●孫伯龍

一、國有資產監(jiān)督的現狀及問題梳理

在我國政治經濟體制之中，國有資產對國民經濟具有主導和支撐作用，而對國有資產的監(jiān)督更是我國人民當家作主、發(fā)揚社會主義民主法治的基石，因此完善對國有資產的監(jiān)督制度也是提升國家治理現代化的重要一環(huán)。從改革開放至今四十余年來，與國有資產改革同步，我國對國有資產的監(jiān)管大致經歷了以下三個階段：

一是監(jiān)管體制初步形成階段 （1978-1988年），這一時期從計劃經濟向商品經濟過渡，我國對國有企業(yè)的改革主要是簡政放權、承包產權，并在1988年組建了國有資產監(jiān)督管理局專門負責對國有企業(yè)的監(jiān)督管理工作。二是監(jiān)管機構逐步確立階段（1989-2003年），由于國家經貿委、企工委、財政部等多個部委對國有資產都能夠進行監(jiān)督，也變相導致新成立的國有資產監(jiān)督管理局“架空”，因此1998年國務院撤銷該局。黨的十六大明確“在中央政府和省、市（地）兩級地方政府設立國有資產管理機構”，據此，2003年中央與地方先后設立了國有資產監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“國資委”），標志著我國國有資產監(jiān)管機構的確立。三是監(jiān)管體系調適階段（2004年-至今），隨著《企業(yè)國有資產法》等相關法規(guī)規(guī)范的實施，我國形成了國有資產“統(tǒng)一出資、分級監(jiān)管”的模式，并逐步建立了包含國有企業(yè)內部管理組織監(jiān)督、政府出資人監(jiān)督和審計監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督等復合型的國有資產監(jiān)督模式。

盡管我國近些年來不斷深化和完善對國有資產的監(jiān)督，并且也取得了富有成效的結果，但在探索國有資產出資人監(jiān)管體制中還存在著以下三方面的不足：其一，加強對國有企業(yè)的監(jiān)督是我國經濟建設中必不可少的一環(huán)，但是政府不合理的干預國有企業(yè)運營反而會形成政企不分、政出多門等弊端，導致國有企業(yè)市場活力不足。其二，為了促進國有資產的保值增值，作為公共政策制定者、執(zhí)行者政府往往不能一視同仁對待所有市場主體，造成國有資本與民爭利問題突出。其三，長期以來我國國有資產監(jiān)督的重點集中在“管人、管事、管資產”，因此監(jiān)督機制主要是以行政直接干預為主導，對于非經營性質的國有資本及國有資產仍主要是分屬不同部門管理，而缺乏系統(tǒng)、權威、實效的國有資產監(jiān)督機制。

隨著我國綜合國力的快速提升，政治、經濟體制改革不斷深化，如何強化對國有資產的監(jiān)督逐漸成為一項改革任務。從監(jiān)管主體來看，理論及實務界爭論焦點主要是究竟是否有必要建立統(tǒng)一的國有資產監(jiān)管機構，以及如何處理好現有的內外多重監(jiān)督機構之間的關系。黨的十八屆三中全會提出要“加強人大預算決算審查監(jiān)督、國有資產監(jiān)督職能”被視為推進人民代表大會制度與時俱進的主要內容之一，“以管資本為主加強國有資產監(jiān)管”成為新時期指導我國國有資產監(jiān)管工作的新要求。因此由人大肩負起監(jiān)督國有資產的職責，也就成為我國落實好國有資產監(jiān)督體制各項改革任務的重中之重。

二、人大監(jiān)督國有資產的法理省思

國有資產所有權與經營權分離是國有資產管理模式的基礎，委托代理理論則是國有資產的所有權和經營權分離的理論依據。人民代表大會是我國的最高權力機關，國有資產是國家所有（全民所有），因此由人大監(jiān)督國有資產具有法理正當性。但是仍需要進一步理順國有資產監(jiān)督的法律淵源，明確監(jiān)督權的行使方式，方能強化人大監(jiān)督國有資產的法治根基。

（一）人大監(jiān)督國有資產的法律淵源

1、國有資產的所有權與經營權分離的法律淵源。我國《憲法》指出生產資料的社會主義公有制是經濟制度的基礎，在國家根本大法中對國有資產的所有權加以明確，也奠定了我國的基本政治制度、經濟制度內生性的制度邏輯是圍繞公有制所確立的。而在《物權法》中清楚地界定了國家所有權的主體和范圍，其中第45條從所有權角度對國有資產的主體加以明確，即：法律規(guī)定的國有資產屬于全民，并由國務院代表國家行使所有權。在計劃經濟向市場經濟體制轉型過程中是以對公有制企業(yè)的改革為突破口，1988年制定的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，提出國家依照所有權和經營權分離的原則授予企業(yè)經營管理權。此時，政府作為出資人，對國有資產并不直接參與經營，從所有權主體角度進行宏觀管理監(jiān)督。國有資產的所有權與經營權分離成為推動建立市場機制、釋放國有資產經濟活力的重要舉措。

2、國有資產監(jiān)督權的法律淵源。從所有權的角度，國務院和地方政府分別代表國家對國有資產履行出資人的職責，并獲得出資人權益，所以國有資產的經營管理情況屬于政府工作的重要組成部分，通過設立專門機構對國有資產的活動進行管理。通常對于國有資產的監(jiān)督可以從內部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個維度展開：內部監(jiān)督主要是建立和完善國有資產的公司制的管理模式，如我國在市場經濟建設初期就制定了《公司法》，其中專門規(guī)定了國有獨資公司的設立、組織、運行規(guī)則，在隨后《公司法》的修訂中，對國有獨資企業(yè)的內部監(jiān)督機構調整體現了我國建立現代企業(yè)管理制度的法律趨向。尤其是現行《公司法》第64～70條對國有獨資公司的設立、章程、董事會、監(jiān)事會以及監(jiān)督管理組織的職能分工的規(guī)定更加科學。外部監(jiān)督則主要是由外部機構組織監(jiān)督國有資產經營者，以確保國有資產的保值增值，2008年頒布的《企業(yè)國有資產法》，明確了經營性國有資產的管理機制，特別是該法第七章對國有資產外部監(jiān)督制度予以規(guī)定，這類監(jiān)督主體主要有人大常委會、政府及政府審計機關、社會公眾等。因此，我國《公司法》《企業(yè)國有資產法》建立了監(jiān)督國有企業(yè)的基本準則。

從規(guī)范對象來看，企業(yè)國有資產法僅適用于經營性的國有企業(yè)，即使是國有金融企業(yè)也存在諸多除外情形，而不包括非經營性的國有資產，如事業(yè)單位國有資產，城市土地、森林、水流、礦產等資源，所以目前我國仍缺乏統(tǒng)一的國有資產監(jiān)督立法。但是不論國有資產的監(jiān)督組織機構多么復雜，最終都應接受我國人大及社會公眾的監(jiān)督。這與我國憲法規(guī)定的人大及其常委會的監(jiān)督職權密不可分，因此人大作為民意機關對政府出資人運營、管理國有資產的活動展開監(jiān)督也是“于法有據”。

（二）人大監(jiān)督國有資產的形式

從制度設計與權力配置的角度出發(fā)，人大對國有資產的監(jiān)督不同于政府作為出資人對國有資產經營者的監(jiān)督。依據憲法及相關法律規(guī)定的人大及其常委會的職權，我國人大機構可通過以下三種方式對國有資產進行監(jiān)督：

第一種是聽取和審議政府代表國家履行出資人職責的情況和國有資產監(jiān)督管理情況的專項工作報告。這種方式規(guī)定在《企業(yè)國有資產法》第63條，并且對經營性國有資產的監(jiān)督主體僅限定為各級人大常委會。但是實踐中，各級政府并未嚴格履行該條款，國有資產的運營管理情況一般只在政府部門工作報告中簡略地提及，專項工作報告長期以來成為“具文”，政府國有資產管理狀況公開性、透明性都十分模糊。①直至2017年12月，中共中央印發(fā)了《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》（以下簡稱“《意見》”），其法律淵源正是前述第63條。2018年10月，國務院首次向全國人大常委會匯報了國有資產管理情況的年度綜合報告以及金融國有資產的專項報告，標志著我國進一步落實了人大常委會聽取和審議本級政府國有資產管理情況的報告制度。

第二種是對國有資產預算決算的審查和批準。按照《預算法》的規(guī)定“中央預算由全國人大審查批準，地方各級預算由本級人大審查和批準”，因此，人大對國有資產的監(jiān)督方式之一就是預算監(jiān)督。通常國有資產預算除了經營性資產的預算外，還包括資源性資產預算和行政事業(yè)性資產預算，但是由于我國《預算法》注重對經營性國資預算的控制，而忽視后兩種預算，也導致人大的預算監(jiān)督實際上并不能覆蓋全部的國有資產。另一方面，根據《監(jiān)督法》第三章的規(guī)定，人大常委會有權審查和批準同級政府的決算草案，所以人大常委會在其職權范圍內可對國有資產的決算草案展開監(jiān)督。盡管我國提出全口徑預算和績效預算，但是國有資產的預算編制中常常是國有資產管理與預算管理對接不通暢，尤其是對國有資本經營預算的范圍、標準、口徑還不完善，收入范圍僅僅涵蓋企業(yè)國有資產，導致“資產與預算脫節(jié)、預算執(zhí)行效果偏差”。②2018年9月，中共中央、國務院在《關于全面實施預算績效管理的意見》中提出，將一般公共預算、國有資本經營預算等預算全部納入績效管理，其中，對國有資本經營預算績效管理要重點關注貫徹國家戰(zhàn)略、收益上繳、支出結構、使用效果等情況，其目的在于發(fā)揮國有資產的公共功能的同時，提升國有資本資源配置效率。

第三種是對國有資產相關法律實施情況進行執(zhí)法檢查。從前文可知我國國有資產法律法規(guī)較為零散，根據《監(jiān)督法》第四章的規(guī)定，人大常委會有權對國有資產相關法律法規(guī)實施情況組織執(zhí)法檢查。國有資產的監(jiān)督涉及會計、審計、管理、法律等多個領域的專業(yè)知識，因此真正實現對國有資產監(jiān)督，就需要專業(yè)人員客觀地對國有資產的管理情況進行評估，人大常委會可啟動對《企業(yè)國有資產法》的執(zhí)法檢查，按照精干、效能的原則，組織專業(yè)人員進行執(zhí)法檢查并提出相應的執(zhí)法檢查報告。如在2013年6月，昭通市人大常委會對本市國有資產監(jiān)督管理工作情況進行檢查，執(zhí)法檢查組發(fā)布了《關于檢查＜企業(yè)國有資產法＞實施情況的報告》，指明市政府在貫徹實施《企業(yè)國有資產法》工作存在的問題，并提出七點具體建議，市政府對此高度重視，向市人大常委會提出《情況報告》，兩份報告都向本級人民代表大會代表通報并向社會公布。又如2019年5月，孟津縣人大常委會檢查全縣的《預算法》《國有資產法》貫徹落實情況。上述做法在全國來說都具有典型性和代表性，也充分體現了地方人大機構通過履行執(zhí)法檢查職權來強化對國有資產的監(jiān)督。

三、國有資產監(jiān)督中預算權的配置邏輯

盡管國有資產受到多個主體監(jiān)督，但是不同于政府、國資委或其他主體對國有資產的監(jiān)督，人大對國有資產的監(jiān)督具有最高權威性。③從前述三種監(jiān)督方式來看，其共同的內在特質是圍繞人大及其常委會的預算決算批準、審查權展開的，從而實現預算對國有資產的監(jiān)督。④

（一）國有資產的預算監(jiān)督

我國于2007年啟動國有資本經營預算編制試點，其目的是為了規(guī)范國有企業(yè)改制和轉讓國有產權，以防止國有資產流失。隨著混合所有制成為國有企業(yè)改革的方向，對于國有資產的監(jiān)督也勢必從“管資產”向“管資本”過渡。⑤對于國有資產的預算應當涵蓋企業(yè)國有資本經營預算、金融類企業(yè)國有資本經營預算、行政事業(yè)單位國有資產預算，但是我國的國有資本經營預算中主要是經營性國有資本的收入、支出、資產和負債情況，對國有金融資產、非經營性資產和自然資源資產并未納入全口徑的國有資產監(jiān)督管理之中。因此，對于國有資產監(jiān)督就需要妥適處理國有資本經營預算和公共預算的銜接關系。

國有資本經營預算不同于以稅收為主要來源的公共預算，國有資本經營預算中組織、編制、執(zhí)行都離不開相應的機構監(jiān)督，其中國資委、國有資本運營機構、企業(yè)內部監(jiān)事會、董事會等監(jiān)督主體可通過內部預算控制和內部審計，以確保預算收入足額按時繳納，并降低漏繳和少繳的風險；各級人大、政府及審計部門、黨政紀檢機構、社會組織以及個人通過外部監(jiān)督、外部審計，確保國有資本經營預算支出方向和重點符合國家宏觀政策需要及國企改革任務。盡管上述監(jiān)督各有側重，但在多主體多手段的監(jiān)管體系中，往往忽視了國有資本經營預算在執(zhí)行中的任意性，也未考慮不同功能的國有資本類型，而多采取較為單一的監(jiān)管模式，多頭監(jiān)管最終反而造成國有資本低效運行。

（二）國有資產監(jiān)督中的人大預算權配置

從預算權力的配置結構來看，不同于政府出資人及其委托機構對國有資本經營預算支出事前、事中、事后的全過程監(jiān)督管理，根據《預算法》的規(guī)定，人大常委會有權對預算草案、決算草案以及預算調整方案進行審查。從人大的預算參與、預算實效性和預算問責來看，人大在國有資本經營性預算和有關國有資產的公共預算中的權力也在不斷強化。

在國有資本經營預算中，人大主要審查以下兩個方面的內容：一是國有資產的支出。人大通過預算草案的審查批準、預算執(zhí)行中的檢查及決算審批等方式，引導國有資產流向不破壞市場競爭秩序并產生較大經濟和社會效益的行業(yè)領域中，在國有資產支出環(huán)節(jié)更要避免國有資產形態(tài)、功能、使用領域變化以及價值的流失，確保國有資本經營收支預算平衡。二是國有資產的績效。國有資本經營預算的支出效果應當是人大預算決算審查中的核心內容，長期以來我國國有資產運行效率都較低，人大應加強國有資產的運行績效管理，進一步完善國有企業(yè)的績效評價指標，具體如資本預算支出是否達到預期效果、實現了保值增值，資本預算支出是否符合國家戰(zhàn)略、宏觀經濟政策、國有企業(yè)轉型升級等，以及資本預算支出的社會效果等。

在一般公共預算中，人大對于國有資產的預算審查則較為零散，主要是我國當前尚未形成全口徑的國有資產預算決算，因此在一般公共預算中常常也混雜了金融國有資本收益、行政事業(yè)單位國有資產的收支活動。人大對這類國有資產的監(jiān)督主要是在一般公共預算審核批準中，對非經營性國有資產的購置、處置、配置以及資金使用進行審查、批準。但是客觀而言，我國對非經營性國有資產管理原則是 “國家所有，政府分級管理，單位占有使用”，側重自我內部監(jiān)督，因此在一般公共預算中所涉項目較為籠統(tǒng)。

四、國有資產監(jiān)督與預算決算審查監(jiān)督的銜接機制建構

近年來隨著改革不斷深化，我國各級人大在預算權配置中逐漸居于核心地位，這種轉型使得新時期人大對國有資產的監(jiān)督不斷強化，并逐步與人大預算決算審查監(jiān)督相銜接。在上文的《意見》中，明確提出人大常委會聽取和審議政府的國有資產管理情況報告要與對國有資本經營預算決算、部門預算決算的審查監(jiān)督相結合。基于我國人大監(jiān)督國有資產職權和預算決算權力配置邏輯，筆者認為當前還需要從以下四個方面著力建構二者的銜接機制：

第一，修訂相關法律法規(guī)，優(yōu)化預算權配置。我國在國有資產中形成了“人民、全國人大及其常委會、國務院及各級政府、國資委（財政部門等）”四層級的國有資產委托代理關系。但正如前述，現行法律并不能完全覆蓋國有資產范圍，并且在監(jiān)督體制上也未凸顯不同監(jiān)督主體和監(jiān)督方式之間的銜接關系，因此有必要盡快修訂我國《企業(yè)國有資產法》，理順上述四層級的委托代理關系，統(tǒng)一國有資本經營預算的口徑和范圍。在時機成熟后可從廣義的國有資產管理角度制定專門法律法規(guī)。與此同時，從預算決算監(jiān)督的角度，有必要明確國有資產預算決算范圍，提升國有資產預算編制、執(zhí)行、調整的科學性和透明性，強化人大運用預算權力來監(jiān)督我國國有資產的有序運行。

第二，完善一般公共預算決算中的國有資產監(jiān)督。正如前述，我國當前需要做好一般公共預算與國有資本經營預算之間的銜接，具體來說，就是要在一般公共預算決算的編制和審查中反映國家投資、政府投資基金等國有資本的情況。在一般公共預算中對國有資產進行監(jiān)督，可從以下三個方面著手：一是規(guī)范各類非經營性國有資產的收支管理。按照國有資產的類型由人大審查相關部門預算情況，明確國有資本經營預算調入一般公共預算的比例，同時在支出環(huán)節(jié)進行實質審查，避免國有資產流失。二是嚴格非經營性國有資產預算調整。對非經營性國有資產的預算調整人大可以從源頭加以控制，尤其是在部門預算中對于行政事業(yè)單位國有資產應當體現預算 “硬約束”。三是重視和完善決算審批監(jiān)督。人大機構對預算執(zhí)行情況進行決算審查時，就需要重點對國有資產的預算與決算偏差加以監(jiān)督。人大在對國有資產的決算審批中更應該把好最后一道關，具體可通過專項調查或聽證制度來充分發(fā)揮人大各專門委員會的作用，同時嚴格審批涉及國有資產的決算草案。

第三，改進國有資本經營預算決算審查批準的標準，加強人大對國有資產的預算績效監(jiān)督。當前我國在多個領域進行混合所有制改革，國有資本將以更多元的形式參與市場，以此為契機，細化國有資產的預算科目，改進預算編制體系，增強人大對國有資產經營預算的審核與監(jiān)督權。同時，建立健全國有資產經營預算執(zhí)行的過程控制機制，例如國有資本預算執(zhí)行情況的定期報告制度。此外，人大還要對國資委和控股公司在國有資本運營中的重大決策進行監(jiān)督，防止造成國有資產流失的重大風險。最后，人大要盡快細化對國有資本分類管理的績效預算評價指標，真正使得國有資本經營預算成為加強國有資本治理、戰(zhàn)略布局、優(yōu)化配置的基本平臺。

第四，健全人大監(jiān)督意見和建議的落實機制。人大既有國有資產監(jiān)督職權，也有預算決算審批職權，要建立二者的銜接機制，從根本上還需要增強監(jiān)督實效性。人大結合國有資產管理報告和監(jiān)督情況，提出對相關預算決算審查監(jiān)督的意見建議。預算決算監(jiān)督國有資產管理部門應及時落實人大監(jiān)督意見和建議，按照意見處理時限和程序，及時向人大反饋整改方案并向社會公開。同時，對于國有資產管理中涉嫌違法違紀的，要加大問責力度和重大決策終身負責制，追究違法違紀責任人相應的法律責任、政治責任和行政責任。此外，可嘗試設置與人大預算問責相適應的經濟補償責任，通過追究相關責任主體的經濟責任來減少國有資產流失風險，并恢復受損的社會公共利益。⑥健全通過人大國有資產監(jiān)督與預算決算審查監(jiān)督意見和建議落實機制，推動我國國有資產的規(guī)?；?、法治化運行。■

注釋：

①曹華.加強人大國有資產監(jiān)督職能的思考[J].人大研究，2014，(03)。

②劉海清.行政事業(yè)單位國有資產管理與預算管理有效對接中存在的問題及對策[J].財經界(學術版)，2015，(24)。

③亐道遠.加強人大對企業(yè)國有資產監(jiān)督的思考[J].河北學刊，2013，(06)。

④王樺宇.論人大預決算審查監(jiān)督權的實質回歸[J].法學評論，2017，(02)。

⑤黨的十八屆三中全會提出，“以管資本為主加強國有資產監(jiān)管”，黨的十九大報告更是明確提出，“做強做優(yōu)做大國有資本”。這是新時期我國國有資本監(jiān)管的重大轉變，也是新一輪國企國資改革的總方針。

⑥陳治.國家治理視閾下預算權配置的反思與轉型[J].中國法律評論，2018，(06)。