甄靖旭

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，江西 南昌 330013）

作為一項(xiàng)基本的行政訴訟制度，在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)，行政訴訟管轄制度不僅具有開(kāi)啟行政案件審理的程序價(jià)值，而且還具有影響行政案件最終能否獲得公正審理的實(shí)體價(jià)值。[1]為了確保能夠獨(dú)立行使行政審判權(quán)，行政訴訟管轄模式在經(jīng)歷“有限提級(jí)管轄”“異地交叉管轄”等模式的逐步變革之后，新的行政訴訟管轄模式——“相對(duì)集中管轄模式”正在逐漸有序地推進(jìn)。

2007年9月，浙江省麗水市中級(jí)人民法院在所轄的9個(gè)縣（市、區(qū)）基層人民法院中開(kāi)始試行“行政訴訟相對(duì)集中指定管轄制度”，對(duì)行政訴訟案件的集中管轄制度進(jìn)行早期探索，這是行政訴訟案件集中管轄的積極嘗試。[2]2013年1月4日，最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知》，決定在部分中級(jí)人民法院轄區(qū)內(nèi)開(kāi)展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作，各地開(kāi)展的行政案件相對(duì)集中管轄的探索和努力都具有一定的歷史意義，并取得了較好的司法實(shí)踐效果。[3]但是，并非所有的制度變革都是一帆風(fēng)順的，當(dāng)前行政訴訟相對(duì)集中管轄制度仍然存在一些現(xiàn)實(shí)難題。

一、行政訴訟相對(duì)集中管轄制度的必要性

在我國(guó)行政訴訟中，行政訴訟管轄制度盡管發(fā)揮了一定作用，同時(shí)也帶來(lái)了許多困境，給實(shí)踐增添了困難。行政管理區(qū)劃與司法審判區(qū)劃的高度重合，使得行政部門極易對(duì)司法部門的審判工作進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)，其是造成該問(wèn)題的關(guān)鍵性因素。如法院不能依法保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，便會(huì)造成損害司法公信力的不良局面。行政訴訟相對(duì)集中管轄制度就是為了解決目前所面臨的非常緊迫的難題而產(chǎn)生的一種新型行政訴訟管轄模式。

（一）減少司法審判干預(yù)，維系法院獨(dú)立行使審判權(quán)

在我國(guó)訴訟制度中，行政訴訟具有其自身的特殊性，訴訟原告是公民或者法人，另一方是行政主體，訴訟雙方當(dāng)事人原本就處于不平等的地位，行政機(jī)關(guān)便于進(jìn)行干預(yù)，實(shí)現(xiàn)公正審判的難度是非常大的。但是，如果在財(cái)力和物力上使司法審判區(qū)域和行政管理區(qū)域相分開(kāi)，管轄法院與被訴行政機(jī)關(guān)沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)，法院受到的干預(yù)程度就會(huì)大大降低。因此，行政訴訟相對(duì)集中管轄制度便應(yīng)運(yùn)而生，管轄法院在盡可能大的程度上阻卻了行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，進(jìn)而處于中立裁判者的地位，維護(hù)法院的審判權(quán)可以依法獨(dú)立行使，更有利于維護(hù)行政審判的公正性和獨(dú)立性。

（二）促進(jìn)行政審判隊(duì)伍專業(yè)化，提升司法公信力

行政管理的專業(yè)性產(chǎn)生了行政訴訟案件審判的專業(yè)性及特殊性。實(shí)踐中，我國(guó)行政審判案件數(shù)量相較于民事和刑事訴訟案件數(shù)量是非常少的，并且專業(yè)性較強(qiáng)，在審判過(guò)程中行政庭法官積累的審判經(jīng)驗(yàn)是相當(dāng)有限的，容易出現(xiàn)行政訴訟審判專業(yè)性不強(qiáng)的情況。法官隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)并非一朝一夕的事，還需要通過(guò)大量的審判實(shí)踐來(lái)歷練。然而，實(shí)行行政訴訟相對(duì)集中管轄制度將會(huì)令集中管轄法院審理大部分案件，使得較多數(shù)量的行政案件能夠由集中管轄法院的法官進(jìn)行審理，法官們審理行政訴訟案件的專業(yè)化水平將會(huì)大幅度提高，進(jìn)而保證案件的審判質(zhì)量。同時(shí)，該制度突破了司法審判區(qū)劃和行政管理區(qū)劃的高度重合，使幾個(gè)或者某個(gè)異地法院將行政案件進(jìn)行集中管轄，減少行政機(jī)關(guān)對(duì)人民法院的干擾，法院作出的判決更加公正合理，并且還能夠提升司法公信力。

二、行政訴訟相對(duì)集中管轄制度存在的問(wèn)題

在審判實(shí)踐中，相對(duì)集中管轄制度盡管給我國(guó)行政訴訟實(shí)務(wù)工作帶來(lái)了顯著成效，但在享有改革所帶來(lái)的利好影響的同時(shí)，我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到，該制度存在人民法院負(fù)擔(dān)不合理、行政案件執(zhí)行難度增大以及當(dāng)事人的訴訟成本增加等問(wèn)題。

（一）人民法院負(fù)擔(dān)不合理

行政訴訟相對(duì)集中管轄制度的實(shí)施，造成2～3個(gè)集中管轄法院審理所在市級(jí)區(qū)域內(nèi)的一審行政訴訟案件，從而使得大部分非集中管轄法院的行政審判庭無(wú)案可審。最高人民法院下發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知》規(guī)定，不撤銷非集中管轄法院的行政審判庭，將其予以保留，主要目的是避免出現(xiàn)遺漏行政案件的情況，更好地幫助集中管轄法院做好工作銜接和處理非訴行政案件。[4]但隨著時(shí)代的不斷發(fā)展，集中管轄法院行政審判庭將會(huì)審理更多的行政訴訟案件，成為審理案件的主力軍，其業(yè)務(wù)能力不斷提升。該制度使得非集中管轄法院法官的專業(yè)化水平更低，出現(xiàn)非集中管轄法院行政審判庭沒(méi)有行政案件可審理的尷尬局面。

一開(kāi)始實(shí)行行政訴訟相對(duì)集中管轄模式，就是為了使我國(guó)原本有限的司法資源能夠得到公正合理的利用，但是在實(shí)施該制度后卻引發(fā)了人們對(duì)其是否合理的質(zhì)疑。集中管轄法院與非集中管轄法院之間存在案件負(fù)擔(dān)不合理的現(xiàn)象，行政訴訟相對(duì)集中管轄制度導(dǎo)致非集中管轄法院缺乏對(duì)行政案件的審判權(quán)，并且進(jìn)一步造成了非集中管轄法院整體審判權(quán)不完整的問(wèn)題。在我國(guó)現(xiàn)有的實(shí)踐中，即使通過(guò)從非集中管轄法院調(diào)動(dòng)行政審判人員的方式，也很難短時(shí)間內(nèi)解決集中管轄法院行政案件多、行政審判人員短缺的問(wèn)題。

（二）行政案件執(zhí)行難度增大

行政案件執(zhí)行難度增大是人民法院在行政審判實(shí)踐中面臨的另一個(gè)困境。大部分行政案件的當(dāng)事人不滿意判決的執(zhí)行情況，在當(dāng)下執(zhí)行難引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。行政訴訟案件中的被告往往是國(guó)家機(jī)關(guān)，涉及許多復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，造成一些行政機(jī)關(guān)敗訴的行政案件的執(zhí)行情況變得更加困難。原本本區(qū)域人民法院執(zhí)行此類型案件的難度就非常大，更不要說(shuō)外地人民法院來(lái)本區(qū)域?qū)π姓讣膱?zhí)行，肯定是難上加難。根據(jù)之前部分試點(diǎn)人民法院對(duì)于執(zhí)行行政案件的情況，執(zhí)行行政案件的難度的確增大了，如果執(zhí)行難的問(wèn)題不能夠徹底解決，必然會(huì)對(duì)試點(diǎn)改革的成效造成不良影響。

（三）當(dāng)事人的訴訟成本增加

在行政訴訟相對(duì)集中管轄制度的改革進(jìn)程中，必須解決的另一個(gè)問(wèn)題是如何降低當(dāng)事人的訴訟成本。由于使行政訴訟案件的被告與管轄法院所處的行政區(qū)劃相分離是行政訴訟相對(duì)集中管轄試點(diǎn)的重要內(nèi)容，盡管該制度對(duì)于弱化行政機(jī)關(guān)對(duì)行政審判的干擾相對(duì)集中管轄模式發(fā)揮了重要作用，但當(dāng)事人的訴訟成本也隨之發(fā)生了很大變動(dòng)。對(duì)于當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，降低訴訟成本是非?，F(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。依據(jù)行政訴訟相對(duì)集中管轄制度的規(guī)定，由集中管轄法院對(duì)案件進(jìn)行審理，案件當(dāng)事人參與案件審理需要支付更多的費(fèi)用，從而增加了當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。從某種程度來(lái)講，行政訴訟相對(duì)集中管轄制度是有違便利當(dāng)事人原則的，其直接減弱甚至淡化了原告本身的訴訟意愿及司法需求。

三、完善行政訴訟相對(duì)集中管轄制度的措施

盡管我國(guó)各地法院在實(shí)務(wù)中積累了很多經(jīng)驗(yàn)，并且對(duì)行政訴訟相對(duì)集中管轄制度的修正顯見(jiàn)成效，但我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，相對(duì)集中管轄制度改革仍然存在不足之處。在制度改革過(guò)程中，只有不斷地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并且加以解決，這樣才能夠更好地落實(shí)相對(duì)集中管轄制度，使其發(fā)揮應(yīng)有的價(jià)值，進(jìn)而鞏固行政訴訟管轄制度。

（一）賦予原告管轄選擇權(quán)，合理劃分法院職能

在盡可能不觸動(dòng)現(xiàn)行新展開(kāi)的管轄秩序下，可以考慮通過(guò)賦予原告管轄選擇權(quán)來(lái)解決非集中管轄法院行政審判庭職能空缺所導(dǎo)致的不利影響。通過(guò)賦予行政訴訟原告管轄選擇權(quán)，提升行政訴訟原告對(duì)抗行政權(quán)的權(quán)利，以達(dá)到三方力量動(dòng)態(tài)平衡的目的，改變?cè)娴娜鮿?shì)地位。與此同時(shí)，在行政訴訟中賦予原告管轄選擇權(quán)，可改變之前的“原告就被告”的單一局面，使得原告能夠根據(jù)自己的案件情況和現(xiàn)實(shí)需求，在被告住所地人民法院和跨區(qū)劃集中管轄法院二者之間做出對(duì)自己最為有利的管轄權(quán)選擇。[5]這樣就可以使行政訴訟案件除法定的專屬管轄以外，還能夠由被告所在地法院和跨區(qū)劃集中管轄法院審理，以方便原告參加行政訴訟，并享有選擇管轄法院的權(quán)利。這樣既能夠突破之前行政訴訟中“原告就被告”的原則，而且還能避免大部分非集中管轄法院行政審判庭處于休眠狀態(tài)的情況，使得原告能夠在法定范圍內(nèi)自主地選擇管轄法院，也可以充分調(diào)動(dòng)法院的積極性，這是充分發(fā)揮法院職能的最佳選擇。

（二）完善便民訴訟制度，降低當(dāng)事人訴訟成本

當(dāng)事人訴訟成本增加是現(xiàn)行管轄制度創(chuàng)新下的消極影響，最大限度地為原告起訴提供便利是目前亟待解決的問(wèn)題之一。完善便民訴訟制度路徑有兩個(gè)：一是充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的能動(dòng)性。當(dāng)前部分地區(qū)已逐步開(kāi)展行政訴訟巡回法庭實(shí)踐，并取得了明顯的成效。二是運(yùn)用科技力量提供便民服務(wù)?？鐓^(qū)劃集中管轄法院要不斷利用與開(kāi)發(fā)“互聯(lián)網(wǎng)+”新技術(shù)，探索網(wǎng)上預(yù)約立案和網(wǎng)上上訴模式，推出便民訴訟服務(wù)平臺(tái)，積極運(yùn)用訴訟引導(dǎo)，便于當(dāng)事人參與行政訴訟[6]。

（三）相對(duì)集中管轄模式的突破：設(shè)立行政法院

基于現(xiàn)行制度的制約，筆者認(rèn)為行政法院可以解決相對(duì)集中管轄制度存在的問(wèn)題，建立行政法院是解決我國(guó)行政訴訟管轄制度中諸多問(wèn)題的必然選擇。行政訴訟相對(duì)集中管轄改革，實(shí)質(zhì)上還是現(xiàn)行體制內(nèi)的微調(diào)，并沒(méi)有完全從行政機(jī)關(guān)的控制中解脫出人民法院的人力及財(cái)力。雖然行政訴訟相對(duì)集中管轄制度在審判組織結(jié)構(gòu)方面做出了部分調(diào)整，但并沒(méi)有從根本上解決全部問(wèn)題。相對(duì)集中管轄制度的有效實(shí)行明顯地展現(xiàn)出了未來(lái)行政審判體制的雛形。在我國(guó)，行政法院的建立并不是一蹴而就的，圍繞管轄制度的改革只是“碎片化的改革”[8]，以期從量變到質(zhì)變地指引我們建立系統(tǒng)的行政法院。