孫 輝, 劉淑妍

(1. 上海市楊浦區(qū)政府研究室， 上海 200082； 2. 同濟大學 國際文化交流學院， 上海 200092)

一、 引言：問題的提出

作為一種特殊的公共物品，社區(qū)矯正具有公共物品的一般特點，如產(chǎn)權的非排他性、消費的非競爭性等等。如果單純由市場主體來提供社區(qū)矯正，有時會因無法實現(xiàn)成本補償而出現(xiàn)“市場失靈”，按照福利經(jīng)濟學的觀點，需要依靠政府的“有形之手”實現(xiàn)資源的帕累托最優(yōu)配置，因為政府可以通過“強迫人們出資(稅收)”[1]113來實現(xiàn)公共物品的價值補償。但理論和實踐均發(fā)現(xiàn)，在克服“市場失靈”的過程中，政府也存在某種程度的效率低下、回應性差、難以顧及個性化需求等“失靈”問題，這也是傳統(tǒng)的監(jiān)獄矯正因社會化功能不足而多受詬病的地方。上述“雙重失靈”的存在，促使人們合乎邏輯地去尋找市場和政府之外的第三部門[注]① “第三部門”是一個學術概念而非法律名詞。這一概念由美國學者萊維特首先使用。他認為把社會一分為二、非私即公的劃分太粗略，遺漏了一大批處于政府與私營企業(yè)之間的組織，他將這類組織統(tǒng)稱為“第三部門”(Theodore D. Levitt, The Third Sector: New Tactics for a Responsive Society，AMACOM Press，1973)。在我國，“第三部門”大致包括社會團體、民非企業(yè)、基金會，以及各種未經(jīng)登記的志愿團體、自助組織等。以參與公共物品的供給。比如，我國于2003年開始試點社區(qū)矯正并于2009年在全國全面推開，無論是上海模式、北京模式，還是其他諸多模式，都有社會組織的身影，各地的差別僅在于其參與的程度和方式有所不同，因為按照司法部有關社區(qū)矯正文件的規(guī)定，“社區(qū)矯正是指將符合社區(qū)矯正條件的罪犯置于社區(qū)內，由專門的國家機關在相關的社會團體和民間組織以及社會志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或決定確定的期限內，通過思想改造和勞動改造，矯正其犯罪心理和行為惡習，并促使其回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動”[2]。據(jù)此可見，第三部門的參與既是國家對社區(qū)矯正的普遍要求，也是“社區(qū)矯正”題中應有之義?！氨本┠Ｊ健庇伤痉ㄐ姓C關與北京惠澤人咨詢服務中心合作，并有“40，50人員”作為協(xié)管員參與。[3]“上海模式”中第三部門參與的程度更深，在社區(qū)矯正試點開始不久，就成立了專業(yè)化的第三部門——新航社區(qū)服務總站，協(xié)助政府開展教育轉化、幫困解難、生活指導、心理咨詢等具有社會福利功能的工作，促使矯正對象順利回歸社會。從十多年來的社區(qū)矯正實踐看，第三部門的參與一定程度上彌補了政府在對罪犯的教育、幫扶、心理疏導等個性化工作中的失靈問題，但在實踐過程中，第三部門也并非天然就是醫(yī)治百病的靈丹妙藥，其本身也存在失靈問題，需要在理論和實踐層面給予必要關注。本文將基于公共物品供給的理論視角，以新航社區(qū)服務總站參與上海社區(qū)矯正工作為例，分析第三部門的失靈問題，并提出相應的對策建議。

二、 第三部門參與上海社區(qū)矯正的實踐

1. 上海社區(qū)矯正實踐的簡要歷程

在“兩院兩部”2003年7月選擇在北京、天津、上海、江蘇、浙江、山東6個省市開展社區(qū)矯正試點之前，上海已于2002年8月率先在個別街道開展探索，其實踐歷程可以劃分為五個階段：(1)第一階段(2002年8月—12月)。在徐匯、普陀、閘北3個區(qū)各選1個街道開展試點。(2)第二階段(2003年1月—8月)。試點范圍由原先的3個街道擴展到上述3個區(qū)的所有31個街道鎮(zhèn)。(3)第三階段(2003年8月—2004年5月)。試點范圍擴展到徐匯、普陀、閘北、原盧灣和浦東新區(qū)5個區(qū)的所有59個街道鎮(zhèn)。這一階段，上海成立社區(qū)矯正工作指導管理機關——上海市社區(qū)矯正工作辦公室，并于2004年1月組建全國最早接受政府委托參與社區(qū)矯正的社會組織——新航社區(qū)服務總站(下文簡稱“新航”)。(4)第四階段(2004年5月—2012年3月)。上海作為全國第一批試點單位，其社區(qū)矯正工作在全市200余個街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推開。(5)第五階段(2012年3月至今)?！皟稍簝刹俊毕掳l(fā)《社區(qū)矯正實施辦法》，社區(qū)矯正在全國全面推開，并正式確立司法行政機關作為社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行主體的地位。上海市社區(qū)矯正工作辦公室更名為“上海社區(qū)矯正管理局”，各區(qū)縣成立“社區(qū)矯正中心”。

2. 上海社區(qū)矯正：罪犯矯正方式和公共物品供給的新模式

上海社區(qū)矯正是一種政府與第三部門合作開展罪犯矯正和提供公共物品的新模式。該模式的運作機制如下：政府在承擔對罪犯的入刑集中宣告、日常安全監(jiān)控、刑滿權利義務告知等剛性職能的基礎上，將對罪犯的心理疏導、困難幫扶、就業(yè)支持等有助于罪犯再社會化的柔性職能委托給專業(yè)的社會組織——“新航”來承接。其目的就如德魯克所言：通過第三部門柔性的“改造人、點化人”[4]的措施，矯正罪犯的心理和行為偏差，助其順利回歸社會。

雖然罪犯矯正是政府的天職，但按照奧斯特羅姆[5]、薩瓦斯[6]、奧克森[7]等人關于公共物品安排(提供)和生產(chǎn)的區(qū)分的研究結論[注]其核心觀點是：提供主要是通過集體選擇確定供給什么樣的公共物品及其數(shù)量和質量標準；生產(chǎn)主要是通過各種要素的組合使公共物品得以成為客觀存在物的過程。在確定政府應提供的公共物品后，其生產(chǎn)既可以由政府內部承擔，也可以委托外面的主體承擔，政府則對其數(shù)量和質量給予必要的監(jiān)督。，并非所有涉及罪犯矯正的要素都要由政府親力親為。罪犯矯正可以被看成是一項由不同要素(components)組成的公共物品，其中既有對罪犯的懲罰、管控等屬于刑罰執(zhí)行的內容，也有通過專業(yè)化教育、幫助、服務助其順利再社會化的一面。前者屬于罪犯矯正的基礎要素，必須由政府集安排者和生產(chǎn)者的身份于一身；后者則屬于附屬要素，可以通過契約委托像“新航”這樣的第三部門來承擔，實現(xiàn)安排者(提供者)和生產(chǎn)者身份的分離(圖1)。

圖1 社區(qū)矯正作為一種公共物品的安排機制

在圖1中，市級政府(G1)和區(qū)級政府(G2)是社區(qū)矯正這種公共性程度比較高的公共物品的安排者，同時區(qū)級政府還是生產(chǎn)者，因為社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行的剛性職責主要由區(qū)縣司法行政機關承擔，上海市社區(qū)矯正管理局主要承擔指導職能。而社區(qū)矯正工作中的另外一些柔性職責，則由市社區(qū)矯正管理局代表市政府與“新航”(NS)簽訂合同，委托后者承擔，日常具體工作由更貼近矯正對象的“新航”各區(qū)工作站和街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工點負責。

通過以上分析不難發(fā)現(xiàn)，社區(qū)矯正這樣的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式，打破了原來公共性程度比較高的公共物品由政府并且主要由中央和省級政府集提供者和生產(chǎn)者身份于一身的思維模式，實現(xiàn)了市級政府、區(qū)級政府、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及第三部門和社區(qū)志愿者等利益相關者的共同參與，特別是第三部門的參與，從應然上看可一定程度上彌補政府生產(chǎn)公共物品可能存在的效率低下、回應性差、難以顧及個性化需求等問題。

三、 上海社區(qū)矯正第三部門參與的失靈

社會中的組織和個人往往不是像機械一樣按照既定的設計運轉，這就決定了理論的“應然”和客觀的“實然”之間的不完全契合可能是一種常態(tài)而非例外。正如有學者所言：在具體的實踐中，第三部門有時會偏離志愿性公益，導致在服務社會時出現(xiàn)功能性的缺陷和效率上的低下。[8]由于中國是基于“國家主導下的社會治理”[9]7，再加上第三部門的發(fā)展歷史較短，以及“新航”自上而下的生成機制，在其身上既有國內外第三部門普遍存在的失靈問題，更有我國第三部門特有的失靈問題，還有“新航”個性化的失靈問題，使第三部門這個被稱為“20世紀最偉大的社會創(chuàng)造”[注]薩拉蒙曾經(jīng)針對第三部門的迅猛發(fā)展評價道：“如果說代議制是18世紀的偉大社會發(fā)明，而官僚政治是19世紀的偉大社會發(fā)明，那么可以說，第三部門的興起則代表了20世紀最偉大的社會創(chuàng)造?！?Laster M. Salamon , “The Rise of the Nonprofit Sector”, Foreign Affairs, 1994, 73 (4), p. 16)的實然效應的發(fā)揮打了折扣。

1. 官民二重結構模式下的獨立性缺失

從目前的情況看,“新航”呈現(xiàn)出中國第三部門普遍存在的官民二重性，再加上其特有的出身和單一的經(jīng)費來源，管理行政化和工作機關化等問題更加明顯。

(1)管理上的行政化?；聜悺⒖巳R默和薩拉蒙等學者[10]對政府與第三部門的關系進行了廣泛深入的跨國比較，在此基礎上從服務的資金籌集和授權(financing and authorizing of services)、實際配送(actual delivery)這兩個維度提出了政府與第三部門的四種關系模式：

一是政府主導模式。該模式中，政府對資金籌措和服務配送都具有支配性地位，既是服務所需資金的主要提供者，也是服務的實際主要提供者。

二是第三部門主導模式。該模式中，第三部門對資金籌措和服務配送都具有支配性地位。

三是雙重模式。在政府與第三部門關系的連續(xù)統(tǒng)一體中，上面兩種模式分別處于兩個極端。而雙重模式中，政府和第三部門都極大程度地參與資金籌措和服務提供，但在實際運作中又彼此涇渭分明、鮮有合作。

四是合作模式。該模式中，政府和第三部門合作提供公共服務，但二者又不是各自為政。其中最為常見的是政府提供資金、第三部門配送服務。這種模式又有兩種方式：①“合作供應商”模式(collaborative-vendor model)。第三部門受政府委托開展項目，擁有的自主性相對不足；②“合作伙伴關系”模式(collaborative-partnership model)。雖然第三部門接受政府委托，但自身也擁有極大的自主決策和發(fā)表意見的權利，而不是機械地管理項目。

在上海社區(qū)矯正工作中，“新航”屬于典型的“合作供應商”模式，因為它本身就是政府基于動員社會力量參與預防和減少犯罪而組建的，“二政府”特征明顯。從目前的情況看，“新航”除了通過購買服務獲得政府的資助外，幾乎沒有其他收入來源。而在政府這一面，由于“我出錢我就要管你”的傳統(tǒng)觀念，很難把“新航”看成是自己的平等伙伴。尤其在基層街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，社工工作站與司法所大多集中辦公，司法所基本上把社工當作自己的科室成員來使用和管理，再加上基層司法行政力量的相對不足，“新航”的專業(yè)社工有時被要求承擔了過多的刑罰執(zhí)行職能，而對矯正對象的柔性轉化職能反而退居其次。

反過來，由于其獨特的自上而下的生成機制，“新航”自身的獨立意識也明顯不足。在工作中，“新航”及其社工很少有意識地運用談判、說服、動員的方法去爭取社會支持，碰到困難時也習慣于請求政府出面解決，致使“新航”及其社工于政府而言更像是依附者，而不是平等的合作伙伴，而“新航”及其社工一定程度上也樂享這種角色定位。

(2)工作上的機關化。第三部門人員的工作模式和理念應該不同于政府公職人員。在開展社區(qū)矯正工作時，從理論上講，司法社工應花費更多的時間和精力與矯正對象接觸交流，這樣才能充分了解社區(qū)服刑人員的思想和心理動態(tài)，從而對癥下藥、精準幫教。但筆者在調查中發(fā)現(xiàn)，部分司法社工的主要時間不是用在深入社區(qū)、深入一線上，而是坐在辦公室里，通過撥打矯正對象或居委會工作人員的電話來了解矯正對象的狀況，或者填寫大量報表，與矯正對象的實際接觸有限；再加上與上文提到的管理行政化互為強化，工作機關化呈現(xiàn)固化傾向。

2. 志愿失靈下的社會支撐不夠

社會學家霍爾指出，第三部門能否有效開展工作，既取決于自身努力，還需要恰當?shù)摹吧鐣挝铩?social moorings)[11]。社區(qū)矯正的本質就在于社會支持。美國犯罪學家卡倫也認為社會支持的增加能有效減少犯罪發(fā)展、增進矯正效果。[12]但從相關理論和社區(qū)矯正實踐看，“新航”存在明顯的薩拉蒙提出的“志愿失靈”(voluntary failure)[13]問題，獲取的社會支撐不夠。

(1)慈善供給不足。就是第三部門所需要的開支與其所能募集到的資源之間往往存在較大缺口。這是世界各國第三部門面臨的一個共性問題。我國由于相對缺乏捐贈傳統(tǒng)，再加上第三部門管理不夠規(guī)范、社會公信力不高，向社會募集資金更加困難。“新航”的經(jīng)費開支基本局限于政府財政。政府保證的僅僅是社區(qū)矯正的“人頭費”和辦公費，社工除了奉獻自己的勞動外，無力開展需要社會動員或資金支出的活動。

(2)社會扶助力量欠缺。對于社區(qū)矯正的成效，雖然社工本人的努力很重要，但也離不開其他人的配合支持，尤其是相關志愿者的參與，從而形成團隊工作模式。相較監(jiān)獄矯正，由于社區(qū)矯正對象居住地的相對分散性和人身的相對自由性，更需要志愿者協(xié)助開展日常監(jiān)管和教育轉化。由于特有的歷史傳統(tǒng)和社會結構，我國屬于阿爾蒙德(Gabriel A．Almond)分析的典型的“依附型參與文化”[14]，民眾大多習慣于將公域之事寄托于政府[注]杜亞泉早在20 世紀初就指出，“歐美之社會有組織之能力……崇尚公德，熱心公益。故政府即不為之謀，社會亦能起而自謀之”；但在中國，“官與民顯然劃為公私兩界，民除其家之私事而外，一切有公益于一鄉(xiāng)一邑者，皆相率退爾諉之于官”。(許紀霖：《公共性與公民觀》，江蘇人民出版社，2006年，第34-35頁)，特別是社區(qū)矯正之于普通民眾而言的“間接受益性”[15]特征，社會認同和公眾參與的熱情更低。

2017年1月—2月，筆者圍繞社會公眾和專業(yè)社工對社區(qū)矯正的認知以及社會參與情況，分別開展了問卷調查。其中，對社會公眾發(fā)放問卷3000份，回收有效問卷2782份，調查顯示：公眾對于社區(qū)矯正的了解還不深，真正參與的比例更低。(見表1)在對150名社工的問卷調查中，有94.66%的受訪者認為社會對于社區(qū)矯正的支持不足(選擇“缺乏社會支持”“有但還不夠”的分別為23.33%，71.33%)。

表1 受訪者對社區(qū)矯正的認知及參與度

3. 壟斷經(jīng)營下的應有競爭缺乏

在政府與第三部門的合作關系中，政府應設法成為“精明的購買者”，而成為“精明的購買者”需要一組條件，其中“存在幾個潛在的競爭者”是非常重要的一個。因為提高公共服務效率的關鍵“不在于公營還是私營，而是壟斷還是競爭”，政府要努力將公共服務“競爭出去”。[6]74-76“競爭出去”不僅適用于市場營利組織，也同樣適用于第三部門。如果在公共物品配送過程中缺乏競爭，由一家第三部門壟斷，政府即使不滿意第三部門提供服務的質量，選擇余地也不大——要么容忍這家組織繼續(xù)低效地提供公共物品，要么參照監(jiān)獄矯正的模式仍由政府親力親為、獨家承擔。

但大多數(shù)第三部門幾乎都是壟斷經(jīng)營[16]，“新航”更不例外，它不依靠市場來維持生存和發(fā)展，加之其領導人也主要來自于公共部門臨近退休年齡的人員，作為政府代表的社區(qū)矯正管理局很難使用“強制合同”(forcing contract)來迫使其選擇自己希望的行動。競爭壓力和生存危機感的缺乏，一定程度影響了“新航”，不利于其主動進行管理創(chuàng)新、提升組織能力、降低運營成本并更加注重績效。筆者對于社區(qū)矯正管理局一處室領導的訪談也進一步證實了上述判斷。

4. 內外激困境下的有效激勵不足

盡管使命感、奉獻精神以及不以營利為目的等異于市場營利組織的特點為第三部門參與提供了應然理由，但上述特點并不必然體現(xiàn)于第三部門的每個成員身上，也許有些人僅僅把工作當成一份差事?？赡堋案鼮樵愀獾氖牵捎诘谌块T一般工作人員的薪酬通常比市場營利組織低，一些人就可能將在這里就職當作‘中轉站’，使得不少第三部門人員流動性很大，影響了這些組織的對外形象和工作效率”[17]54。從上海的實踐看，由于司法社工基本上是領薪的受雇者，也無法保證他們全部基于使命感而從事社區(qū)矯正工作，而是可能將加入“新航”當作權宜之計。我們的抽樣調查也印證了上述論斷(見表2)。

表2 受訪社工關于工作目的的選擇

如表2所示：在受訪的150名社工中，認為社工“就是一份工作”的占36.67%，“說不清”的占17.33%；而在進一步有關“如有機會，您是否會考慮更換工作”的答題中，選擇“不會”“會”“說不清”的分別占37.78%，38.12%，24.10%。這表明，只有不到一半(46%)的受訪社工是基于“助人自助”的使命而選擇“新航”，有超過一半的社工還無法將自己的職業(yè)同事業(yè)、興趣和任務結合起來。這容易造成內在激勵不足，工作的積極性、主動性不夠。再者，由于資金限制無法吸引專業(yè)人員，導致第三部門的“業(yè)余性”[18]，社工參與社區(qū)矯正更多地體現(xiàn)在刑罰執(zhí)行和行政事務層面[19]，而幫助對象“再社會化”則做得不夠。

四、 矯正第三部門參與上海社區(qū)矯正失靈的路徑

1. 厘清政府與第三部門的責任邊界

清晰的職能和責任邊界是良好的治理、平等的伙伴關系和較高的工作績效的前提。社區(qū)矯正作為一項公共事務，是由一系列從宏觀到微觀的連續(xù)統(tǒng)一的責任體系和工作要素組成的。政府的職能主要集中在宏觀和基礎要素方面，而社工的職責則主要集中在相對微觀和輔助要素的層面(見圖2)。

從圖2可見，在社區(qū)矯正過程中，政府最為緊要的是營造良好的社會和法治環(huán)境；其次是為受托的第三部門提供財政資助和租稅減免；第三是通過合同約定把社區(qū)矯正的輔助職能委托出去；在此基礎上，最后還要對合同的執(zhí)行情況進行監(jiān)督和評估。不僅如此，為了確保刑罰執(zhí)行的嚴肅性和社會的安全性，政府還要切實承擔起對具體矯正對象的管控，比如給社區(qū)矯正對象佩戴“電子手銬”，掌握其行動軌跡。反過來，第三部門第一步是要通過競爭爭取到政府的項目，開展柔性的服務和幫教；其次，還要發(fā)揮積極能動性，為政府制定和執(zhí)行公共政策提供專業(yè)化建議；復次是要開展社會活動，加強與社會各方的協(xié)調溝通，積極爭取社會資源；最后，可以根據(jù)社區(qū)矯正推進情況提出自己的議題。這些不僅要寫在紙上，更重要的是雙方都要按照約定落實在行動上。特別是政府要嚴守自己的責任邊界，改變“我出錢我就要管你”的思維。第三部門也要積極參與政策過程，提高公共服務的質量和水平，證明自身的價值，贏得更多的資源支持和獨立性。

圖2 公共部門與社工組織的職責邊界和角色互動

2. 強化人力和資金等社會支撐

社區(qū)矯正是行刑社會化的典型體現(xiàn)，強調罪犯矯正既是國家的刑罰執(zhí)行職能，又是一項社會事業(yè)，需要“黨委領導、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理格局的支撐。而要形成“社會協(xié)同、公眾參與”的工作局面，更多的社會資金支持和志愿者的參與至關重要。

(1)拓展社會支持資金來源?？傮w上看,第三部門的資金來源主要有四個渠道：社會捐贈、服務收費、政府補貼和國外援助。除了政府資金，第三部門還應最大限度爭取社會資金支持，以減少對政府的過度依賴，增強自主性，提升自身能力。上文已經(jīng)分析過，“新航”的收入來源基本是政府購買服務，要在鞏固這部分收入的基礎上，進一步在以下三個方面下功夫：其一，在堅持不懈塑造自身形象、加強“聲譽建構”[20]的基礎上，積極爭取社會捐贈，努力突破薩拉蒙提出的“慈善不足”；其二，在社區(qū)矯正之外，積極承接其他主體委托的業(yè)務，拓展購買服務的渠道；其三，開發(fā)一些社會成員直接付費的項目。由于罪犯矯正的敏感性，對于國外援助則應慎重爭取和接受。

(2)加強對志愿者的發(fā)動。斯蒂澤爾和費勒[21]89-90的研究表明：無論是居委會成員還是社區(qū)民警，都不是志愿者的最佳人選，而是需要社會動員，盡可能吸收其他一些專業(yè)志愿者的參與。這又要求充分了解志愿服務的動機問題，并據(jù)此對癥下藥。根據(jù)SRI國際組織(SRI International)的研究，社會公眾參與志愿活動的動機大致可分為三類[22]10：

第一類是物質需求驅動型(need-driven)，這種類型的人的行為選擇更多是基于自身的物質需求而非精神價值。

第二類是外在認同驅動型(outer-directed)，他們追隨社會公認的價值觀念，從而在參與志愿服務活動中獲得一份歸屬感。

第三類是內心驅動型(inner-directed)，這種類型的志愿者既不是基于物質需求也不是隨大流而從事志愿服務，而是為了追求人生的內在價值，踐行“助人自助”的社會理念。

基于上述分析，要發(fā)動更多的社會成員參與社區(qū)矯正，從長計議，需通過廣泛宣傳，大力弘揚志愿精神，積極培塑人人參與、人人奉獻的社會氛圍；從近中期看，需要通過適當?shù)牟呗裕哟蟆靶潞健逼放崎_發(fā)和維持的資源投入[23]，“新航”的知名度和可識別性提高了，對志愿者的吸引力自然隨之增強。在此基礎上，再有針對性地發(fā)展社區(qū)矯正志愿者隊伍。首先是最大限度地把第三種——“內心驅動型”——社會成員吸收到志愿者隊伍中來。其次，可以通過支付一定的報酬和補貼，吸納“物質需求驅動型”的社會成員參與進來。最后則是把“外在認同驅動型”的社會成員吸納進志愿者隊伍。

3. 建立內外結合的競爭機制

“新航”作為一種政府和市場之外的第三部門，我們在尊崇其奉獻精神、利他主義動機的同時，無論是從作為組織的集體還是司法社工的個體層面，都需要賦予必要的競爭，從而提高其工作績效、提升其組織能力和工作能力。

外部：培養(yǎng)更多的競爭主體盡管實現(xiàn)完全競爭過于理想，我們不得不接受“一個不完全競爭的世界”[24]134這一現(xiàn)實，但無論是提高社區(qū)矯正工作質量，還是促進社工組織的健康發(fā)展，競爭都是必要的。從上海目前的情況看，十多年來，與政府合作從事社區(qū)矯正的第三部門組織只有“新航”一家。從政府這一邊來看，由于沒有其他第三部門的競爭，可能產(chǎn)生如下兩種結果：一是出現(xiàn)委托代理問題，由于沒有可以比較的對象，政府往往對“新航”的服務質量難以準確客觀評價，而只能依靠后者提供的報告、報表來衡量。

這又可能進一步鼓勵社工的投機行為，使之把精力花在美化數(shù)據(jù)和報表上。二是當“新航”的工作質量無法達到政府預期時，要么回到從前的老路——由政府獨家承擔，要么仍然繼續(xù)與其合作。

社區(qū)矯正的輔助要素主要涉及的是社工和對象之間面對面的關系，屬于奧克森分析的“勞動密集型”[25]15公共物品，其生產(chǎn)單位的規(guī)模效應不明顯。據(jù)此，可結合客觀實際，通過如下途徑發(fā)展更多的生產(chǎn)者，培育有限但有效的競爭市場，把政府的服務“競爭出去”：一是把“新航”進行拆分?？梢钥紤]按照各區(qū)的地域分布把“新航”拆分成3～4個獨立從事社工工作的第三部門。二是引入中國現(xiàn)有的運作比較成功的第三部門，與“新航”形成競爭關系。比如中國青少年發(fā)展基金會、基督教青年會等。三是為增加競爭強度，可以把上述兩種方式結合以來、綜合應用。

通過以上舉措，政府在合同外包時，就具有了多元的競爭主體。中標的第三部門就可以與政府一道，既確保對矯正對象的監(jiān)督和管理到位，又能夠通過及時的、有針對性的服務和幫教，矯正對象的心理和行為偏差，解決其個性化困難，促使其順利回歸社會。(見圖3)

圖3 有效的競爭市場與服務績效的改進

內部：暢通隊伍進出口通道社區(qū)矯正面臨著5種服刑人員的復雜性、多樣性問題，需要社會工作、法學、犯罪學、心理學、教育學等專業(yè)的各類人才。鑒于此，一方面要暢通出口，吸引上述學科畢業(yè)生和其他一些第三部門有志于從事社區(qū)矯正工作、真正具有奉獻精神的成員進入“新航”；另一方面要暢通出口，淘汰那些工作態(tài)度和工作能力無法勝任社區(qū)矯正工作的社工。通過持續(xù)動態(tài)的調整，不斷優(yōu)化提升“新航”的隊伍結構、人員素質。在此基礎上，不斷完善社區(qū)矯正工作培訓制度、督導制度、評估制度，通過邊工作邊培訓邊學習，持續(xù)提高“新航”隊伍的專業(yè)素質和工作水平。

4. 完善內外激相互作用的有效激勵

物質效用和非物質效用對不同組織員工的激勵效果是有差異的。要改進社區(qū)矯正工作成效，需要建立對社工——“非營利組織唯一最重要資產(chǎn)”[26]的有效激勵，在優(yōu)化其薪酬結構的基礎上，設計有效的非貨幣激勵。[27]

(1)提高物質待遇，強化社工的外在激勵。從西方發(fā)達國家的情況看，第三部門工作人員與政府機關公務人員相比，收入差距并不大，第三部門成員主要依靠更高的工作效率和更強的使命感，從而在某些領域比后者的工作效率和效果更好。而“新航”社工的薪酬整體水平不高，薪酬調整不夠及時，還在一定程度上存在“大鍋飯”現(xiàn)象，與司法社工個人的工作績效關系不大。為了增強社工的激勵強度，要建立“新航”社工薪酬的自然增長機制，并從組織內部管理上改變目前的“大鍋飯”薪酬結構[注]從2003年成立到2015年，“新航”社工的薪酬水平很少變化。2016年進行了一次大幅度調薪后，社工的薪酬水平每月在4000～7000元之間，雖有一定差別，但主要與學力、工作年限和社工師資格等級掛鉤，與其工作態(tài)度、表現(xiàn)、成效基本沒有關系，缺乏必要的獎勵機制。，根據(jù)績效考核結果，適度拉開收入檔次，雙管齊下進一步增強社工的外激強度。

(2)提高身份認同，強化社工的內在激勵。Buelens和Van den Broeck[28]的研究表明，相較于市場營利組織，內在激勵對非營利組織和政府員工更具意義。第三部門成員以使命感、責任感和成就感為導向的內在工作動機激勵，如果能與組織以薪酬、制度和文化塑造為導向的外在制度激勵結合起來，就容易產(chǎn)生心理學上的“皮格馬利翁效應”(Pygmalion Effect)，從而產(chǎn)生強有力的激勵效果?！靶潞健弊鳛橐环N第三部門，也是一種“事業(yè)共同體”，對其成員如果用單純的物質激勵，成效往往比市場營利組織要低。所以除了物質激勵，還應該通過增強社工的職業(yè)身份認同(professional identity)，促使其個人目標能夠與組織目標相統(tǒng)一，不斷增強司法社工的內激強度和工作自豪感、使命感，從而使“新航”從理事長到一線員工都能夠對社區(qū)矯正凝聚共識，把工作當成使命而非差事。

五、 結 語

上海市關于社區(qū)矯正的探索，從刑罰執(zhí)行的微觀視角看，是刑事司法領域行刑理念的轉變，而從公共經(jīng)濟和公共政策的宏觀視角看，則是順應公共事務治理之道的變革。應建立一種政府與第三部門合作提供公共物品的新模式，從而有效解決政府集公共物品的安排者和生產(chǎn)者于一身時容易出現(xiàn)的低效和差異化、回應性不足等問題。理論之樹常青，但現(xiàn)實是灰色的?！靶潞健币约捌渌∈杏嘘P社會力量在參與社區(qū)矯正工作過程中(可能)存在的失靈問題，之于當下中國的第三部門——尤其是對那些基于政府所需自上而下建立的第三部門而言——并不是一個例外，而是有其普遍性。這種失靈背后的深層次原因，既有國內外第三部門普遍存在的社會動員力不足問題，也有其“二政府”的出身而引致的動力不足問題；既有政府的父愛主義(paternalism)而導致的關系不對等問題，也有社會領域發(fā)育不足問題。對此，需要第三部門、政府和社會切實形成合力，才能更有效地發(fā)揮第三部門在彌補政府和市場提供公共物品時出現(xiàn)的失靈問題。反之，如果諸如“新航”這樣的第三部門在身份上只是政府的附屬，在功能上只是政府的延伸，更多情況下是政府在編制硬約束下不得不將部分職能委托出去的權宜之計，久而久之，不僅會引起越來越多對第三部門參與社區(qū)矯正必要性的質疑，國家層面有關“專門的國家機關在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協(xié)助下”開展社區(qū)矯正的制度設計的執(zhí)行效果也必然要打折扣，需要采取針對性的措施予以矯正。站在公共物品的有效供給和公共事務的有效治理的更寬廣的視角上來看，第三部門的參與必不可少，但也需高度關注并有效矯正其失靈問題，從而建構并不斷完善政府和社會的良性互動機制，實現(xiàn)真正的合作治理。