徐德斌

（長(zhǎng)春中醫(yī)藥大學(xué)馬克思主義學(xué)院，吉林長(zhǎng)春 130117）

從新中國的成長(zhǎng)歷程來看，克服貧困難題，帶領(lǐng)全國人民奔向小康之路始終是中國發(fā)展的重要戰(zhàn)略目標(biāo)。中國走出了一條符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律的扶貧開發(fā)之路，使七億多貧困人口逐漸脫貧，為全球脫貧事業(yè)交上了一份滿意的“中國答卷”，也提供了可借鑒的有中國特色的反貧困經(jīng)驗(yàn)。在中國共產(chǎn)黨十八大以后，精準(zhǔn)扶貧和脫貧攻堅(jiān)等詞匯屢次出現(xiàn)在中央文件中，全面脫貧成為“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的核心要義，成為全面建成小康社會(huì)首先要攻克的難題。為此，回顧和總結(jié)新中國成立以來中國反貧困事業(yè)的改革創(chuàng)新史，梳理扶貧開發(fā)的中國特點(diǎn)、中國智慧、中國創(chuàng)新，從長(zhǎng)歷史視角、戰(zhàn)略高度開拓全面戰(zhàn)勝貧困事業(yè)的中國規(guī)律、中國機(jī)制、中國對(duì)策，是推進(jìn)中國反貧困事業(yè)從勝利走向勝利的關(guān)鍵。

一、中國特色社會(huì)主義反貧困事業(yè)的傳承與發(fā)展

中國的反貧困史具有獨(dú)特的歷史背景和現(xiàn)實(shí)指向，有著與世界其他國家不同的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是一部世界反貧困事業(yè)的改革創(chuàng)新史。從歷史長(zhǎng)視角看，在不同的歷史條件下，中國有針對(duì)性地提出了扶貧和脫貧的政策和機(jī)制，走出了一條具有中國特色的反貧困之路，取得了舉世矚目的成績(jī)。中國的減貧治理經(jīng)歷了五個(gè)重要的發(fā)展階段，即反貧困基調(diào)架構(gòu)期、普遍貧困克服期、區(qū)域扶貧期、以整村推進(jìn)細(xì)化扶貧期、精準(zhǔn)清除絕對(duì)貧困期。在反貧困事業(yè)不斷推進(jìn)的過程中，始終伴隨著扶貧體制、模式和方式的深刻變革，創(chuàng)造了一部中國特色社會(huì)主義反貧困事業(yè)的改革創(chuàng)新史。正如鄧小平同志指出，“改革的性質(zhì)與革命是一樣的，是為了掃除發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力的障礙，使中國擺脫貧窮落后的狀態(tài)。從這個(gè)意義上說，改革也可以叫革命性的變革[1]135。

（一）反貧困基調(diào)架構(gòu)期（1949—1977）

新中國成立之后，國際局勢(shì)依然緊張，連年災(zāi)荒又導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品極度短缺，在積累能力極低、剩余非常分散的基礎(chǔ)之上進(jìn)行國家建設(shè)，勢(shì)必要求盡快從新民主主義社會(huì)過渡到社會(huì)主義社會(huì)，建立社會(huì)主義基本制度，實(shí)行單一公有制。為此，國家通過進(jìn)行社會(huì)主義改造來應(yīng)對(duì)“貧困陷阱”，實(shí)行以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主體的經(jīng)濟(jì)制度，集中力量辦大事，實(shí)現(xiàn)了階級(jí)關(guān)系與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的根本性變革。這一時(shí)期的反貧困策略始終和中國所處的國際環(huán)境和國內(nèi)發(fā)展形勢(shì)緊密聯(lián)系，表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：第一，為了應(yīng)對(duì)西方國家對(duì)新中國的封鎖禁運(yùn)和支援朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)，中國政府不得不將國家安全擺在首要位置，在經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略制定中加快發(fā)展重工業(yè)的步伐。正如黨在過渡時(shí)期總路線宣傳提綱所說：“因?yàn)槲覈^去重工業(yè)的基礎(chǔ)極為薄弱，經(jīng)濟(jì)上不能獨(dú)立，國防不能鞏固，帝國主義國家都來欺侮我們，這種痛苦我們中國人民已經(jīng)受夠了。如果現(xiàn)在我們還不建立重工業(yè)，帝國主義是一定還要來欺侮我們的”[1]705；第二，通過土地改革鏟除剝削，將土地還給農(nóng)民大眾，為消除貧困奠定制度基礎(chǔ)。1950年國家通過了《中華人民共和國土地改革法》，經(jīng)過明確土地性質(zhì)和所有權(quán)實(shí)現(xiàn)了廣大農(nóng)村地區(qū)生活水平的普遍提高，農(nóng)村階級(jí)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了中農(nóng)化趨向；第三，為了應(yīng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品短缺和1954年的災(zāi)荒，國家實(shí)行主要農(nóng)副產(chǎn)品糧、棉的“統(tǒng)購統(tǒng)銷”，以此來穩(wěn)定物價(jià)和人民生活的基本供給，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)穩(wěn)定。此外，提前消滅了私營(yíng)批發(fā)商和城鄉(xiāng)之間的市場(chǎng)的主要農(nóng)產(chǎn)品交易，加快了社會(huì)主義改造的步伐。毛澤東同志在社會(huì)主義建設(shè)的實(shí)踐進(jìn)程中，不斷地總結(jié)和升華了反貧困理論，形成了一系列治貧制度和主張。從新中國成立到改革開放前，我國制定了利用社會(huì)主義制度優(yōu)越性克服貧困的基本基調(diào)，為新中國的反貧困理論的形成奠定了基礎(chǔ)。但是，改革開放以前的扶貧工作主要是由國家統(tǒng)籌進(jìn)行糧食調(diào)撥、衣物救濟(jì)等形式展開的，屬于“輸血”式扶貧，還未形成對(duì)中國貧困問題的深刻認(rèn)識(shí)，也沒有專門性的政策安排。

（二）普遍貧困克服期（1978—1990）

1978年，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)處于貧困狀態(tài)，農(nóng)民人均純收入100 元是國家制定的貧困線，按照這種計(jì)算模式中國的農(nóng)村有2.5 億的貧困人口，占到了全國總?cè)丝诘慕?6%，農(nóng)村的貧困發(fā)生率超過30%。 全球每四個(gè)貧困人口中就有一個(gè)中國人[2]229。1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)審議的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》中第一次明確指出了中國農(nóng)村存在著大規(guī)模貧困人口，開始將治理貧困問題作為促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)而帶動(dòng)全國發(fā)展的重要內(nèi)容和要求。從1978年到1985年的短短七年時(shí)間中，在不斷的努力下農(nóng)村在溫飽線以下的貧困人口僅剩1.25億，普遍貧困的問題得到了一定糾正。這一階段是中國起草第一個(gè)扶貧開發(fā)指導(dǎo)性文件并啟動(dòng)大規(guī)模反貧困行動(dòng)的階段。1984年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，指出改變貧困現(xiàn)狀的根本是要依靠當(dāng)?shù)厝罕姡l(fā)展商品生產(chǎn)。這是我國第一次提出了開發(fā)式扶貧的思路，也是國家制定的第一個(gè)專門的扶貧開發(fā)指導(dǎo)性文件。20 世紀(jì)80年代中期，國家實(shí)施了一系列的反貧困戰(zhàn)略，成立了扶貧開發(fā)的專門領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，確立了開發(fā)式扶貧的方針。但是，這一時(shí)期的反貧困事業(yè)處于起步階段，沒有形成完善的體制和機(jī)制，也沒有脫貧的計(jì)劃和標(biāo)準(zhǔn)。從反貧困理念角度看，鄧小平進(jìn)一步深化了毛澤東的消除貧困思想，并將其上升到社會(huì)主義的本質(zhì)層面來認(rèn)識(shí)，推動(dòng)我國的反貧困事業(yè)邁上新的臺(tái)階。

（三）區(qū)域性扶貧期（1991—2000）

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定起色后，貧富差距的問題在中國逐漸凸顯。上世紀(jì)90年代中期，我國的“老、少、邊、窮”地區(qū)大約還有8000 萬貧困人口，農(nóng)村改革的扶貧效應(yīng)在這些地區(qū)難以顯現(xiàn)，救濟(jì)式的扶貧已經(jīng)不能滿足社會(huì)的發(fā)展需求，國家的扶貧戰(zhàn)略也逐漸轉(zhuǎn)向了開發(fā)式扶貧階段。1994年國務(wù)院頒布了第一個(gè)反貧困事業(yè)的綱領(lǐng)性文件《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994－2000）》，黨中央成立了以政府為主導(dǎo)的國家扶貧治理結(jié)構(gòu)，改變扶貧方式，建立了以縣級(jí)為主要對(duì)象的目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制。國家將大部分的扶貧資金專門用于建設(shè)貧困縣，大力解決連片貧困的問題，對(duì)當(dāng)時(shí)的扶貧開發(fā)工作起到了積極的推動(dòng)作用。1996年，中央通過了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧開發(fā)工作的決定》，進(jìn)一步提升了國家反貧困、扶貧開發(fā)力度。同時(shí)，中國對(duì)扶貧體制也進(jìn)行了深刻變革，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是以政府為主導(dǎo)構(gòu)建扶貧公共治理的框架，另一方面是將扶貧資源下放到縣級(jí)政府，做到減貧有的放矢。截至20 世紀(jì)末，農(nóng)村貧困人口持續(xù)減少，農(nóng)村貧困的發(fā)生率已經(jīng)降到了3%左右。1999年6月9日，江澤民在全國扶貧開發(fā)工作會(huì)議上指出：“下個(gè)世紀(jì)繼續(xù)開展扶貧開發(fā)，要首先解決剩余貧困人口的溫飽問題，同時(shí)在穩(wěn)定解決溫飽的基礎(chǔ)上，全面推進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。”[3]138同時(shí)，結(jié)合“三個(gè)代表”思想，江澤民指出，“不斷改善人民生活，是我們黨全心全意為人民服務(wù)宗旨和‘三個(gè)代表’要求的最終體現(xiàn)”[3]139，這是中國特色扶貧思想在新的歷史條件下的升華與“進(jìn)化”。

（四）以整村推進(jìn)細(xì)化扶貧期（2000-2010）

21 世紀(jì)的中國面臨著新的扶貧形勢(shì)，大面積的貧困已經(jīng)基本消除，但是貧困人口呈現(xiàn)出“大雜居、小集中”的特點(diǎn)。貧困人口的分布特點(diǎn)也和以往不同，扶貧的目標(biāo)也發(fā)生了轉(zhuǎn)化，政策不再以縣級(jí)單位進(jìn)行制定，而是下移到了村級(jí)單位。21 世紀(jì)初，全國一共劃定了14.8 萬個(gè)貧困村，將這些村作為扶貧工作的核心，不斷加強(qiáng)村級(jí)單位的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)以村為核心進(jìn)行綜合扶貧開發(fā)。經(jīng)過以村級(jí)單位進(jìn)行扶貧開發(fā)，實(shí)現(xiàn)了貧困人口的持續(xù)減少，中國的扶貧開發(fā)走向了從面到點(diǎn)的轉(zhuǎn)變，精準(zhǔn)程度不斷提高。中國反貧困事業(yè)的歷史進(jìn)程反復(fù)證明，扶貧工作的重點(diǎn)還是在農(nóng)村，尤其是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村。因此，扶貧工作重心下移和資源下沉是中國扶貧開發(fā)的必由之路。構(gòu)建以貧困村為基礎(chǔ)的“一體兩翼”的扶貧體制是符合社會(huì)歷史發(fā)展邏輯的，經(jīng)過十年的建設(shè)，取得了較好的減貧效果。胡錦濤進(jìn)一步發(fā)展了中國的反貧困理念，將反貧困的戰(zhàn)略目標(biāo)與貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)進(jìn)行了有機(jī)統(tǒng)一，將反貧困事業(yè)的重要性置于全球化發(fā)展的歷史場(chǎng)景中，為新世紀(jì)的反貧困事業(yè)規(guī)劃了新的藍(lán)圖。

（五）精準(zhǔn)清除絕對(duì)貧困人口期（2010年至今）

隨著中國的改革進(jìn)入深水期，我們的反貧困任務(wù)也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，反貧困事業(yè)的形勢(shì)更加復(fù)雜和多變。一方面，近年來中國的消費(fèi)水平逐漸提高，扶貧的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化，再用以往的標(biāo)準(zhǔn)來衡量當(dāng)前的貧困人口已經(jīng)失去了現(xiàn)實(shí)意義，所以需要重新評(píng)價(jià)貧困人口的數(shù)量；另一方面，隨著中國的發(fā)展社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)逐漸增大，貧困人口的返貧危險(xiǎn)不斷增加，加上城鎮(zhèn)化建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等因素的疊加，農(nóng)村空心化問題凸顯，農(nóng)村極端貧困人口的脫貧問題愈加緊迫。

因此，習(xí)近平在湖南湘西考察時(shí)歷史性地提出了“精準(zhǔn)扶貧”的概念，并發(fā)表了“6·18”重要講話，提出“四個(gè)切實(shí)”“六個(gè)精準(zhǔn)”“四個(gè)一批”等重要思想，為精準(zhǔn)扶貧基本方略和決策部署指明了方向。中國的反貧困事業(yè)始終都是遵循著共同富裕與社會(huì)和諧這條主線延伸的，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同步發(fā)展、消滅地域差異始終是反貧困事業(yè)的不渝追求。為此，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[4]17。鄉(xiāng)村振興的根本指向是徹底擺脫貧困，通過提升中國的國家生態(tài)治理體系和實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理能力現(xiàn)代化來打造一個(gè)消滅貧窮、生態(tài)良好的社會(huì)主義強(qiáng)國。習(xí)近平總書記的這一創(chuàng)造性的反貧困策略，既是對(duì)新中國扶貧開發(fā)思想的傳承，又是全新的嘗試和創(chuàng)新。

二、中國特色社會(huì)主義反貧困事業(yè)的歷史規(guī)律

回顧新中國成立70年來中國特色社會(huì)主義反貧困事業(yè)的歷史，總的說來，中國特色社會(huì)主義反貧困事業(yè)的歷史規(guī)律可以總結(jié)為以下幾個(gè)方面：其一，在扶貧模式上，由單輪驅(qū)動(dòng)向雙輪驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向；其二，在扶貧策略上，實(shí)現(xiàn)了從面到點(diǎn)轉(zhuǎn)向；其三，在扶貧格局上，參與主體實(shí)現(xiàn)從單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變。

（一）變革扶貧模式

新中國成立以來我國走出了一條從“輸血”式救濟(jì)式扶貧到“造血”式開發(fā)扶貧、再到雙輪驅(qū)動(dòng)式扶貧的發(fā)展路徑。在新中國成立初期，為了緩解整體貧困的局面，依托民政救濟(jì)系統(tǒng)實(shí)施了緊急救濟(jì)計(jì)劃，由此開啟了“輸血”式的救濟(jì)扶貧。但是，這種扶貧模式只能短期緩解極度貧困卻不能形成長(zhǎng)效機(jī)制。因此，從1986年開始，國家通過扶貧資源的投入，改善了貧困地區(qū)的教育、醫(yī)療、生產(chǎn)和生活的各方面條件，推動(dòng)貧困群眾生產(chǎn)自救，增強(qiáng)其“造血”功能，促進(jìn)了貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。上個(gè)世紀(jì)末，世界銀行提出了全新的發(fā)展理念，即“一方面進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，另一方面為暫時(shí)不能從這種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中受益的窮人提供安全網(wǎng)”[5]，這一理念提倡提供最低生活保障制度和扶貧制度的有機(jī)結(jié)合。2011年，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》指出：“要堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，實(shí)行扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接。把扶貧開發(fā)作為脫貧致富的主要途徑，把社會(huì)保障作為解決溫飽問題的基本手段，逐步完善社會(huì)保障體系。 ”[6]至此，中國扶貧開發(fā)的雙輪驅(qū)動(dòng)架構(gòu)基本形成。

（二）更新扶貧策略

反貧困事業(yè)要取得成效，還有一條重要的規(guī)律就是扶貧策略始終與貧困狀況相適應(yīng)，根據(jù)具體的需要制定相應(yīng)的扶貧制度。按照2011年中國政府最新確定的收入絕對(duì)貧困線來計(jì)算，中國農(nóng)村的貧困發(fā)生率在改革開放初期是97. 7%，而現(xiàn)在已經(jīng)降到了3%左右（如表1 所示）。這就決定了扶貧策略也要隨著貧困人口的下降而作出適時(shí)的調(diào)整，由面到點(diǎn)不斷精確幫扶。因此，我國的扶貧策略經(jīng)歷了漫灌式扶貧—區(qū)域性扶貧—精準(zhǔn)扶貧的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了從“面—線—點(diǎn)”不斷精準(zhǔn)識(shí)別的歷程，將區(qū)域性開發(fā)與每家每戶脫貧有機(jī)結(jié)合，駐村逐戶排查致貧原因，對(duì)癥下藥，把扶貧攻堅(jiān)轉(zhuǎn)移到精準(zhǔn)扶助的軌道上來，提高扶貧的時(shí)效性和針對(duì)性。

（三）重塑扶貧格局

扶貧開發(fā)還必須抓住的另一條定律就是要尊重經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，不斷優(yōu)化扶貧格局。 我國的反貧困事業(yè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是同步“進(jìn)化”的，因此也有著從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的特征，經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府專項(xiàng)扶貧向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同的“三位一體”大扶貧格局的轉(zhuǎn)型，進(jìn)而形成了以政府為主導(dǎo)，以部門為主要幫扶主體，以社會(huì)參與和多方面關(guān)注的多元扶貧格局。扶貧格局的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在不同時(shí)期的政策當(dāng)中，我國先后實(shí)施了《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994－2000年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要 （2001－2010年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年）》。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高瞻遠(yuǎn)矚作出了精準(zhǔn)扶貧的新部署，并從全面建成小康社會(huì)的視角審視當(dāng)下的農(nóng)村貧困問題。 2013年出臺(tái)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，2015年發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，這標(biāo)志著中國的反貧困事業(yè)不斷成熟，走出了一條飽含中國元素和特點(diǎn)的扶貧開發(fā)道路。

圖1 中國特色反貧困事業(yè)發(fā)展的規(guī)律總結(jié)

表1 新貧困標(biāo)準(zhǔn)（2010年不變價(jià)格）下中國貧困狀況分析

圖2 中國特色社會(huì)主義反貧困事業(yè)進(jìn)程圖

三、當(dāng)前中國特色社會(huì)主義貧困治理方式的創(chuàng)新性變革

2013年習(xí)近平總書記第一次提出精準(zhǔn)扶貧這一全新概念，并就這一概念展開了論述，也拉開了我國創(chuàng)新治貧手段、變革減貧方式的大幕。“扶貧開發(fā)推進(jìn)到今天這樣的程度，貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”[7]827。現(xiàn)階段，中國社會(huì)的基本矛盾已經(jīng)不同于以往，社會(huì)生產(chǎn)力的大發(fā)展使絕對(duì)貧困人口的數(shù)量有了大幅度下降，但是由于地區(qū)發(fā)展的不平衡所導(dǎo)致的極端貧困人口仍然存在，這些人群的貧困特征和分布與以往有了很大差別，貧困人口數(shù)量減少與插花式的扶貧模式之間存在巨大矛盾，因此要加強(qiáng)扶貧的針對(duì)性和有效性，運(yùn)用點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的方式精準(zhǔn)扶貧是最合適的減貧范式。中國反貧困事業(yè)發(fā)展形勢(shì)的變化，為我們創(chuàng)新方略手段提出了更高的要求，只有深刻變革扶貧模式，真正將以人為本落到實(shí)處，真正實(shí)現(xiàn)公平與效率的兼顧，才能在2020年順利實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的美好愿景。

（一）中國特色反貧困事業(yè)具有創(chuàng)新性的制度體系

中國的反貧困事業(yè)的第一個(gè)創(chuàng)新之處在于它的領(lǐng)導(dǎo)者是一個(gè)政黨，中國共產(chǎn)黨對(duì)脫貧致貧工作全面領(lǐng)導(dǎo)，并進(jìn)行多年以來持之以恒的努力，這在世界政黨的歷史中并不常見。黨中央建立了多個(gè)層級(jí)的責(zé)任體系，構(gòu)建了完善的工作體系，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，上下聯(lián)動(dòng)共同出擊。黨直接掌握著扶貧資金、人力投入等方面的控制權(quán)，可以因地制宜、因人施策，具有動(dòng)員社會(huì)各方的強(qiáng)大號(hào)召力，能夠全方位和多渠道的構(gòu)建監(jiān)督體系和評(píng)估考核體制，形成了具有中國特色的反貧困攻堅(jiān)制度體系[8]89。在組織領(lǐng)導(dǎo)層面，黨中央建立了中央、省、市、縣、村五級(jí)工作機(jī)制，五級(jí)書記共抓治貧，將治貧減貧的重心下沉到最基層。全面加強(qiáng)貧困村的黨支部建設(shè)，精選優(yōu)秀的第一書記和駐村工作隊(duì)員開展扶貧工作，這樣嚴(yán)密的扶貧工作機(jī)制在其他國家十分罕見。在政策制定和執(zhí)行方面，我國也發(fā)揮了制度的優(yōu)勢(shì)，中央?yún)f(xié)調(diào)各地和各部門不斷推出扶貧攻堅(jiān)的組合拳，涉及各個(gè)行業(yè)、各個(gè)地區(qū)，涉及領(lǐng)域之廣、牽涉部門之多、支持力度之大是前所未有的。在資金保障方面，我國建立了“財(cái)政、社會(huì)資本、金融產(chǎn)業(yè)”三位一體的資金保障制度，所有投入綜合使用，取消了以往由財(cái)政出資的單一融資模式，保證脫貧攻堅(jiān)的資金來源[9]。在社會(huì)參與方面，黨中央調(diào)動(dòng)起了廣泛的扶貧積極性，從中央到地方，從軍隊(duì)到武警部隊(duì)，從中央企業(yè)到民營(yíng)實(shí)體，從社會(huì)組織到每個(gè)公民，全社會(huì)都參與到扶貧治貧的熱潮之中。為此，為了獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)扶貧工作有突出貢獻(xiàn)的個(gè)人，國家還設(shè)立了全國脫貧攻堅(jiān)獎(jiǎng)，激勵(lì)全國群眾參與扶貧、關(guān)心扶貧。在監(jiān)督考核方面，各省都開展了扶貧開發(fā)成效考核，不斷提高減貧指標(biāo)在政府政績(jī)中的權(quán)重。同時(shí)，建立了脫貧攻堅(jiān)督查巡視制度，督促地方政府積極開展工作，并運(yùn)用媒體和群眾監(jiān)督的方式對(duì)扶貧開發(fā)中出現(xiàn)的問題進(jìn)行調(diào)查，取得了良好的成效。

（二）中國特色社會(huì)主義反貧困事業(yè)實(shí)行創(chuàng)新性的工作機(jī)制

中國特色社會(huì)主義反貧困事業(yè)的另一個(gè)創(chuàng)新是細(xì)化了扶貧攻堅(jiān)的工作機(jī)制，黨中央提出了對(duì)扶貧精準(zhǔn)性的若干要求，構(gòu)建了完整和詳細(xì)的貧困識(shí)別和幫扶的體制和機(jī)制。主要從四個(gè)角度入手進(jìn)行精準(zhǔn)治理和幫扶。第一，弄清楚需要“扶持誰”的問題。這就需要建立精準(zhǔn)的識(shí)別方法，自2014年以來，各地對(duì)貧困戶和貧困村進(jìn)行摸排走訪，每一家每一戶進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，并建立了檔案卡[10]。經(jīng)過這些細(xì)致和公開透明的程序，全國都建立了扶貧開發(fā)系統(tǒng)，對(duì)貧困人員的基本信息、貧困原因、脫貧措施、幫扶成效和貧困退出等情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和動(dòng)態(tài)分析，經(jīng)常更新數(shù)據(jù)庫的信息。第二，緊緊圍繞誰參與扶貧的問題建立精準(zhǔn)的責(zé)任機(jī)制。在以往的扶貧中，常常存在各部門多頭管理、責(zé)任交叉和責(zé)任空白的情況，使得扶貧的實(shí)效大大降低。為此，黨中央創(chuàng)新了扶貧工作的管理體制，各部門層層明確責(zé)任，簽訂責(zé)任書，構(gòu)建了行業(yè)扶貧、專項(xiàng)扶貧和社會(huì)扶貧相結(jié)合的全面扶貧格局。第三，實(shí)施了精準(zhǔn)的幫扶機(jī)制。我們從“一刀切”的扶貧模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉诸愔笇?dǎo)、差異化幫扶的方法，依據(jù)不同的情況進(jìn)行因地制宜的幫扶工作，通過開展“五個(gè)一批”工程，從發(fā)展勞動(dòng)生產(chǎn)、改善居住條件、進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償、發(fā)展教育醫(yī)療和完善社會(huì)保障等角度運(yùn)用不同的方式，因人、因地、因致貧原因進(jìn)行分類的差異化幫扶，以確保幫扶的成效。同時(shí)，更加注重對(duì)生態(tài)的保護(hù)，習(xí)近平提出要“統(tǒng)籌考慮貧困區(qū)域人的生存與發(fā)展實(shí)際情況，使生態(tài)保護(hù)與社會(huì)補(bǔ)償救助相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)減貧任務(wù)與生態(tài)環(huán)境改善的雙贏”[11]。第四，黨中央還探討了貧困退出機(jī)制，制定了各種管理辦法，對(duì)已經(jīng)超過貧困標(biāo)準(zhǔn)的人口制定退出時(shí)間表和路線圖。

（三）中國特色社會(huì)主義反貧困事業(yè)踐行創(chuàng)新性的關(guān)鍵舉措

實(shí)現(xiàn)全民共同富裕的偉大目標(biāo)需要超常規(guī)和行之有效的政策措施，黨在落實(shí)扶貧工作時(shí)中心不斷下沉，由省管任務(wù)、資金、責(zé)任和權(quán)力下放到縣級(jí)政府。在資金使用方面，首次推行由貧困縣自己統(tǒng)籌扶貧資金，真正將錢花在最需要的地方，避免了層層扒皮的困境。資金使用的新機(jī)制極大地調(diào)動(dòng)了地方的積極性，取得了較好的成效。在土地政策方面，國家為貧困縣專門設(shè)立了新增建設(shè)用地的指標(biāo)，將國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣、集中連片特困區(qū)和幫扶易地搬遷用地與新增建設(shè)用地指標(biāo)相掛鉤，對(duì)于深度貧困縣的土地需求還可以實(shí)行國家跨省調(diào)劑的優(yōu)惠政策，切實(shí)保證了貧困地區(qū)土地的充分供應(yīng)。在金融幫扶層面，銀行業(yè)實(shí)行了“四單政策”，在貧困地區(qū)獨(dú)立開設(shè)金融服務(wù)部門，對(duì)扶貧開發(fā)所需要的資金進(jìn)行獨(dú)立審核、管理、調(diào)配，并開設(shè)了扶貧再貸款業(yè)務(wù)。在教育領(lǐng)域，國家構(gòu)建了從學(xué)齡前教育到研究生教育的全覆蓋的困難學(xué)生資助體系，采取果斷措施阻斷貧困代際傳遞的可能性，從制度上確保了所有的孩子都可以平等地接受國家教育。在社會(huì)保障領(lǐng)域，中國在構(gòu)建了新農(nóng)合大病保險(xiǎn)、新農(nóng)合基本保險(xiǎn)和民政城鄉(xiāng)醫(yī)療救助體系的基礎(chǔ)上，還補(bǔ)充了大病醫(yī)療商業(yè)保險(xiǎn)，形成了一條覆蓋所有困難人群的社會(huì)福利保障線，確保困難群眾不會(huì)因病致貧、因病返貧。以上這些政策措施，構(gòu)成了中國特色社會(huì)主義反貧困事業(yè)的完善體系，創(chuàng)新了中國扶貧脫貧事業(yè)的體制和機(jī)制。

四、不斷探索中國特色社會(huì)主義反貧困事業(yè)的創(chuàng)新行動(dòng)策略

“十三五”是脫貧攻堅(jiān)的最后時(shí)刻，是徹底脫貧的攻堅(jiān)時(shí)期。要打贏這場(chǎng)曠日持久的攻堅(jiān)戰(zhàn)需要全社會(huì)的努力，也需要?jiǎng)?chuàng)新體制機(jī)制。當(dāng)前，“十三五”已經(jīng)過半，還有一些難題亟待破解，需要舉全國之力徹底打勝這場(chǎng)反貧困之戰(zhàn)。我們需要處理好五個(gè)重要的關(guān)系。

第一，要處理好中央領(lǐng)導(dǎo)和地方執(zhí)行的關(guān)系。黨中央是扶貧攻堅(jiān)的總統(tǒng)領(lǐng)，地方與中央有各自的職責(zé)，要做到權(quán)責(zé)明晰。

第二，要處理好市場(chǎng)與政府之間的辯證關(guān)系。毋庸置疑，政府在扶貧治貧事業(yè)中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。但是，想要保證扶貧的成效和持久性，市場(chǎng)和社會(huì)的力量是不可或缺的，“輸血”總是有限的，破除窮根還需加強(qiáng)“造血”功能。因此，在扶貧工作中也要積極引入市場(chǎng)機(jī)制，充分激發(fā)市場(chǎng)的潛力和資源，形成國家、社會(huì)、個(gè)人“三位一體”的扶貧模式，推動(dòng)扶貧資源實(shí)現(xiàn)最佳配置，打造社會(huì)效益最大化的扶貧格局。

第三，要處理好專項(xiàng)扶貧與行業(yè)扶貧的關(guān)系。 徹底脫貧是一個(gè)發(fā)揮整體合力的過程，單獨(dú)某個(gè)行業(yè)或者某個(gè)地區(qū)的扶貧不具有可持續(xù)性，唯有各行各業(yè)都參與到扶貧的洪流中，才能真正實(shí)現(xiàn)徹底脫貧。

第四，要把握外部幫扶與培育內(nèi)生動(dòng)力之間的度，使內(nèi)因與外因共同發(fā)揮作用。外部幫扶是推動(dòng)扶貧攻堅(jiān)前進(jìn)的重要?jiǎng)恿?，可以?dòng)員起全國的力量參與扶貧攻堅(jiān)，能夠充分調(diào)動(dòng)資源和金錢，是扶貧攻堅(jiān)不可缺少的部分。但是，技術(shù)的輸入、項(xiàng)目開發(fā)和體制的完善并不能代替貧困人口自身的努力，在思想上想要擺脫貧困，在行動(dòng)中積極踐行自力更生的精神是決定扶貧治貧能否取得實(shí)效的關(guān)鍵。

第五，要把握好精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧之間的關(guān)系。精準(zhǔn)扶貧是實(shí)現(xiàn)全面脫貧的手段，而精準(zhǔn)脫貧是實(shí)現(xiàn)全面小康的結(jié)果。只有手段而沒有目標(biāo)會(huì)造成施策的盲目性，而只有結(jié)果但缺乏合理的手段則會(huì)造成治貧的無力，因此二者是互為前提和結(jié)果的關(guān)系?！耙獜?qiáng)化支撐體系，加大政策傾斜，聚焦精準(zhǔn)發(fā)力，攻克堅(jiān)中之堅(jiān)，確保深度貧困地區(qū)和貧困群眾同全國人民一道進(jìn)入全面小康社會(huì)?！盵12]只有同時(shí)做到精準(zhǔn)扶貧與脫貧，才能最終實(shí)現(xiàn)全面戰(zhàn)勝貧困的任務(wù)。