付靖凱，吳正偉

（貴州省都勻市國土資源局，貴州都勻558000）

1 引言

隨著社會主義市場經(jīng)濟的飛速發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)化進程也進入了一個新的歷史階段，土地資源越來越緊張，新增建設(shè)用地指標(biāo)日趨收緊，如何實現(xiàn)土地的高效利用，并以此為基礎(chǔ)促進經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展也越來越被地方各級政府所重視。低效用地和閑置用地的利用盤活作為實現(xiàn)土地高效利用的一種重要途徑，對充分發(fā)揮土地的利用效率有非常積極的意義[1]。只有改變傳統(tǒng)的用地方式，利用盤活低效用地以及閑置用地，才能最大限度地實現(xiàn)土地的有效利用，緩解因土地資源緊張帶來的社會壓力，并在此基礎(chǔ)上最終實現(xiàn)社會的長效穩(wěn)定發(fā)展。

2 低效用地和閑置土地的負面影響

2.1 低效用地和閑置土地對于經(jīng)濟發(fā)展的影響

低效用地和閑置土地的利用往往很難，甚至不會產(chǎn)生社會經(jīng)濟效益，在一定程度上間接降低了先期投入建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)能發(fā)揮的綜合效用，且占據(jù)著特定地區(qū)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模，影響了新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)的分配，導(dǎo)致一些重點項目因建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)和新增建設(shè)用地年度計劃指標(biāo)不足而無法落實建設(shè)，形成土地閑置低效利用與用地指標(biāo)不足并存的局面，嚴重制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的長期可持續(xù)發(fā)展。

2.2 低效用地和閑置土地對城鎮(zhèn)化進程的影響

近年來，盡管我國的城鎮(zhèn)化進程不斷加快，但在城鎮(zhèn)化進程發(fā)展過程中，也正是由于低效用地和閑置土地的存在，在一定程度上制約了城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快。因地方對低效用地和閑置土地的處置缺少有效方法，導(dǎo)致其很難在短期內(nèi)全面盤活利用。在多數(shù)情況下，仍需通過回購收儲后方能調(diào)作他用，無形中增加了城鎮(zhèn)建設(shè)成本，加劇地方建設(shè)資金壓力，進而嚴重制約城鎮(zhèn)化進程。

2.3 低效用地和閑置土地對空間開發(fā)的影響

低效用地和閑置土地的存在，使土地利用空間較小，大幅降低了城鎮(zhèn)節(jié)約集約用地效益，進而導(dǎo)致房價不斷上漲，加之閑置土地占用了大量的建設(shè)用地指標(biāo)，進而對人民群眾的利益帶來了嚴重的損害[2]，對社會的長效穩(wěn)定發(fā)展有不利影響。

3 產(chǎn)生低效用地和閑置土地的原因分析

3.1 社會因素

就現(xiàn)階段土地出讓而言，進行招拍掛時，雖然大部分土地以“凈地”掛牌出讓，但在揭牌后的實際交地過程中，往往會因競得者不按期繳足出讓金等原因推遲實際交付土地時間，很難保證所有土地準時開工建設(shè)。加之在實際建設(shè)過程中，由于地質(zhì)災(zāi)害、壓覆國防電纜等情況的存在，使建設(shè)前期土地平整成本費用增加，加之受未交付土地的影響，導(dǎo)致很多項目在建設(shè)過程中極易拖延開工竣工時間，進而導(dǎo)致低效用地或土地閑置現(xiàn)象發(fā)生。

3.2 政府因素

首先，在發(fā)展過程中，由于受地方規(guī)劃變更、行政區(qū)劃調(diào)整、招商引資不精準等因素影響，極易導(dǎo)致原用地閑置或原有項目不能落實等現(xiàn)象的出現(xiàn)；其次，在項目的籌建過程中，特別是對低效用地的改造以及應(yīng)用方面，政府大多以修復(fù)和改造為主，并未對生態(tài)環(huán)境問題進行充分考慮，在較大程度上限制了低效土地與閑置土地的盤活應(yīng)用水平[3]；最后，因報批土地范圍與實際利用土地范圍不一致，導(dǎo)致“邊角地”的產(chǎn)生。

3.3 開發(fā)單位因素

對于開發(fā)單位，導(dǎo)致土地閑置或低效用地的主要原因是資金問題，很多開發(fā)單位在開發(fā)過程中由于資金周轉(zhuǎn)或經(jīng)濟實力的因素，很難承擔(dān)開工建設(shè)的費用，造成土地閑置。不僅如此，很多開發(fā)單位為了規(guī)避投資風(fēng)險，在實際建設(shè)過程中，往往推遲開發(fā)建設(shè)，極易導(dǎo)致土地閑置。

4 利用盤活低效用地和閑置土地的具體對策

4.1 政府應(yīng)充分發(fā)揮主導(dǎo)統(tǒng)籌作用

在土地盤活利用過程中，政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋氐膶嶋H利用情況，結(jié)合“增存掛鉤”機制中的積極促進節(jié)約集約用地，以土地利用方式轉(zhuǎn)變推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展[4]具體要求，對閑置土地以及低效用地進行統(tǒng)籌，并大力推進土地利用計劃的“增存掛鉤”，以此對低效用地和閑置土地進行處理。除此之外，對于一些低效用地，特別是工業(yè)用地，政府應(yīng)鼓勵用地單位且進行零增地技術(shù)改造或者加高建筑層高，以此提高土地的容積率。

4.2 構(gòu)建預(yù)防和控制機制

在盤活利用低效用地和閑置土地過程中，構(gòu)建相應(yīng)的預(yù)防和控制機制也是其中非常重要的一項工作。首先，對于新增建設(shè)用地，在土地投入使用前，對其應(yīng)嚴格按照國家標(biāo)準進行審批；其次，要積極鼓勵各個土地開發(fā)以及使用單位不斷提升土地的利用價值，并建立相應(yīng)的激勵機制，從而不斷提升低效用地與閑置用地的應(yīng)用水平，再次，加強對盤活利用土地存量的考核工作，相關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)谿DP實際發(fā)展情況，對其建設(shè)用地規(guī)模以及土地存量情況進行考核，并制定相應(yīng)用地規(guī)劃，以此來不斷提升土地的利用價值[5]；最后，做好土地供應(yīng)后的監(jiān)管工作，供應(yīng)后的監(jiān)管工作主要是對既有的已經(jīng)取得土地使用權(quán)的項目進行監(jiān)管。

4.3 合理統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)用地

合理統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)用地作為盤活利用閑置土地與低效用地的重要工作，只有不斷提高城鄉(xiāng)閑置土地與低效用地的利用效率，才能真正實現(xiàn)土地利用整體水平的整體提升。進行低效用地統(tǒng)籌安排時，應(yīng)對以“生態(tài)保護，高效利用”為主要原則，在低效用地統(tǒng)籌過程中，政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)紅線以及環(huán)境保護的具體要求來對其進行改造，并采取相應(yīng)措施，不斷提升用地的綠色環(huán)保水平[6]。除此之外，政府還應(yīng)結(jié)合城鄉(xiāng)發(fā)展的實際情況以及“增減掛鉤”政策實現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地向城鎮(zhèn)化發(fā)展，并在這一過程中不斷規(guī)范耕地資源，從根本上實現(xiàn)土地資源的高效合理應(yīng)用。

5 結(jié)語

綜上所述，盤活利用低效用地和閑置用地是提升土地利用效率的重要途徑之一，只有采取科學(xué)合理的措施，如政府充分發(fā)揮自身主導(dǎo)作用、合理的對土地進行統(tǒng)籌規(guī)劃、加強考核監(jiān)管、構(gòu)建相應(yīng)機制等，不斷提升低效用地和閑置用地的整體利用水平，才能從真正意義上緩解我國城市化進程過程中存在著土地問題，最終實現(xiàn)我國社會主義市場經(jīng)濟的長期可持續(xù)發(fā)展。