiāng)政權(quán)還建立了第一書記聯(lián)村工作績效考評管理制度，考評結(jié)果作為晉升選拔的重要參考依據(jù)。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部聯(lián)村制度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的聯(lián)村干部是聯(lián)村制度的主體。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，除黨政一把手之外，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都要聯(lián)系村莊。一方面是鍛煉培養(yǎng)干部，另一方面是推動所聯(lián)系村莊的經(jīng)濟社會發(fā)展。Q 鎮(zhèn)下轄18 個行政村（居）。所有村被劃分成4 個片。每個片都設(shè)有一個片長，片長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。分片的主要原則是地域相鄰，即把地域相鄰的一些村莊放在同一個片區(qū)之中。同時，這些片區(qū)內(nèi)的村莊資源稟賦相對趨近，發(fā)展思路和功能定位也較為接近。 比如，中心片適合發(fā)展工業(yè)，岙里片以旅游農(nóng)家樂為特色。 片區(qū)是一個虛體，沒有獨立的辦公場所和專職工作人員，但是，鎮(zhèn)里的一些工作往往以片為單位往下落實，片長負(fù)責(zé)片區(qū)各個村莊之間的協(xié)調(diào)工作。

每個片區(qū)下轄若干個村莊。每個行政村安排一名聯(lián)村領(lǐng)導(dǎo)和一名聯(lián)村組長。每個行政村下轄的自然村再分別設(shè)置一名聯(lián)村干部。聯(lián)村組長除了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)負(fù)責(zé)整個行政村的工作之外，還要聯(lián)系一個自然村。

通過上述三條聯(lián)村路徑，A 縣在縣域范圍內(nèi)建立了一套完整的縣鄉(xiāng)村治理體系，這一治理體系涵蓋了縣—鎮(zhèn)—片—行政村—自然村等各個層級的治理主體?？h鄉(xiāng)基層政府的行政控制得以深入到每一個自然村，形成了健全的自上而下的控制網(wǎng)絡(luò)。

聯(lián)村制度還具有較強的行政包干色彩[12]，它打破科層制的專業(yè)化分工，將村級治理事務(wù)發(fā)包給聯(lián)村干部，并在村莊治理績效與聯(lián)村干部之間建立責(zé)任——利益連帶關(guān)系。在這一包干制度中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為發(fā)包方，而聯(lián)村干部是承包方。 這種承包制類似于所謂的行政發(fā)包制，但與行政發(fā)包制側(cè)重于塊塊（政府組織）之間關(guān)系不同的是，聯(lián)村制度強調(diào)政府內(nèi)部的發(fā)包—承包關(guān)系，它對應(yīng)的是組織—個人之間關(guān)系。

四、聯(lián)村制度的動員機制

聯(lián)村制度使得縣鄉(xiāng)政府的觸角伸入鄉(xiāng)村社會。它既有利于在科層體制內(nèi)進行動員，又有利于實現(xiàn)基層政府對鄉(xiāng)村社會的動員。

（一）聯(lián)村干部的常規(guī)動員：總體考核與專項考核并舉

對于聯(lián)村干部而言，除了聯(lián)村工作之外，他們每人均必須完成自己崗位職責(zé)所規(guī)定的各項業(yè)務(wù)工作。因此，聯(lián)村工作屬于聯(lián)村干部的額外工作。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)交付的聯(lián)村事務(wù)，聯(lián)村干部加以執(zhí)行和完成的動力來自哪里呢？這就涉及到聯(lián)村干部考核制度。

在A 縣Q 鎮(zhèn)，鎮(zhèn)里每年都對聯(lián)村干部（包括聯(lián)村領(lǐng)導(dǎo)）工作情況進行考核。鎮(zhèn)里還設(shè)立聯(lián)村工作考核獎金，獎金發(fā)放以聯(lián)村工作考核結(jié)果為依據(jù)。以2012年度為例，當(dāng)年Q 鎮(zhèn)的聯(lián)村工作考核辦法規(guī)定：考核基本分為100 分，考核聯(lián)村工作內(nèi)容包括組織建設(shè)、三務(wù)公開、村務(wù)管理、土地管理、環(huán)境政治和信訪維穩(wěn)等六個方面。計分方式有扣分和加分兩種，未能按照要求完成工作任務(wù)的扣分，完成較好的則進行加分。鎮(zhèn)里還從年終考核獎中專門拿出6000 元設(shè)立聯(lián)村工作考核獎金。我們注意到，聯(lián)村工作考核的內(nèi)容總體比較穩(wěn)定，但也會隨著鎮(zhèn)里工作任務(wù)環(huán)境的變化而進行適當(dāng)調(diào)整。 比如，在2011年度聯(lián)村工作考核中，環(huán)境整治并沒有被列入考核范圍，但是到了2012年度，當(dāng)環(huán)境問題成為鎮(zhèn)政府高度重視的工作任務(wù)時，它隨之被納入考核范圍。

除了總體性考核之外，Q 鎮(zhèn)還建立了聯(lián)村工作專項考核制度。專項考核主要針對鎮(zhèn)里極為重要的中心工作，特別是面臨來自上級極大政治問責(zé)壓力的中心工作。比如，Q 鎮(zhèn)就曾將計劃生育工作作為聯(lián)村干部的專項考核內(nèi)容，并從年終獎金中劃出6000 元作為考核獎金。

總體考核與專項考核共同強化了聯(lián)村干部的工作壓力。無論是總體考核還是專項考核，其中的各種考核事項都規(guī)定得可謂細(xì)致入微。這種考核方式有利于將考核工作量化，明晰和落實工作責(zé)任。 一旦某個村莊或者某個環(huán)節(jié)出了問題，很容易進行責(zé)任追溯。對于考核結(jié)果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每個季度進行通報排名。 毫無疑問，這種通報排名可以給聯(lián)村干部帶來一定的壓力。 如果自己所聯(lián)系村莊的考核排名比較靠后，那么聯(lián)村干部自然會感覺臉上無光。最重要的是，可能影響到自己在領(lǐng)導(dǎo)心中的印象，進而影響到政治前途。

此外，自2013年始，A 縣每年實施“聯(lián)村干部滿意度評價”制度。各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)年終考核結(jié)果和民主評議等程序，評選出“滿意聯(lián)村干部”和“不滿意聯(lián)村干部”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)將考核結(jié)果上報到縣里，縣里在全縣范圍內(nèi)進行通報。當(dāng)年，A 縣共有18 名聯(lián)村干部被評為“不滿意聯(lián)村干部”。被評為“不滿意聯(lián)村干部”的聯(lián)村干部，將被取消年度評先評優(yōu)資格。這項制度也在聯(lián)村干部群體中造成了濃厚的壓力氛圍。

當(dāng)然，考核制度雖然有利于強化聯(lián)村干部的責(zé)任意識，督促聯(lián)村干部重視所聯(lián)系村莊的各項工作，但是，考核制度也有其內(nèi)在的張力和矛盾。每個村莊的村情不一，村干部的工作能力和配合程度也存在很大差異。這些因素并非聯(lián)村干部所能把控，但都能極大地影響聯(lián)村工作的開展和落實。因此，若僅以村莊工作的優(yōu)劣來判別聯(lián)村干部的工作績效，那么可能會有失公允，進而打擊聯(lián)村干部的工作熱情。在調(diào)查中，不少聯(lián)村干部都對這點提出不同意見。為了平衡聯(lián)村干部的情緒，最終的結(jié)果可能是幾乎所有聯(lián)村干部的考核結(jié)果分?jǐn)?shù)都相差無幾。如此，原本設(shè)計極為精致的考核制度最終卻并未真正起到擇優(yōu)劣汰的效果。

考核制度實際上是一種弱激勵制度。它的主要作用可能是在所有聯(lián)村干部當(dāng)中營造一種責(zé)任和壓力的氛圍，督促大家重視聯(lián)村工作，繃緊各自的神經(jīng)，而并不是為了故意刁難和追究某個聯(lián)村干部。同時，對于確實工作績效較差的聯(lián)村干部，它也能起到警醒的作用。如果聯(lián)村工作未能做好，引起領(lǐng)導(dǎo)不滿，那么聯(lián)村干部在晉升競爭中也可能被淘汰。

（二）聯(lián)村干部的運動式動員：中心工作的壓力

在A 縣，由于經(jīng)濟發(fā)展水平較高，資源高度集聚，發(fā)展任務(wù)十分繁重，隨之而來的是各種中心工作十分密集。特別是來自縣級以上政權(quán)的各種重大項目數(shù)量非常之多?？h級政府將中心工作壓力傳遞到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為了完成中心工作也將壓力往下傳遞和分解。筆者在A 縣下面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一樓大廳里面都張貼有當(dāng)年的重大項目任務(wù)分工表，每一個重大項目的分包聯(lián)系領(lǐng)導(dǎo)、項目進度等等都有著詳細(xì)的記錄說明。這從一個側(cè)面表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對重大項目的高度關(guān)切，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成重大項目而承受的巨大壓力。

這些重大項目和中心工作最終要落地，就必須對接到鄉(xiāng)村社會?？h鄉(xiāng)政府將聯(lián)村干部納入中心工作之中，使其肩負(fù)完成中心工作的壓力。 聯(lián)村干部必須承擔(dān)中心工作任務(wù)。 聯(lián)村干部直接參與中心工作，一方面有利于將縣鄉(xiāng)政府的政策精神更好地傳達到村莊；另一方面，可以更好地動員村干部貫徹執(zhí)行上級政策精神，加快矛盾糾紛協(xié)調(diào)進度，順利地完成中心工作任務(wù)。

（三）聯(lián)村干部的嵌入式動員：對村干部的替代

在A 縣當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村，由于村莊資源和利益高度密集，村內(nèi)派性競爭較為激烈。村內(nèi)派性競爭既存在于在野派與村干部之間，也存在于村級班子內(nèi)部。村干部雖然能夠承擔(dān)和勝任村莊中的日常治理事務(wù)，然而卻缺乏對整個村莊社會進行動員的能量。換言之，雖然村干部還是村莊中的治理主體③，但是他們卻無法動員全村的力量參與到上級安排的中心工作中來。這帶來的后果是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排的中心工作無法在村莊中找到理想的承接載體。比如，在Q 鎮(zhèn)D 村，早在2008年，鎮(zhèn)里準(zhǔn)備拓寬通入村莊的一條主干道。但是，由于村莊內(nèi)部派性斗爭，反對派對村干部的工作不支持，導(dǎo)致此事最后無疾而終。

對于這些村級班子無法配合中心工作的軟弱渙散村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)也缺乏有效的治理手段。在既定的法律制度安排下，村民委員會主任由村民民主選舉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不具有撤換權(quán)力，而必須按照程序通過召開村民會議或者村民代表會議進行罷免。④然而，在派性競爭嚴(yán)重的情況下，即使能夠順利罷免村委會干部，那么新上任的村委會班子可能同樣難以開展工作。更遑論罷免村委會干部的工作難以避免地會遭到派性力量的阻撓。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的另一條可行路徑就是加強對村支部書記的管理。在許多農(nóng)村地區(qū)的一般做法是，如果村支書不配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作或者工作不力，那么可以進行撤換。然而，這一做法在A 縣當(dāng)?shù)匦胁煌?。因為在不少村莊，村支部書記發(fā)展黨員都傾向于培養(yǎng)自己的親戚朋友，壯大自己派性的勢力。因此，在當(dāng)?shù)?，村委會主任的任職時間一般不長，但是村支書卻一般能夠連任。有不少的村支書甚至能夠連續(xù)任職多屆，長達二三十年時間。如此，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)將村支書撤換，最終上任的村支書可能還是原來派性的成員。在此條件下，鎮(zhèn)里對村莊干部進行調(diào)整的空間非常有限。再退一步而言，村干部雖然具有“半行政化”[13]的色彩，但他們畢竟不是科層體制內(nèi)的成員。尤其是對于發(fā)達地區(qū)的村干部而言，他們很多人都有自己的產(chǎn)業(yè)，村干部的工資收入對他們而言微不足道。

在無法通過村干部對村莊社會進行間接動員的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為了完成中心工作任務(wù)，就必須改變動員方式?！霸谶@種情況下，‘項目落地’的完成仍然需要‘科層制組織’與分裂狀態(tài)的村級資源和關(guān)系網(wǎng)發(fā)生互動?！盵14]變間接動員為直接動員，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的聯(lián)村干部直接入村進行動員。聯(lián)村干部進村動員的目的主要是完成來自上級的中心工作任務(wù)，而不是村莊內(nèi)部事務(wù)。比如，在Q 鎮(zhèn)X 村，共有3個派系，村長一派，上一屆參與競選村長的人一派，之前的老村長一派。村支書保持中立，跟這三派的關(guān)系都馬馬虎虎。村支書自身沒能力，自己的名字都寫不出來。村長不怎么熱心村務(wù)。2015年，A 縣修建象西公路，需要征用X 村的土地。 起初，村支書、村主任做征地動員工作，一戶都沒有簽下來。一些村民刁難村干部，還有一部分人觀望，等著價格提高。Q 鎮(zhèn)聯(lián)村干部陳某親自到村里面開展征地拆遷動員工作。最終，成功地把征地工作任務(wù)完成。

聯(lián)村干部在開展工作過程中必須確保“不出事”。特別是對于承擔(dān)的中心工作（包括長期中心工作和臨時中心工作）尤其如此。一旦出事，那么聯(lián)村干部將面臨來自上級的問責(zé)。這正是聯(lián)村干部工作壓力的主要來源。 聯(lián)村干部承擔(dān)了大量來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)和上級下派的行政工作。 在這個意義上，它是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對村莊的一種行政控制方式。它有利于完成條條部門下達的行政任務(wù)，使得鄉(xiāng)村關(guān)系呈現(xiàn)行政化色彩。不過，聯(lián)村制度實際上是一種政治承包制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)需要聯(lián)村干部積極推動和落實各項中心工作。對于聯(lián)村干部而言，最重要的是承擔(dān)黨委政府的中心工作。黨委政府交付的中心工作就是政治任務(wù)，聯(lián)村干部承擔(dān)的不僅僅是行政壓力，而且是政治壓力。

黨委政府僅僅將中心工作任務(wù)交付給聯(lián)村干部，而并沒有提供相應(yīng)的權(quán)力和工具，至于完成的具體方式方法手段均由聯(lián)村干部自身負(fù)責(zé)。由此形成有壓力的目標(biāo)約束與低度過程約束并存的局面。[15]黨委掌握著人事任免的權(quán)力，官員晉升由黨委決定。 這給聯(lián)村干部開展工作帶來較大的政治激勵。 對于許多官員來說，晉升是他們的首要追求。如果聯(lián)村工作出色，圓滿甚至超常規(guī)完成黨委政府交付的中心工作任務(wù)，將可能獲得更大的晉升空間。相反，一旦在上級交付的中心工作上面出了問題，那么極可能面臨上級的責(zé)罰，政治前途也很可能就此終結(jié)。2015年，A 縣迎接N 市的環(huán)境驗收檢查工作，其中，H 鎮(zhèn)的一個村在迎檢時出了問題。該村的聯(lián)村干部隨即被全縣通報批評，當(dāng)年考核被評為“不稱職聯(lián)村干部”。此外，由于中心工作事關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展全局，并面臨著來自上級的強大政治壓力，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)對中心工作格外關(guān)注。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些工作會議上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)往往會跟蹤中心工作的推進動態(tài)。對于工作落后的，領(lǐng)導(dǎo)會在會議上提出批評。聯(lián)村干部為避免遭到領(lǐng)導(dǎo)批評，留下不良印象，也要努力將工作推動落實。

由此也可以理解，在取消農(nóng)業(yè)稅之后，廣大中西部地區(qū)的包村制度變得較虛的情況下，連村制度在A 縣當(dāng)?shù)貐s異常充實。這跟當(dāng)?shù)刭Y源密集、中心工作任務(wù)繁重，需要聯(lián)村干部作為鄉(xiāng)村之間紐帶去推動落實有很大關(guān)系。因此，聯(lián)村干部本身是國家官僚體制中的成員，承擔(dān)著官僚體制分配的行政業(yè)務(wù)工作。同時，他們又具有聯(lián)村干部的身份，承擔(dān)著地方政府分配的中心工作任務(wù)。

（四）通過政治儀式動員：聯(lián)村干部大比武

除了通過考核、問責(zé)等方式對聯(lián)村干部施以剛性約束之外，縣鄉(xiāng)政權(quán)還舉行一系列政治儀式活動來培育聯(lián)村工作爭先創(chuàng)優(yōu)的氛圍。自2013年始，中央在全國范圍內(nèi)開展群眾路線教育實踐活動。聯(lián)村制度要求基層干部深入群眾，關(guān)心農(nóng)民生產(chǎn)和生活，內(nèi)涵著執(zhí)政黨群眾路線的特質(zhì)。因此，A 縣順勢將聯(lián)村工作與群眾路線教育實踐活動相結(jié)合。2014年，A 縣C 鎮(zhèn)紀(jì)委率先在全鎮(zhèn)開展“群眾考干部大比武”競賽活動。這次競賽邀請了縣委常委、紀(jì)委書記現(xiàn)場觀摩，并獲得領(lǐng)導(dǎo)高度肯定。隨后，A 縣在C 鎮(zhèn)舉辦了一場“群眾考干部大比武”活動現(xiàn)場直播，縣里主要領(lǐng)導(dǎo)均出席。這次大比武活動還將C 鎮(zhèn)武裝部副部長祝某樹立為聯(lián)村干部的正面典型，當(dāng)?shù)孛襟w率先進行了報道，隨后吸引了全國眾多媒體跟進采訪和報道。當(dāng)年9月，祝某便被提拔為鎮(zhèn)黨委委員、武裝部長。對于“群眾考干部大比武”活動，有的基層干部認(rèn)為這是一陣風(fēng)，其長期效果值得質(zhì)疑。但是，縣鄉(xiāng)政權(quán)通過這些政治儀式活動，確實能夠在基層營造和強化聯(lián)村工作氛圍。

五、基層政府動員的限度：雙重壓力下的聯(lián)村干部

中國政府體制的鮮明特征是條條與塊塊并設(shè)，聯(lián)村干部需要同時應(yīng)對來自條條與塊塊的工作任務(wù)。其中，條條交付的是業(yè)務(wù)工作，而塊塊下達的是中心工作。如此，聯(lián)村干部面臨著條條和塊塊的雙重壓力。近年來，來自條條部門的常規(guī)業(yè)務(wù)工作越來越多地被賦予聯(lián)村干部。主要有兩方面原因：

第一，國家資源越來越多地向條條部門聚集。條條的權(quán)力得到強化，形成“條條專政”的局面。條條將資金以項目制形式往下分配。在條條下鄉(xiāng)的過程中，需要找到對接鄉(xiāng)村的載體，聯(lián)村干部是最佳載體。常言道：上面千條線，下面一根針。聯(lián)村干部就是在條條、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊之間穿針引線的載體。聯(lián)村干部需要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)自上而下的項目資金落地、工作報表等具體事務(wù)。

第二，鄉(xiāng)村社會的非規(guī)則性，或曰非程式化。在社會流動的背景下，年輕人、知識水平相對較高、懂電腦的村民大多數(shù)都不在村里。中老年村干部的文化程度普遍較低，難以順利與各條條部門進行對接，承擔(dān)條條的各種規(guī)范化的行政業(yè)務(wù)。但是各種文牘檔案、規(guī)范化文件是上級部門考核檢查時關(guān)注的重點內(nèi)容，因此這些文牘工作只能由聯(lián)村干部來承擔(dān)。 比如會議記錄、各種賬本、匯報材料等等。不少聯(lián)村干部都抱怨現(xiàn)在條條線上的工作太多，特別是各種“虛”的工作任務(wù)繁重，影響他們下鄉(xiāng)的時間。在各種自上而下的業(yè)務(wù)工作大量增加的情況下，聯(lián)村干部必須耗費越來越多的時間在辦公室完成業(yè)務(wù)工作。 這不可避免地影響到聯(lián)村工作的實效。 盡管并非所有聯(lián)村干部都留守在辦公室，但確實反映了聯(lián)村干部下鄉(xiāng)頻率較以前降低的趨勢。

同時，由于A 縣各種項目工程數(shù)量繁多，聯(lián)村干部必須承擔(dān)這些中心工作任務(wù)。如果中心工作任務(wù)未能完成，那么將極大地影響到聯(lián)村干部的考核評比、職位晉升和福利待遇。盡管聯(lián)村干部享受額外津補貼，但由于聯(lián)村工作壓力大，導(dǎo)致許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都不愿意在基層，而寧愿調(diào)到縣級機關(guān)部門。

此外，按照規(guī)定，聯(lián)村干部還應(yīng)該以“中間權(quán)威”的角色整合村干部，調(diào)和村級班子內(nèi)部矛盾。盡管有的聯(lián)村干部具備積極性去整頓村級領(lǐng)導(dǎo)班子， 但是另有一些聯(lián)村干部在遇到村干部矛盾時采取不介入、不參與的策略。這些聯(lián)村干部并沒有扮演“中間權(quán)威”的角色。對于一般聯(lián)村干部而言，只要能保持村莊穩(wěn)定，維持現(xiàn)有局面，能完成上級安排的中心工作任務(wù)，便得過且過。這導(dǎo)致的后果是，聯(lián)村干部只圍繞上級安排的中心工作任務(wù)轉(zhuǎn)。聯(lián)村制度成為應(yīng)付和完成上級安排的行政工作任務(wù)的制度，其本身所具有的體現(xiàn)群眾路線的政治內(nèi)涵日益被邊緣化。如此，聯(lián)村制度的官僚化趨勢也就在所難免。同時，由于村莊的復(fù)雜程度存在差異，對于那些派性斗爭嚴(yán)重、內(nèi)部矛盾復(fù)雜、村領(lǐng)導(dǎo)班子戰(zhàn)斗力低下的村莊，聯(lián)村干部的工作壓力非常之大。如果不考慮各個村莊實際條件的差異，而一律實行同樣的考核標(biāo)準(zhǔn)，可能會嚴(yán)重影響聯(lián)村干部的公平感。一旦出現(xiàn)問題就對聯(lián)村干部問責(zé)，也可能挫傷聯(lián)村干部的工作積極性。

六、結(jié)語

科層體制如何對接村莊，國家權(quán)力如何進入鄉(xiāng)村社會，這是國家治理必須解決的難題。特別是在沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村，由于資源和利益高度密集，不少村莊內(nèi)部派性競爭嚴(yán)重，村干部本身缺乏對村莊社會的整體動員能力。同時，縣鄉(xiāng)發(fā)展任務(wù)繁重，中心工作數(shù)量繁多，大量的項目資源需要落地到村莊社會。 此時，縣鄉(xiāng)基層政府面臨著如何動員鄉(xiāng)村社會的難題。 聯(lián)村制度是基層政府將權(quán)力觸角伸入鄉(xiāng)村社會的一種制度安排，有利于加強基層政府的內(nèi)部動員，并能夠強化基層政府對鄉(xiāng)村社會的管理。

聯(lián)村制度既有政治層面的內(nèi)涵，又被賦予強烈的行政色彩，呈現(xiàn)出政治與行政混同運作的特征。在政治層面，一方面，聯(lián)村制度是執(zhí)政黨貫徹群眾路線的體現(xiàn)。群眾路線要求黨員干部深入群眾，密切干部與群眾之間的聯(lián)系。聯(lián)村制度就是基層干部踐行群眾路線的重要制度載體。另一方面，聯(lián)村制度還是黨培養(yǎng)干部的重要途徑。聯(lián)村干部深入鄉(xiāng)村社會，積累基層工作經(jīng)驗，在大量的基層工作中不斷得到鍛煉和成長。如此，聯(lián)村制度有利于為黨輸送大量的了解基層社會實際、善于做群眾工作的基層干部。在行政方面，基層政府通過考核評比、選拔激勵等方式強化對聯(lián)村干部的行政控制。在基層政府內(nèi)部形成強大的動員能力?；鶎诱{(diào)動聯(lián)村干部的積極性，使其能夠較好地完成自上而下的各種行政業(yè)務(wù)工作和中心工作。

總之，基層政府通過聯(lián)村制度能夠較為有效地實現(xiàn)其對基層社會的政治整合與行政控制。在聯(lián)村制度框架下，國家政策得以較為順利的貫徹執(zhí)行?！白詈笠还铩彪y題在很大程度上得到緩解。但與此同時，如何減少各種自上而下的行政業(yè)務(wù)工作、改善聯(lián)村干部的工作環(huán)境和福利待遇，也成為未來基層治理體制改革和機制創(chuàng)新的重要議題。

注釋：

①除筆者外，參與本次調(diào)研的還有羅興佐教授、楊華研究員、張世勇副教授等，一并致謝！

②參見：唐皇鳳.常態(tài)社會與運動式治理——中國社會治安治理中的嚴(yán)打政策研究[J].開放時代，2007（3）；周雪光.運動型治理機制：中共國家治理的制度邏輯再思考[J].開放時代，2012（9）；馮仕政.中國國家運動的形成與變異：基于政體的整體性解釋[J].開放時代，2011（1）。

③馮川認(rèn)為，在村干部不能充當(dāng)村級治理主體的情況下，聯(lián)村制度有利于實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“非科層化”，進而完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織下達的任務(wù)目標(biāo)。但筆者認(rèn)為，盡管村干部無法動員村莊社會參與上級安排的中心工作任務(wù)，但是村干部仍然還是村級治理主體，村莊的常規(guī)治理事務(wù)主要還是依靠村干部來完成。參見：馮川.“聯(lián)村制度”與利益密集型村莊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理——以浙東S 鎮(zhèn)M 村的實踐為例[J].公共管理學(xué)報，2016（2）。

④《中華人民共和國村民委員會組織法》（2010年修訂）第十六條規(guī)定：“本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民或者三分之一以上的村民代表聯(lián)名，可以提出罷免村民委員會成員的要求，并說明要求罷免的理由。被提出罷免的村民委員會成員有權(quán)提出申辯意見。罷免村民委員會成員，須有登記參加選舉的村民過半數(shù)投票，并須經(jīng)投票的村民過半數(shù)通過。”