孟 夢(mèng)，馬克林

（西北師范大學(xué) 社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院,甘肅 蘭州730070）

一、易地扶貧搬遷安置社區(qū)的治理之困

黨的十八大以來(lái)，脫貧攻堅(jiān)作為全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵指標(biāo)和重要內(nèi)容，被擺到了治國(guó)理政的突出位置。在2015年10月16日舉行的減貧與高層發(fā)展論壇上，習(xí)近平首次提出“五個(gè)一批”的脫貧舉措，其中就包括要通過(guò)“易地搬遷安置一批”來(lái)幫助貧困地區(qū)民眾改善貧困境遇。2015年12月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)務(wù)院扶貧辦等部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《“十三五”時(shí)期易地扶貧搬遷工作方案》，明確提出要瞄準(zhǔn)“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)的建檔立卡貧困人口，實(shí)施易地扶貧搬遷。在這樣的政策背境下，各貧困地區(qū)的易地扶貧搬遷均如火如荼地開(kāi)展起來(lái)。但由于“承襲了非自愿移民的安置方式來(lái)安置自愿移民”［1］，這些貧困村的村民大多被集中安置到由政府統(tǒng)一安排的易地扶貧搬遷安置點(diǎn)，一個(gè)個(gè)新的易地扶貧搬遷安置社區(qū)轉(zhuǎn)瞬就能形成，村民向市民的身份轉(zhuǎn)換也幾乎是在旦夕之間，如此快速的變化勢(shì)必會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題以及復(fù)雜的結(jié)構(gòu)變化。

在滕尼斯的筆下，社區(qū)“是自然發(fā)展起來(lái)的對(duì)內(nèi)外同時(shí)發(fā)生作用的現(xiàn)實(shí)的有機(jī)的聯(lián)合體，是建立在傳統(tǒng)習(xí)慣法和共同記憶之上，由各種相互關(guān)系組合而成的綜合體”［2］，“有著相同的價(jià)值取向和較強(qiáng)的人口同質(zhì)性，其體現(xiàn)的人際關(guān)系是一種親密無(wú)間、守望相助、服從權(quán)威且具有共同信仰和共同風(fēng)俗習(xí)慣的人際關(guān)系,它是由傳統(tǒng)的血緣、地緣和文化等自然因素造成的結(jié)果”［3］，“主要是在建立在自然的基礎(chǔ)之上的群體（家庭、宗族）里實(shí)現(xiàn)的，此外，它也可能在小的、歷史形成的聯(lián)合體（村莊、城市）以及在思想的聯(lián)合體（友誼、師徒關(guān)系等）里實(shí)現(xiàn)。它是建立在有關(guān)人員的本能的中意或習(xí)慣制約的適應(yīng)或者與思想有關(guān)的共同的記憶之上的。它們不僅僅是它們的各個(gè)組成部分加起來(lái)的總和，而是有機(jī)地渾然生長(zhǎng)在一起的整體”［4］2-3。而這種以政府強(qiáng)力所推動(dòng)建設(shè)的社區(qū)并不是自發(fā)形成的，缺乏“持久的和真正的共同生活”［4］54，因此不屬于滕尼斯所描述的這種“生機(jī)勃勃的共同體”［4］54，而是“一種機(jī)械的聚合和人工制品”［4］54。作為這樣一種具有獨(dú)特內(nèi)涵的社區(qū)，其治理也必然具有一定的特殊性，存在著較大的困境。比如搬遷過(guò)程中的資源分配、搬遷貧困戶的市民化、社區(qū)公共服務(wù)供給以及社區(qū)公共參與的意愿和能力等方面都出現(xiàn)了諸多問(wèn)題。在此背景下，研究易地扶貧搬遷安置社區(qū)的治理問(wèn)題，十分必要。學(xué)界目前有關(guān)易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理的研究多集中于以下兩個(gè)方面。

第一，關(guān)于易地扶貧搬遷安置社區(qū)特征的研究。總結(jié)當(dāng)前學(xué)界對(duì)于這一點(diǎn)的研究，主要有以下三點(diǎn)共識(shí)：一是政府主導(dǎo)性，即這種社區(qū)并不是自然形成的，其治理也具有很強(qiáng)的行政性色彩；二是演變性，即搬遷戶的社會(huì)適應(yīng)、組織結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制都還尚未定型，處在一個(gè)過(guò)渡的不穩(wěn)定階段；三是異質(zhì)性，即這種社區(qū)的內(nèi)部人員構(gòu)成具有混合性，且社區(qū)正在從鄉(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)型，既不同于鄉(xiāng)村，也和城市存在明顯差異，居民身上具有顯著的“農(nóng)民和市民的雙重屬性”［5］。所以此前鄉(xiāng)村的治理模式已經(jīng)不再適應(yīng)于這種社區(qū)，也不能完全采用城市社區(qū)的治理模式。

第二，關(guān)于易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理的研究。隨著十八屆三中全會(huì)提出“政府治理與社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”的目標(biāo)以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界便出現(xiàn)了“治理”研究的高潮，在圍繞易地扶貧搬遷安置社區(qū)的研究中，亦明顯呈現(xiàn)出“治理”一枝獨(dú)秀的格局。在“易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理模式”的大討論中，存在三種主要視角：一是從基層范疇的國(guó)家政權(quán)建設(shè)的立場(chǎng)出發(fā)，強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)性；二是基于治理主體多元化、自組織網(wǎng)絡(luò)以及社區(qū)善治等觀念，呼吁居民自治；三是主張調(diào)和前兩種視角，進(jìn)行“折中”。相較之下，筆者更為傾向于第三種研究視角，并嘗試采用“元治理”的觀點(diǎn)對(duì)中國(guó)易地扶貧搬遷安置社區(qū)目前的治理進(jìn)行分析，平衡上述兩種治理理念。

二、易地扶貧搬遷安置社區(qū)的治理現(xiàn)狀

康村①是S鎮(zhèn)上一個(gè)易地扶貧搬遷安置點(diǎn)的新興社區(qū)。S鎮(zhèn)位于甘肅省寧夏回族自治州G縣東北部，原轄15個(gè)行政村。其中有4個(gè)村屬于山區(qū)村，因其自然資源稟賦差、產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后、群眾發(fā)展動(dòng)力不足等，一度陷入“一方水土難養(yǎng)一方人”的困境。由此，S鎮(zhèn)從2013年開(kāi)始對(duì)上述4個(gè)山區(qū)村實(shí)施易地扶貧搬遷項(xiàng)目。2014年7月，康村易地扶貧搬遷一期項(xiàng)目啟動(dòng)實(shí)施，4個(gè)山區(qū)村中的257戶、1 285人進(jìn)行了集中搬遷。2015年7月，康村易地扶貧搬遷二期工程啟動(dòng)實(shí)施，4個(gè)村中剩余的858戶、4 499人進(jìn)行了整體搬遷。

作為易地扶貧搬遷安置點(diǎn)的新興社區(qū)，康村現(xiàn)有常住戶千余戶，常住人口逾5 000人，回族占比超90%。村民溫飽有余，但當(dāng)?shù)氐姆寝r(nóng)經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)，所以大多數(shù)青壯年男性選擇外出務(wù)工，由老人、婦女和兒童所構(gòu)成的龐大的“三留守”群體成為村莊的主體成員。

從康村目前的治理現(xiàn)狀來(lái)看，有以下三個(gè)基本維度：一是它的治理依然是由政府主導(dǎo)，從鎮(zhèn)政府到社區(qū)居委會(huì)，對(duì)康村進(jìn)行科層治理；二是市場(chǎng)化的因素已經(jīng)進(jìn)駐到康村內(nèi)部，并作為政府科層治理的重要補(bǔ)充；三是社區(qū)內(nèi)的居民自組織正在逐步興起，在康村的治理中也漸嶄露頭角?？荡迥壳暗闹卫硎钦茖?、市場(chǎng)和公民團(tuán)體的三種模式的協(xié)同，其中，政府科層是治理結(jié)構(gòu)的中軸，要承擔(dān)起組織多元的治理主體、制定治理規(guī)則并調(diào)和各治理主體之間矛盾的任務(wù)。

（一）政府科層治理處于核心位置

政府科層治理主要遵循的是傳統(tǒng)的“管理”模式?！肮芾砭褪钦虾蛢?yōu)化組織的資源以實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)組織利益的最大化。管理是以高效率、高效能、低成本和符合正義的方式為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)所必需的一切努力的總和”［6］4，是“以政府為核心主體”［6］4。 甚至有人將其作為統(tǒng)治的同義詞，認(rèn)為它是“國(guó)家中心主義范式”［7］的，體現(xiàn)了“為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建這一核心目標(biāo)的努力”［8］。 “管理”模式主張“社會(huì)事務(wù)國(guó)家化”［9］197，偏好全能型的政府，并強(qiáng)調(diào)對(duì)于國(guó)家強(qiáng)制力的運(yùn)用，以此“實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)生活所有方面的滲透與組織”［8］。

除去社會(huì)管理理念上的考量，政府科層治理之所以能成為康村多元治理主體中的 “長(zhǎng)者”［10］80,也是基于中國(guó)目前易地扶貧搬遷安置社區(qū)的治理現(xiàn)實(shí)。

第一，政府科層治理位于治理中心“符合中國(guó)的基本國(guó)情和偏好科層治理的歷史慣性”［11］，并且政府的科層治理模式相較于市場(chǎng)和公民團(tuán)體來(lái)說(shuō)，發(fā)展得更為成熟。一方面，社區(qū)黨組織有能力做到對(duì)社區(qū)的覆蓋和對(duì)居民生活的有效引領(lǐng)；另一方面，社區(qū)居委會(huì)名為社區(qū)居民的自治組織，實(shí)際上已經(jīng)被囊括進(jìn)政府的科層體系內(nèi)，對(duì)地方政府的依附性決定了它“承擔(dān)著社會(huì)控制與利益表達(dá)的雙重功能，但從其實(shí)際運(yùn)作來(lái)看，它更多地承擔(dān)著社會(huì)控制的職能”［12］。正如某社區(qū)居民和社區(qū)居委會(huì)工作人員所說(shuō)：

“這個(gè)社區(qū)里面目前組織的活動(dòng)還是黨方面的居多，前幾天還找社區(qū)里面的黨員去學(xué)習(xí)總書(shū)記講話精神，我也去了，畢竟我也是老黨員了嘛。”（居民MXX受訪記錄）

“我們居委會(huì)現(xiàn)在主要的工作還是要先完成上面派的任務(wù)，前段時(shí)間在搞那個(gè)精神文明建設(shè)，這幾天又剛剛出來(lái)個(gè)新政策，我們整天忙著到社區(qū)里面搞宣傳?！保ㄉ鐓^(qū)居委會(huì)工作人員MFY受訪記錄）

可以發(fā)現(xiàn)，社區(qū)黨組織已經(jīng)成功介入了居民的生活，社區(qū)居民，尤其是黨員居民也愿意接受黨組織的安排。社區(qū)居委會(huì)主要的工作內(nèi)容，諸如精神文明建設(shè)和政策宣傳等，都屬于行政性任務(wù)，地方政府的行政性意志通過(guò)它實(shí)現(xiàn)了有效的擴(kuò)張，國(guó)家基層政權(quán)也成功得到延伸。

第二，易地扶貧搬遷是與壓力型行政體制結(jié)合在一起的，也體現(xiàn)了地方政府的利益，并且在易地扶貧搬遷的一系列流程中，同樣涉及許多利益問(wèn)題，造成村民間矛盾頻發(fā)。地方政府只有占據(jù)了治理的主導(dǎo)地位，才能實(shí)現(xiàn)自身利益并協(xié)調(diào)易地扶貧搬遷過(guò)程中多元主體間的利益博弈。但由于地方政府的利益驅(qū)動(dòng)，導(dǎo)致“背皮”②［13］等政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象的出現(xiàn)。如有村民反映：

“之前村里確定貧困戶的時(shí)候，有一戶在我們村里條件算還不錯(cuò)的，去給村干部送禮，想要貧困戶的名額，我們知道以后都很生氣，就找到鎮(zhèn)上去了?！保ù迕馦DH受訪記錄）

第三，搬遷使得居民的生活方式迅速發(fā)生轉(zhuǎn)變，這些居民面臨著較為嚴(yán)重的社會(huì)適應(yīng)和社會(huì)融入問(wèn)題。并且易地扶貧搬遷安置社區(qū)的居民原本來(lái)自不同的山區(qū)農(nóng)村，這些鄉(xiāng)村具有明顯的熟人社會(huì)和“共同體”特征，易地扶貧搬遷運(yùn)用行政力量將這些不同村的村民迅速組合在一起，他們之間尚缺乏“集體意識(shí)”，很難在短時(shí)間內(nèi)快速形成社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。面對(duì)陌生的環(huán)境，這些居民不得不高度依賴政府機(jī)構(gòu)。正如受訪社區(qū)居民所說(shuō)：

“不是我不想自力更生，主要是因?yàn)槲覍?duì)這里不熟，人也都不認(rèn)識(shí)，出了什么事情只能找政府幫忙。”（居民MGD受訪記錄）

在這種情況下，政府如果選擇“退位讓賢”反而容易造成社會(huì)治理的失序。但如果回到社會(huì)管理模式的理論層面，可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)基本的趨勢(shì)，即隨著時(shí)代的發(fā)展，僅僅依靠國(guó)家，已經(jīng)“既無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化，也不能實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化”［6］4，政府開(kāi)始出現(xiàn)失效現(xiàn)象。在人們的一片批評(píng)聲中，“治理”模式應(yīng)運(yùn)而生。

“1989年世界銀行在概括當(dāng)時(shí)非洲的情形時(shí)，首次使用了‘治理’一詞”［10］1。自此，“治理”模式迅速地受到學(xué)界的廣泛關(guān)注和研究，并被大多數(shù)國(guó)家采用。這不僅是因?yàn)椤吧鐣?huì)中心主義范式”［7］的“治理”同樣可以在“制度體系”［14］方面幫助實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建，“從英國(guó)憲章運(yùn)動(dòng)、法國(guó)《人權(quán)宣言》到美國(guó)《權(quán)利法案》，無(wú)不表明現(xiàn)代國(guó)家的構(gòu)建同時(shí)也是一個(gè)確立公民權(quán)利、發(fā)展民主政治的過(guò)程”［15］。并且“治理”還“強(qiáng)調(diào)人際間、組織間、力量間、機(jī)制間的談判與反思，而談判與反思意味著參與治理力量的多元化和分散化”［15］?？傊?，“治理”最主要的特點(diǎn)就是認(rèn)為政府已經(jīng)不是唯一主體，它要“與各種非政府組織、企業(yè)以及個(gè)人結(jié)成伙伴關(guān)系”［16］，合作解決公共問(wèn)題。在中國(guó)社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)情境中，主要表現(xiàn)為在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的推動(dòng)，市場(chǎng)和居民自組織逐漸成為治理主體。

（二）市場(chǎng)力量逐步發(fā)揮作用

因?yàn)榘l(fā)現(xiàn)了市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”可以通過(guò)各種機(jī)制發(fā)揮其在資源配置方面的強(qiáng)大作用，鄧小平在1992年的南方講話中提出要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，十四大正式提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，十八屆三中全會(huì)又將市場(chǎng)在社會(huì)資源配置中的“基礎(chǔ)性作用”進(jìn)一步提升為“決定性作用”。市場(chǎng)已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)治理的重要工具之一。

中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)進(jìn)步到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，“是一個(gè)從身份到契約的運(yùn)動(dòng)”［17］97，市場(chǎng)講求的正是一種契約規(guī)則，市場(chǎng)治理能夠開(kāi)展也正是基于各方的自愿協(xié)定與合約。自黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)以來(lái)，距今已近30年，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已然發(fā)展到一個(gè)比較成熟的階段。所以，在易地扶貧搬遷安置社區(qū)的治理中，市場(chǎng)也開(kāi)始作為一支重要的力量在發(fā)揮作用，諸如通過(guò)招標(biāo)方式進(jìn)駐社區(qū)的物業(yè)公司，就負(fù)責(zé)了社區(qū)內(nèi)絕大部分的物業(yè)管理工作，社區(qū)內(nèi)承擔(dān)安保、保潔、綠化、維修等日常服務(wù)的工作人員也是由物業(yè)公司從人才市場(chǎng)招聘而來(lái)。由此可以看出，市場(chǎng)作為易地扶貧安置社區(qū)治理的一支重要輔助力量，已經(jīng)承擔(dān)起了社區(qū)的部分治理任務(wù)。這不僅直接影響了社區(qū)內(nèi)的資源配置方式，也間接對(duì)社區(qū)居民傳統(tǒng)的思想作風(fēng)以及生活方式有所觸動(dòng)。

但是，市場(chǎng)在易地扶貧安置社區(qū)內(nèi)的治理前景也并不樂(lè)觀，主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)：第一，易地扶貧搬遷安置社區(qū)內(nèi)的居民多因受到傳統(tǒng)的思想意識(shí)和生活方式的影響，再加之缺乏契約精神，導(dǎo)致了社區(qū)內(nèi)“無(wú)公德個(gè)人”［18］20的頻現(xiàn)。第二，政府行政組織具有介入市場(chǎng)治理的意圖，市場(chǎng)治理的契約規(guī)則受到行政規(guī)則的干擾。正如社區(qū)物業(yè)工作人所說(shuō)：

“有一部分居民總不交物業(yè)費(fèi)，他們把我們當(dāng)成政府派下來(lái)的，說(shuō)政府的人為老百姓干活是應(yīng)該的，不應(yīng)該收錢(qián)。還有居民在社區(qū)的小花園里面種菜，有些一樓的住戶把他們家窗戶前那塊小空地圍起來(lái)養(yǎng)牲口，味道難聞死了?！保ㄉ鐓^(qū)物業(yè)工作人員ZHKe受訪記錄）

“后來(lái)社區(qū)內(nèi)不交物業(yè)費(fèi)的越來(lái)越多，經(jīng)過(guò)和鎮(zhèn)政府的協(xié)商，給了我們一筆撥款，現(xiàn)在拿了人家的手軟，鎮(zhèn)政府和居委會(huì)的人總喜歡給事情讓我們干，每次一出來(lái)什么政策，居委會(huì)的人要搞宣傳，都說(shuō)他們?nèi)耸植粔颍椅覀兊娜藥退麄儼l(fā)傳單，這本來(lái)都不應(yīng)該是我們干的活，但不好意思不干，誰(shuí)讓人家給錢(qián)了呢?！保ㄉ鐓^(qū)物業(yè)工作人員ZHK受訪記錄）

（三）居民自組織開(kāi)始興起

杰索普認(rèn)為，“為了應(yīng)對(duì)市場(chǎng)和國(guó)家的失靈，同時(shí)也為了應(yīng)對(duì)社會(huì)生活復(fù)雜性的不斷增加”［19］，自組織應(yīng)該作為“獨(dú)立的參與人”［19］參與到治理當(dāng)中，只有這樣，“相對(duì)于無(wú)政府主義自由市場(chǎng)與國(guó)家‘鐵拳’”［19］，治理才可能“擁有類似于‘中間道路’‘咨詢’‘協(xié)商’‘自主性’‘反思性’‘對(duì)話’等積極內(nèi)涵”［19］。 杰索普所說(shuō)的“自組織”基于“聯(lián)絡(luò)網(wǎng)”［19］之上，實(shí)質(zhì)上就是一種網(wǎng)絡(luò)治理的模式。

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展對(duì)于增強(qiáng)中國(guó)的居民自組織能力有著重要的意義。中國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)是熟人的社會(huì)，人們之間社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的建立多是基于血緣和地緣的結(jié)合，自組織一般由熟人社會(huì)內(nèi)部的精英發(fā)起。但隨著信息技術(shù)的發(fā)展，“網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建了我們社會(huì)的新社會(huì)形態(tài)”［20］434。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)學(xué)理論的代表人物曼紐爾·卡斯特在其代表作《網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的崛起》中明確指出：“以信息技術(shù)為中心的技術(shù)革命”，“引入了經(jīng)濟(jì)、國(guó)家與社會(huì)之間關(guān)系的新形式”［20］1，認(rèn)為“網(wǎng)絡(luò)化邏輯的擴(kuò)散實(shí)質(zhì)性地改變了生產(chǎn)、經(jīng)驗(yàn)、權(quán)力與文化過(guò)程的操作和結(jié)果”［20］434。在虛擬的互聯(lián)網(wǎng)中，時(shí)間和空間的形式都發(fā)生了變化，出現(xiàn)了“無(wú)時(shí)間之時(shí)間”［20］403和“缺場(chǎng)的流動(dòng)空間”［21］，個(gè)體的溝通十分便捷，由此“形成了具有共同處境、共同利益和共同意志的群體認(rèn)同”［22］436，進(jìn)而構(gòu)建出大量的自組織。同時(shí)也由于中國(guó)政府內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)中存在著一個(gè)“縱向和橫向權(quán)力的極其復(fù)雜的矩陣”［23］188，科層體系被這種“條塊關(guān)系”［23］188所分割，呈現(xiàn)出碎片化的格局，中國(guó)居民自組織正是從這些碎片的縫隙中間謀求到一線生機(jī)。

由此，改革開(kāi)放以后，中國(guó)的公民團(tuán)體得以不斷發(fā)展壯大，居民自組織隨之興起，并開(kāi)始在社會(huì)治理中嶄露頭角。

但是，自組織在參與社區(qū)治理的過(guò)程中也遇到了不少問(wèn)題。一是社區(qū)內(nèi)的自組織，尤其是維護(hù)權(quán)益的居民自組織，時(shí)常會(huì)與政府機(jī)構(gòu)發(fā)生沖突，有可能導(dǎo)致其發(fā)展受限；二是社區(qū)內(nèi)不同類型的自組織之間也摩擦不斷，增大了治理“噪聲”［24］；三是隨著大量青壯年勞動(dòng)力離土離鄉(xiāng)進(jìn)城務(wù)工，社區(qū)實(shí)際上已經(jīng)淪為了一個(gè)“無(wú)主體”［25］的社會(huì)。帕森斯的“社會(huì)系統(tǒng)”理論認(rèn)為，具備足夠數(shù)量的行動(dòng)者作為系統(tǒng)的組成部分，乃是社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部整合的必要條件之一［25］,社區(qū)內(nèi)的青壯年居民長(zhǎng)期大量缺失，必然會(huì)對(duì)居民自組織的發(fā)展勢(shì)頭造成不利影響。正如受訪社區(qū)居民和工作人所說(shuō)：

“之前有幾個(gè)居民總覺(jué)得自己家搬遷的補(bǔ)貼少了，就幾個(gè)人組織起來(lái)去鎮(zhèn)政府鬧事，結(jié)果被派出所帶走了，現(xiàn)在再也沒(méi)人敢聚一起跑去鬧事了?！保ň用馦XY受訪記錄）

“我們有一個(gè)社區(qū)文化廣場(chǎng)，面積不大，前段時(shí)間，幾個(gè)跳廣場(chǎng)舞的和幾個(gè)打太極拳的吵起來(lái)了，就為了爭(zhēng)場(chǎng)地，我們花了半天時(shí)間才給他們協(xié)調(diào)好?！保ㄉ缇游ぷ魅藛TMSP受訪記錄）

三、關(guān)于“元治理”視角下易地扶貧搬遷社區(qū)治理路徑的思考

不管是學(xué)界主流觀點(diǎn)還是政策信號(hào)抑或現(xiàn)實(shí)情境，幾乎都是主張中國(guó)社會(huì)管理模式從管理向治理進(jìn)行轉(zhuǎn)型。在這種“治理”模式“一花獨(dú)放”的局面中，杰索普清醒地發(fā)出警告，雖然“愈來(lái)愈多的人熱衷于以治理機(jī)制對(duì)付市場(chǎng)和/或國(guó)家協(xié)調(diào)的失敗”［24］,但是治理和國(guó)家、市場(chǎng)一樣，“均會(huì)失靈”［19］,“因?yàn)槭ъ`是所有社會(huì)關(guān)系的核心特點(diǎn):‘治理本身并不完善，因此必然會(huì)導(dǎo)致失靈’”［20］。 在此基礎(chǔ)上，他提出了“學(xué)習(xí)、反思以及元治理的重要性”［19］。

“元治理”作為對(duì)“治理”的揚(yáng)棄，并沒(méi)有對(duì)“治理”進(jìn)行全盤(pán)否定，而是基于治理失敗的風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)為要對(duì)治理進(jìn)行治理，要“對(duì)市場(chǎng)、國(guó)家、公民團(tuán)體等治理形式、力量或機(jī)制進(jìn)行一種宏觀安排，重新組合治理機(jī)制”［26］。有學(xué)者分析了“元治理”理論的內(nèi)涵，主要包括三點(diǎn)：“一是對(duì)治理進(jìn)行控制，達(dá)到自治和控制的平衡；二是統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)官僚制、市場(chǎng)和網(wǎng)絡(luò)三種治理形式；三是強(qiáng)調(diào)國(guó)家和政府在治理網(wǎng)絡(luò)中的首要地位，國(guó)家的政治控制力增強(qiáng)，但是不同于以往實(shí)行直接命令和控制的官僚制，而是優(yōu)先使用間接的、柔性的手段?！保?7］顯而易見(jiàn)，“元治理”從“治理”的“社會(huì)中心主義范式”又向國(guó)家進(jìn)行了回歸，它強(qiáng)調(diào)“國(guó)家自主性”［28］10，認(rèn)為“元治理角色應(yīng)當(dāng)由國(guó)家承擔(dān)”［24］，“使國(guó)家重新成為一個(gè)重要的決策者，重新?lián)碛辛丝刂频哪芰Α保?7］。

注目現(xiàn)實(shí)，易地扶貧搬遷安置社區(qū)的治理主要有以下特點(diǎn)：一是從它的規(guī)劃、建設(shè)、搬遷直到后期的社區(qū)治理，全程都由政府強(qiáng)制力進(jìn)行推動(dòng)，具有濃厚的政府主導(dǎo)性色彩，因此，在短期內(nèi)，政府不能也不可能放棄其在社區(qū)治理中的主導(dǎo)地位；二是從貧困的鄉(xiāng)村新搬到安置社區(qū)的居民，暫時(shí)還未完成社會(huì)適應(yīng)，其參與社區(qū)公共事務(wù)管理的意識(shí)和能力還沒(méi)有被完全激發(fā)出來(lái)，需要政府幫助，進(jìn)行引導(dǎo)；三是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和居民自組織的發(fā)展，市場(chǎng)和公民團(tuán)體必將對(duì)社區(qū)的政府科層治理模式造成影響。在這三種治理模式間“建立網(wǎng)絡(luò)、談判協(xié)商、降低干擾，以及負(fù)面協(xié)調(diào)等等都是需要在政府主導(dǎo)下才能進(jìn)行”［29］。

從學(xué)界來(lái)看，在元治理理論被引入之前，我國(guó)基層社會(huì)治理的探討一直處于國(guó)家中心主義和社會(huì)中心主義的激烈論戰(zhàn)當(dāng)中，而政府在治理中的角色定位是這一系列論戰(zhàn)的最主要議題。杰索普的元治理理論似乎提供了一條可行的道路：“元治理并未罷黜其他協(xié)調(diào)模式。市場(chǎng)、等級(jí)制度、差異性結(jié)構(gòu)仍然存在，只不過(guò)是在通過(guò)協(xié)商制定決策的情境下運(yùn)轉(zhuǎn)。一方面，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)由合作來(lái)協(xié)調(diào)，‘看不見(jiàn)的手’將和‘看得見(jiàn)的手’握在一起共同發(fā)揮作用。另一方面，國(guó)家不再是君主權(quán)威，而是多元化制導(dǎo)系統(tǒng)中的眾多參與者之一，在協(xié)商過(guò)程中貢獻(xiàn)自己獨(dú)特的資源。隨著聯(lián)絡(luò)網(wǎng)、伙伴關(guān)系、其他經(jīng)濟(jì)政治治理模式的范圍越來(lái)越廣，官方機(jī)構(gòu)仍然是最為重要的?！保?9］通過(guò)元治理，有望消除政府科層、市場(chǎng)與公民團(tuán)體三種治理模式的對(duì)立沖突，實(shí)現(xiàn)協(xié)同互補(bǔ)。

由此，筆者認(rèn)為可以嘗試從元治理的視角來(lái)探尋易地扶貧搬遷社區(qū)治理的有效路徑。根據(jù)杰索普的設(shè)計(jì)，元治理的理論構(gòu)想主要有三個(gè)：一是認(rèn)為“元治理者”在整個(gè)治理體系中占據(jù)主導(dǎo)地位；二是設(shè)置了“元治理者”在治理體系中的職責(zé)；三是明確了其他參與治理的主體所應(yīng)具備的能力。這也大致構(gòu)成了在元治理視角下我們思考易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理路徑的三個(gè)基本方面。

（一）易地扶貧搬遷社區(qū)中的“元治理者”——黨和政府

自治理理論提出以來(lái)，關(guān)于政府要和多元治理主體 “結(jié)成伙伴關(guān)系共同進(jìn)行合作性治理”［16］的呼聲在中國(guó)日益高漲，但這種治理格局的風(fēng)險(xiǎn)在于，“怎樣通過(guò)坦誠(chéng)溝通交流減少噪聲干擾，以及在存在著大量機(jī)會(huì)、便于短期的利己競(jìng)爭(zhēng)行為——這些行為很快就會(huì)破壞繼續(xù)合作的基礎(chǔ)——的情況下怎樣進(jìn)行負(fù)面協(xié)調(diào)”［24］。

基于對(duì)此問(wèn)題的反思，許多理論紛紛開(kāi)出“藥方”，如回歸國(guó)家學(xué)派就提出了國(guó)家在治理過(guò)程中的“自主性”［28］10命題，并且認(rèn)為“國(guó)家的自主性與強(qiáng)國(guó)家或弱國(guó)家有著密切關(guān)系”［30］，“強(qiáng)大的國(guó)家能力是國(guó)家自主性的基礎(chǔ)”［30］。與此緊密相連，福山也指出了強(qiáng)大的國(guó)家能力的重要性，并專門(mén)創(chuàng)作出《國(guó)家構(gòu)建》一書(shū)進(jìn)行呼吁：“在過(guò)去幾年中，世界政治的主流是抨擊‘大政府’，力圖把國(guó)家部門(mén)的事務(wù)交給自由市場(chǎng)或公民團(tuán)體。但特別是在發(fā)展中國(guó)家，政府軟弱、無(wú)能或者無(wú)政府狀態(tài)，卻是嚴(yán)重問(wèn)題的禍根。”［31］1我國(guó)學(xué)者郁建興也曾有相似的看法，認(rèn)為由于治理理論的“去國(guó)家化”傾向，“否定、忽視國(guó)家作為治理主體的地位和作用，產(chǎn)生了對(duì)市場(chǎng)和公民團(tuán)體的過(guò)度崇拜，致使國(guó)家在治理體系中缺席或軟弱，最終導(dǎo)致許多國(guó)家治理狀況的惡化”［15］，強(qiáng)調(diào)“在治理體系中，國(guó)家與其他治理主體的地位和作用并不相等”［15］。杰索普的元治理理論與這些觀點(diǎn)有著“異曲同工之妙”，即認(rèn)為國(guó)家和政府始終應(yīng)該在社會(huì)治理體系中扮演重要角色。

并且，任何一種治理體系的實(shí)現(xiàn)都不能脫離一國(guó)的國(guó)情，我國(guó)人口眾多，現(xiàn)今正處于關(guān)鍵轉(zhuǎn)型階段，“當(dāng)前公民團(tuán)體發(fā)展程度較低”［32］，市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行也并不完善，如在此時(shí)選擇限制政府權(quán)能，構(gòu)造“弱國(guó)家，強(qiáng)社會(huì)”的格局，將很有可能導(dǎo)致嚴(yán)重后果。這同時(shí)也是出于我國(guó)目前社區(qū)建設(shè)情境的考量。改革開(kāi)放至今，我國(guó)的社區(qū)都是通過(guò)政府自上而下的社會(huì)計(jì)劃來(lái)推動(dòng)其運(yùn)行和發(fā)展的，基層地方政府是推動(dòng)過(guò)程中的重要主體，社區(qū)黨組織在社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)中也一直處于主導(dǎo)位置。十九大報(bào)告更是明確提出，要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，這樣的制度要求實(shí)際上已經(jīng)明確敲定了“元治理者”的身份歸屬——黨和政府。但由于長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)“對(duì)居民的社區(qū)動(dòng)員是通過(guò)居民委員會(huì)組織來(lái)實(shí)現(xiàn)的”［12］，這就決定了黨和政府作為“元治理者”履行其職能還必須依托社區(qū)居委會(huì)這一重要載體。

（二）“元治理者”的職責(zé)

“參與市場(chǎng)再設(shè)計(jì)，參與組織形式和目標(biāo)的憲法改革以及司法再規(guī)制，為自組織創(chuàng)造條件，最重要的是參與治理校準(zhǔn)?！保?9］杰索普——元治理理論的提出者為“元治理者”規(guī)定了其職責(zé)。具體說(shuō)來(lái)，“元治理者”必須發(fā)揮好以下功能：第一，“治理校準(zhǔn)”，即“對(duì)治理機(jī)制開(kāi)啟、關(guān)閉、調(diào)整和另行建制”［10］74。這就要求“元治理者”在易地扶貧安置社區(qū)這樣一個(gè)復(fù)雜多變的環(huán)境中，面對(duì)“市場(chǎng)、等級(jí)制度和聯(lián)絡(luò)網(wǎng)”［19］這三種治理機(jī)制的混合與沖突，諸如“合作與競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放與封閉、可治理性與靈活性、責(zé)任與效率”［24］的對(duì)立與矛盾，對(duì)不同的治理模式仍然能夠保持清晰、準(zhǔn)確、完整的認(rèn)知，并在此基礎(chǔ)上依據(jù)具體的治理情境，靈活地在不同的治理機(jī)制間進(jìn)行轉(zhuǎn)換和修正。第二，召集各治理主體?！霸卫碚摺币浞掷米陨韽?qiáng)大的影響力，將各治理主體召集到一起，并促進(jìn)各主體間的溝通與協(xié)調(diào)，保證信息的公開(kāi)透明，達(dá)成各主體間的有效合作。第三，制定治理規(guī)則。為了能夠最大限度地減少各治理主體在對(duì)話過(guò)程中的矛盾與沖突，實(shí)現(xiàn)良好的溝通與協(xié)調(diào)，“元治理者”要負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)好一系列相關(guān)的規(guī)則。第四，平衡各主體利益。在治理主體多元的情況下，各治理主體作為利益集團(tuán)必然會(huì)像分裂的“碎片”［33］30一樣為了各自的利益追求進(jìn)行激烈博弈，“元治理者”需要做好其中的平衡。但平衡絕不意味著僅僅保持中立，“元治理者”要有意識(shí)地“注重代表不發(fā)達(dá)的公共的利益和福利”［34］41，“代表那些沒(méi)有渠道參與公共政策過(guò)程的人”［34］101。第五，監(jiān)督各治理主體。在完成了治理規(guī)則的制定工作之后，“元治理者”就要開(kāi)始履行自己的監(jiān)督職責(zé)，促使各治理主體遵守治理規(guī)則，實(shí)現(xiàn)治理過(guò)程中的有序。

（三）其他治理主體對(duì)于社區(qū)元治理的參與

第一，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，社區(qū)內(nèi)的市場(chǎng)力量憑借著其特有的資源優(yōu)勢(shì)，諸如資金、產(chǎn)品、設(shè)施、場(chǎng)地以及人才等，成為不可或缺的社區(qū)治理主體之一，對(duì)“元治理者”——黨和政府的資源不足等缺漏之處形成了有力的補(bǔ)充，可以促進(jìn)社區(qū)內(nèi)資源配置更加優(yōu)化，推動(dòng)社區(qū)良性發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)力量對(duì)于社區(qū)元治理的參與主要表現(xiàn)為：一是提供各種物質(zhì)和人力支持，協(xié)助“元治理者”開(kāi)展社區(qū)治理；二是利用其自身的資源配置優(yōu)勢(shì)，為社區(qū)居民提供更專業(yè)更多樣的社區(qū)服務(wù)；三是監(jiān)督“元治理者”的工作。

第二，易地扶貧搬遷安置社區(qū)的居民原多來(lái)自“共同體”特征明顯的熟人社會(huì)，而在新組成的社區(qū)之中，居民尚未經(jīng)歷長(zhǎng)久的共同生活，由此缺乏“集體意識(shí)”來(lái)維系他們之間的社會(huì)團(tuán)結(jié)，有可能造成社區(qū)內(nèi)居民的沖突乃至治理的失序。而“元治理者”——黨和政府等科層組織常常對(duì)此束手無(wú)策，需要依靠社區(qū)內(nèi)的自組織發(fā)揮其組織功能，主要有如下方面：一是組織社區(qū)居民參加各種活動(dòng)，增強(qiáng)社區(qū)內(nèi)部的凝聚力，培育社會(huì)資本；二是協(xié)助和監(jiān)督“元治理者”和市場(chǎng)主體的工作和活動(dòng)；三是為社區(qū)居民提供公共服務(wù)和志愿服務(wù)；四是發(fā)揮自組織貼近居民的優(yōu)勢(shì)，充分了解并收集民情民意，并整合成為集體意愿，向“元治理者”——黨和政府進(jìn)行利益表達(dá)，促使“元治理者”的決策更加符合公共利益。

易地扶貧搬遷安置社區(qū)具有很多的特殊性，社區(qū)的治理也充滿了挑戰(zhàn)。正因?yàn)槿绱耍P者建議運(yùn)用元治理的理念，強(qiáng)化黨和政府“元治理者”的核心地位，促使其發(fā)揮好“治理校準(zhǔn)”等功能，并將社區(qū)內(nèi)的市場(chǎng)力量和居民自組織等要素組織起來(lái)，成為重要的治理主體，共同參與到易地扶貧搬遷安置社區(qū)的治理之中，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的有效治理和健康發(fā)展。

注釋：

① 依照研究慣例，文章中出現(xiàn)的關(guān)鍵地名與受訪人員姓名均進(jìn)行匿名處理。

② “背皮”搬遷是指在易地扶貧搬遷過(guò)程中，地方政府及其工作人員為了應(yīng)付上級(jí)檢查，將不符合扶貧政策的家庭冒名為扶貧搬遷戶，體現(xiàn)了其對(duì)于自身利益的不正當(dāng)追求。