李 武
(廣西民族大學(xué)管理學(xué)院,南寧 530006)
水利是農(nóng)業(yè)的命脈。近年來,我國(guó)自然災(zāi)害頻發(fā),尤其是2018年入夏以來的臺(tái)風(fēng)天氣,對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)構(gòu)成巨大威脅?!缎戮﹫?bào)》8月24日?qǐng)?bào)道,受臺(tái)風(fēng)“溫比亞”影響,山東壽光等地洪災(zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失,初步統(tǒng)計(jì)就達(dá)92億,觸目驚心。其中深層原因之一在于:農(nóng)田水利年久失修,作為農(nóng)田水利主體的農(nóng)民用水戶,難以形成合作的集體行動(dòng),最終造成田間水利工程(溝塘渠堰)“有人用、沒人管”的困境。
公共政策視角下,基于政府統(tǒng)籌與農(nóng)民用水合作組織兩個(gè)層面,專家學(xué)者探討治理與創(chuàng)新問題。
(1)基于政府統(tǒng)籌治理的層面。一種觀點(diǎn)認(rèn)為以市場(chǎng)機(jī)制為主的制度創(chuàng)新,可以增強(qiáng)農(nóng)民節(jié)水意識(shí),保證農(nóng)業(yè)用水的有效利用(Kumar等,2013;Bassi等,2014;李義松等,2015;尹小娟等,2016)[1-4]。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,農(nóng)民用水合作制度的創(chuàng)新離不開政府的支持(胡亮等,2015)[5],只有政府統(tǒng)籌下的創(chuàng)新,才能實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益和集體利益的共贏(何壽奎等,2015;孫良順,2016;邢夏潔等,2017)[6-8]。
(2)基于農(nóng)民用水合作組織的層面。首先是組織治理結(jié)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制方面的創(chuàng)新研究。王娟麗等(2015)[9]認(rèn)為,不同情景下的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制和管理績(jī)效各有優(yōu)劣。獎(jiǎng)勵(lì)資金的引導(dǎo)、產(chǎn)權(quán)激勵(lì)等制度創(chuàng)新,能夠促進(jìn)農(nóng)民用水戶的內(nèi)生性自主合作管理(魯立,2015;張海燕,2015;張新文等,2017)[10-12]。其次,針對(duì)組織發(fā)展路徑的研究。杜威漩(2017)[13]強(qiáng)調(diào)推進(jìn)農(nóng)田水利“建”、“管”、“用”的協(xié)同共治與協(xié)調(diào)發(fā)展。閆冠宇等(2015)[14]認(rèn)為,農(nóng)田水利制度創(chuàng)新,要引導(dǎo)農(nóng)民用水合作走向自我管理的路徑。其中,扶持并引導(dǎo)協(xié)會(huì)嵌入當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村治理架構(gòu)中,是一條可選的創(chuàng)新路徑(王曉莉,2018)[15]。第三,制度創(chuàng)新關(guān)聯(lián)因素研究。包括農(nóng)民用水合作過程普遍存在“搭便車”問題(袁俊林,2015)[16],組織內(nèi)農(nóng)民合作的邏輯、社區(qū)能力、社會(huì)資本等問題(王昕等,2015;王蕾等,2016;吳秋菊等,2017;龍子泉等;2018)[17-20],以及水價(jià)制度創(chuàng)新等相關(guān)因素(時(shí)元智等,2017;陳華堂等,2018)[21,22]。
國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者對(duì)農(nóng)民用水合作制度創(chuàng)新的探討,為本研究提供了思路:農(nóng)田水利的準(zhǔn)公共物品性質(zhì),決定市場(chǎng)機(jī)制與政府的公共政策應(yīng)該共同發(fā)揮作用,以實(shí)現(xiàn)個(gè)體均衡向集體均衡的過渡。因此,基于公共政策的視角,農(nóng)民用水合作制度創(chuàng)新還有較大的研究空間,好的公共政策應(yīng)該能有效解決“搭便車”行為,維護(hù)群體的集體利益,從而提高社會(huì)的總體福利水平,促進(jìn)農(nóng)民用水合作從個(gè)體均衡走向集體均衡。
個(gè)體均衡即用水戶個(gè)體的選擇,其效用函數(shù)為:U=U(X1,X2)。X1為私人產(chǎn)品,表示用水戶單獨(dú)進(jìn)行灌溉,X2為公共產(chǎn)品,表示用水戶合作進(jìn)行灌溉,P1,P2分別為二種產(chǎn)品的價(jià)格,依據(jù)均衡理論,可得效用最大化均衡條件:
(1)
根據(jù)式(1)可得,用水戶效用最大化的均衡條件是:私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品的邊際替代率等于二者的單位價(jià)格之比。
個(gè)體策略集為(合作,不合作)。假設(shè)合作灌溉總收益為16個(gè)單位,合作成本為6個(gè)單位,用水戶共享收益,共擔(dān)成本,則(合作,合作)的收益為(5,5)。假如無法達(dá)成合作灌溉,個(gè)體收益為8個(gè)單位,個(gè)體成本為5個(gè)單位,則(不合作,不合作)收益為(3,3)。一方合作,一方選擇搭便車,則合作一方單方承擔(dān)合作成本6個(gè)單位,另一方則享有搭便車收益8個(gè)單位,此為對(duì)稱博弈,(不合作,合作)及(合作,不合作)收益為(2,8)、(8,2)。比較各方支付,顯然,(不合作,不合作)是占優(yōu)策略均衡,此博弈一般稱為囚徒困境,如表1所示。
因此,基于個(gè)體均衡分析,可以得到結(jié)論1:基于自身效用最大化原則的農(nóng)民用水戶,存在“搭便車”行為,在灌溉問題上,無法實(shí)現(xiàn)合作。
表1 農(nóng)民用水囚徒困境支付矩陣
對(duì)于政府來說,針對(duì)不合作者,政府可選擇“懲罰”或“不懲罰”兩種策略。表面上看來,只要政府“懲罰”策略力度足夠(3個(gè)單位以上的成本),“搭便車”者的收益將降至為5個(gè)單位以下,其策略將轉(zhuǎn)向,似乎用水戶(合作,合作)是占優(yōu)策略均衡。
實(shí)際上,基于公共政策視角,政府以社會(huì)福利最大化為目標(biāo),其公共收益函數(shù)是農(nóng)民用水戶收益加總。如圖1,策略組合及選擇的行動(dòng)順序?yàn)?農(nóng)民1,農(nóng)民2,政府),政府對(duì)不合作者予以懲罰(4個(gè)單位),以支付甄別不合作者的行政成本,通過后向歸納法求解,比較政府選擇懲罰和不懲罰策略的收益數(shù)值,最終政府的最優(yōu)策略是:不懲罰。
圖1 在農(nóng)民合作問題上地方政府的策略選擇博弈圖
因此,可以得到結(jié)論2:針對(duì)“搭便車”農(nóng)民用水戶的不合作行為,政府基于公共政策視角,不會(huì)考慮選擇相應(yīng)的懲罰策略。
用水戶效用最大化問題的函數(shù)表達(dá)為:
(2)
預(yù)算約束為:
(3)
綜合式(2)、(3),構(gòu)建拉格朗日函數(shù):
效用最大化的一階條件為:
(4)
(5)
式(4)n個(gè)等式相加得:
(6)
綜合式(5)、(6),得:
(7)
式(7)說明,用水合作集體均衡存在的前提條件是:用水私人供給及合作供給的邊際替代率之和的比值,與兩種產(chǎn)品的價(jià)格比值相等。
結(jié)合式(1)、(7),得:
(8)
從式(8)可得到結(jié)論3:用水合作的集體均衡效用要大于個(gè)體均衡效用。
基于結(jié)論1和結(jié)論2,農(nóng)民難以實(shí)現(xiàn)用水合作。但是,基于結(jié)論3,農(nóng)民用水合作的集體均衡效用大于個(gè)體均衡效用,社會(huì)總體福利將會(huì)增加。因此,政府存在制度創(chuàng)新的激勵(lì),公共政策視角下政府制度創(chuàng)新路徑具體表現(xiàn)為:
(1)降低農(nóng)民用水合作的交易成本。個(gè)體追求自身效用最大化,用水合作過程中,存在談判時(shí)間長(zhǎng),反復(fù)次數(shù)多等問題,導(dǎo)致交易費(fèi)用居高不下。解決辦法就是,政府通過引導(dǎo)、支持農(nóng)民組織化建設(shè),由用水合作組織來統(tǒng)一協(xié)調(diào)合作灌溉中存在的問題,從而達(dá)到降低用水合作交易成本的目的。
(2)減少“搭便車”行為。針對(duì)農(nóng)民用水合作組織的運(yùn)行機(jī)制而言,政府需要借鑒當(dāng)?shù)赜盟献鞯膫鹘y(tǒng),創(chuàng)新制度設(shè)計(jì),解決監(jiān)督問題,減少“搭便車”行為,達(dá)到自我激勵(lì)的效果,促進(jìn)用水合作。
(3)確保合作收益的實(shí)現(xiàn)。在農(nóng)民合作過程中,政府需要給予一定的政策優(yōu)惠,確保甚至有所提高農(nóng)民用水合作的收益水平,促進(jìn)用水合作的實(shí)現(xiàn)。
基于以上創(chuàng)新路徑,政府的策略選擇體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
(1)降低用水合作的交易成本策略----組建農(nóng)民用水合作組織。農(nóng)民用水合作組織的主體包括農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等各類農(nóng)村水利服務(wù)的提供者、利用者、管理者,用水合作組織能夠減少相互間的談判次數(shù),節(jié)約協(xié)商時(shí)間,降低用水的交易成本,同時(shí),新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施保障程度、組織化和專業(yè)化都有較高要求,這也倒逼政府在農(nóng)民用水合作方面的制度創(chuàng)新。
制度創(chuàng)新需因地制宜,避免“一刀切”式的政策執(zhí)行策略。其一,對(duì)于傳統(tǒng)的自發(fā)型農(nóng)民用水戶合作,需要尊重并支持其合作文化。其二,對(duì)于合作文化或合作資源缺乏的農(nóng)村社區(qū),可以通過制度創(chuàng)新,積極引導(dǎo)外部資源進(jìn)入該社區(qū),共同促進(jìn)農(nóng)民用水合作的形成。其三,各級(jí)政府要?jiǎng)?chuàng)新公共服務(wù)方式,幫助農(nóng)民用水合作組織做好水利規(guī)劃、資金管理、灌溉技術(shù)指導(dǎo)、制度建設(shè)、培訓(xùn)等各項(xiàng)服務(wù)工作,提高農(nóng)民的管理水平,引導(dǎo)組織走向自主管理。
(2)減少“搭便車”行為策略----探索產(chǎn)權(quán)改革。制度是農(nóng)民用水合作組織運(yùn)行的保障,這就要求政府避免形式主義,提高制度創(chuàng)新與非正式制度的融合度,探索產(chǎn)權(quán)改革,有效解決“搭便車”問題,推動(dòng)農(nóng)民用水合作。
公共政策視角下的產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新主要體現(xiàn)為小型農(nóng)田水利的所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)。一般而言,小型農(nóng)田水利的產(chǎn)權(quán)的制度設(shè)計(jì)需要解決以下幾個(gè)問題:其一,明確現(xiàn)有的工程設(shè)施的所有權(quán);其二,工程設(shè)施的使用權(quán)順利轉(zhuǎn)移給農(nóng)民用水合作組織;其三,水費(fèi)的收繳及管理,能夠服務(wù)于用水合作組織,以保障其正常運(yùn)行。
(3)提高合作收益策略----創(chuàng)新投入機(jī)制,增加資金投入。農(nóng)田水利具有準(zhǔn)公共物品性質(zhì),基于公共政策的視角,政府需要?jiǎng)?chuàng)新投入機(jī)制,通過公共政策引導(dǎo),多方解決資金問題,提高用水合作收益。
現(xiàn)行的“以工代賑”、“民辦公助”、“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等制度創(chuàng)新,有效引導(dǎo)了社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)田水利領(lǐng)域,減少了“搭便車”行為。進(jìn)一步,政府還要加大公共政策的制度創(chuàng)新力度,改變以前僅僅資金、人員投入的單一模式,可以探索一條新的路徑,通過稅收、金融、就業(yè)等優(yōu)惠政策的引導(dǎo),搭建一個(gè)農(nóng)田水利治理平臺(tái),鼓勵(lì)企業(yè)、非營(yíng)利組織、個(gè)人等不同主體更多的投入,參與農(nóng)田水利建設(shè)和管理,從根本上解決資金投入問題,促進(jìn)農(nóng)民用水合作的實(shí)現(xiàn)。
需要強(qiáng)調(diào)的是,基于公共利益理念,要求政府在制度創(chuàng)新過程中,杜絕偽創(chuàng)新,盡量避免政府自身利益對(duì)公共利益的侵蝕,努力實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新與公共利益的對(duì)接。
以表1個(gè)體均衡下農(nóng)民用水合作囚徒困境為起點(diǎn),以政府制度創(chuàng)新的3個(gè)策略選擇作為影響因子,刻畫農(nóng)民用水從不合作到合作的路徑。
(1)政府積極引導(dǎo)并支持農(nóng)民用水合作組織的建立,降低合作交易成本。顯然,組織內(nèi)的協(xié)商成本,低于個(gè)體之間的反復(fù)協(xié)商成本。假設(shè)在表1支付的基礎(chǔ)上,農(nóng)民用水合作組織的建立,使合作的交易成本降低了2個(gè)單位,即由6個(gè)單位降為4個(gè)單位,博弈支付第一次改變,相應(yīng)的博弈模型支付矩陣表為表2所示。
表2 政府支持下農(nóng)民合作維護(hù)水渠支付矩陣
因?yàn)槭找嬷档母淖?,該博弈將呈現(xiàn)新的策略選擇。使用箭頭法求解,可得(8,4)、(4,8)為納什均衡解。也就是說,個(gè)體農(nóng)民用水戶的合作邏輯是,當(dāng)對(duì)方選擇合作策略時(shí),自己最佳策略是不合作,假如對(duì)方選擇不合作策略時(shí),自己最佳策略是合作。雖然還沒有真正形成(合作,合作)的集體行動(dòng),但也呈現(xiàn)出新路徑。通過對(duì)此混合博弈求解,可得農(nóng)民用水戶以1/3的概率選擇合作,以2/3的概率選擇不合作。也就是說,用水合作交易成本的降低,促使部分農(nóng)民用水戶選擇合作策略,提高了社會(huì)福利,這是制度創(chuàng)新的初始路徑。
(2)探索農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)改革,降低制度甄別成本,減少“搭便車”行為?;氐奖?收益矩陣,政府通過提高制度創(chuàng)新與非正式制度的融合度,鼓勵(lì)合作的多樣性,探索產(chǎn)權(quán)改革,這些制度創(chuàng)新更好地甄別出“搭便車”者,從而增加了“搭便車”行為的成本。假設(shè)其他條件不變,選擇“搭便車”的不合作策略將增加1個(gè)單位的成本,其收益由8減少到7個(gè)單位。博弈支付第二次改變,相應(yīng)的博弈模型支付矩陣如表3,通過對(duì)此混合博弈求解,可得用水戶以1/2的概率選擇合作,以1/2的概率選擇不合作。也就是說,更多的用水戶選擇合作策略。
表3 政府支持下農(nóng)民合作維護(hù)水渠支付矩陣
(3)創(chuàng)新投入機(jī)制,增加資金供給,確保用水合作收益。政府通過農(nóng)田水利治理平臺(tái)建設(shè),持續(xù)加強(qiáng)政策及資金支持力度,鼓勵(lì)社會(huì)群體參與農(nóng)田水利建設(shè),分?jǐn)傊贫葎?chuàng)新成本,增加用水合作收益。假設(shè)其他條件不變,用水合作收益將增加2個(gè)單位的成本,同時(shí),合作收益的提高對(duì)“搭便車”者形成擠出效應(yīng),其收益假定依然維持7個(gè)單位。博弈支付第三次改變,相應(yīng)的支付矩陣如表4,因?yàn)槭找嬷档母淖?,該博弈將呈現(xiàn)新的策略選擇。使用箭頭法求解此博弈,可得(8,8)為納什均衡解。(合作,合作)、(合作,合作)為納什均衡組合,用水戶選擇用水合作策略。
表4 用水戶參與下農(nóng)民合作維護(hù)水渠支付矩陣
綜上,公共政策視角下,在組建農(nóng)民用水合作組織、推動(dòng)農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)改革、創(chuàng)新投入機(jī)制等方面,政府通過綜合統(tǒng)籌制度創(chuàng)新路徑,最終促進(jìn)農(nóng)民用水合作的實(shí)現(xiàn)。
農(nóng)田水利治理是一個(gè)世界性問題,個(gè)體農(nóng)民用水戶難以實(shí)現(xiàn)水利灌溉合作。但是,用水合作的集體均衡效用要大于個(gè)體均衡效用,以社會(huì)福利最大化為目標(biāo)的政府,存在制度創(chuàng)新的激勵(lì)。政府制度創(chuàng)新路徑的邏輯體現(xiàn)為:首先,降低農(nóng)民用水合作的交易成本;其次,減少“搭便車”行為;第三,確保用水戶合作收益的實(shí)現(xiàn)。
據(jù)此,政府需要綜合統(tǒng)籌制度創(chuàng)新。首先,積極引導(dǎo)農(nóng)民用水戶組建用水合作組織,從而有效降低用水的合作交易成本。其次,多方面、多層次積極探索農(nóng)田水利建設(shè)的產(chǎn)權(quán)改革,降低制度甄別成本,減少“搭便車”行為。第三,構(gòu)建農(nóng)田水利治理平臺(tái),鼓勵(lì)社會(huì)群體參與農(nóng)田水利建設(shè),增加農(nóng)田水利建設(shè)的資金供給,確保用水合作收益,最終促進(jìn)農(nóng)民用水合作的達(dá)成,實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利治理的可持續(xù)發(fā)展。