●劉軼齊

“地方財(cái)政監(jiān)督創(chuàng)新與探索”專欄

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出了針對(duì)國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)和任務(wù)，強(qiáng)調(diào)以國(guó)有企業(yè)改革為基調(diào)，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、完善現(xiàn)代企業(yè)制度為重心。營(yíng)造良好的政商環(huán)境，堅(jiān)持政企分開，轉(zhuǎn)變對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理方式，以“管資本”的方式參與企業(yè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家資本和企業(yè)的良性互動(dòng)，國(guó)有資本提供企業(yè)經(jīng)營(yíng)所需資金，國(guó)有企業(yè)在為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)其效率的提升。

一、國(guó)有資產(chǎn)管理向“管資產(chǎn)”改革的現(xiàn)實(shí)背景

改革開放以來(lái)，國(guó)有企業(yè)的股權(quán)及人事任命權(quán)大部分由政府掌握，特別是地方政府。因此，產(chǎn)生了一系列的問(wèn)題，如產(chǎn)權(quán)不明晰、雙向?qū)ぷ?、代理?wèn)題嚴(yán)重等，致使國(guó)有企業(yè)效率低下。

一方面，由于國(guó)有企業(yè)股權(quán)掌握在政府手里，受政府行政干預(yù)較多，可能會(huì)幫助地方政府承擔(dān)一些政策性負(fù)擔(dān)，如冗員、稅收、財(cái)政收入或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的任務(wù)，導(dǎo)致大多數(shù)資源都流向了國(guó)有企業(yè)。但由于其使用效率較低，不僅造成了資源浪費(fèi)，還擠占了其他優(yōu)質(zhì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)所需資源，造成我國(guó)整體資源配置效率較低，公平與效率雙重?fù)p失。

另一方面，由于國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)不明晰，造成了更大的代理問(wèn)題。國(guó)企的經(jīng)理具備官員和經(jīng)濟(jì)人的雙重身份，但其出于政治晉升或私人利益，往往會(huì)造成“短視主義”，損害國(guó)有企業(yè)的利益，造成國(guó)有企業(yè)運(yùn)行效率低下。綜合來(lái)看，需要完善政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理方式，從以前的經(jīng)營(yíng)干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨蓶|的方式參與企業(yè)管理，僅作為出資人，逐步以市場(chǎng)化方式運(yùn)作國(guó)有資本，提高資本運(yùn)作效率。同時(shí)，也要完善公司治理機(jī)制，建立完善的監(jiān)督與激勵(lì)機(jī)制，同時(shí)逐漸以市場(chǎng)化方式選聘經(jīng)理層。充分發(fā)揮國(guó)有企業(yè)的資源優(yōu)勢(shì)以及規(guī)模優(yōu)勢(shì)，讓國(guó)有企業(yè)在承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的基礎(chǔ)上兼顧自身效率，謹(jǐn)防顧此失彼的不平衡現(xiàn)象，煥發(fā)國(guó)有企業(yè)的活力。

面對(duì)國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)久以來(lái)的體制性問(wèn)題，黨的十九大提出完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的方案，即專門設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司來(lái)負(fù)責(zé)國(guó)有資本運(yùn)作，充分利用專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，同時(shí)增加了金字塔層級(jí)，充分體現(xiàn)了國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)的方針政策。國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革，不僅能提高資源配置效率，使資源流向效率更高、產(chǎn)出更高的領(lǐng)域；而且能夠進(jìn)一步減少政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的直接干預(yù)，弱化國(guó)有企業(yè)的政策性負(fù)擔(dān)及政府對(duì)企業(yè)的尋租，改善國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效，做大做強(qiáng)做優(yōu)國(guó)有企業(yè)。

二、從管企業(yè)到管資產(chǎn)再到管資本的重要意義

黨中央、國(guó)務(wù)院強(qiáng)調(diào)，國(guó)有資產(chǎn)管理要從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本在專業(yè)化平臺(tái)上高效運(yùn)作，放大國(guó)有資本功能，推動(dòng)國(guó)有資本合理流動(dòng)優(yōu)化配置。這一改革標(biāo)志著國(guó)資監(jiān)管的內(nèi)容發(fā)生重大改變，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

第一，有利于真正實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開。以“管資本”聯(lián)結(jié)國(guó)資委監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司以及國(guó)有企業(yè)，形成三位一體的組織架構(gòu)，可以在明確政府和企業(yè)關(guān)系的基礎(chǔ)上，減少政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)，明晰定位，各司其職，充分發(fā)揮監(jiān)管者、出資人代表及經(jīng)濟(jì)人主體企業(yè)三位一體架構(gòu)的作用?；谝允袌?chǎng)化方式投資、管理國(guó)有企業(yè)的目的，設(shè)立國(guó)有資本投資公司和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，國(guó)有資本投資和運(yùn)營(yíng)公司再以股權(quán)投資混合所有制企業(yè)，而混合所有制企業(yè)完全按照市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作，這就清楚地劃分出國(guó)有經(jīng)濟(jì)融入市場(chǎng)時(shí)的管理層級(jí)以及各層級(jí)的管理界限，從而真正實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開。

第二，有利于調(diào)整優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局。國(guó)有資產(chǎn)管理過(guò)去強(qiáng)調(diào)通過(guò)管人、管事、管資產(chǎn)來(lái)管好企業(yè)，但企業(yè)實(shí)物形態(tài)十分復(fù)雜，涉及大量的人、事和資產(chǎn)，流動(dòng)性差。而國(guó)有資本是價(jià)值形態(tài)，流動(dòng)性好，交易性強(qiáng)?，F(xiàn)在強(qiáng)調(diào)以管資本為主，通過(guò)對(duì)國(guó)有資本職能和投向的有效監(jiān)管，有利于國(guó)有企業(yè)按照市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易等方式加快企業(yè)戰(zhàn)略重組，不斷優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和布局。

第三，有利于提高國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率。以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率和國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核將更具針對(duì)性與可操作性。同時(shí)，以管資本為主的管理體制，強(qiáng)化國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)，國(guó)有企業(yè)股權(quán)變更和聯(lián)合重組將更加頻繁，有利于國(guó)有資本跨企業(yè)、跨行業(yè)流動(dòng)，使國(guó)有資本投向效率更高、綜合效益更好的行業(yè)領(lǐng)域。

第四，有利于國(guó)有企業(yè)完善國(guó)有企業(yè)治理?！肮苜Y本”的監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變能緩解國(guó)有企業(yè)的代理問(wèn)題，有利于緩解政府與企業(yè)之間的信息不對(duì)稱，減弱國(guó)企經(jīng)理人的機(jī)會(huì)主義行為。同時(shí)能夠更有效地監(jiān)督國(guó)企的運(yùn)作，有利于促進(jìn)國(guó)企完善公司治理機(jī)制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、設(shè)立董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，優(yōu)化董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)結(jié)構(gòu)。

三、加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的路徑探討

（一）完善國(guó)有資產(chǎn)出資人代表制度

改革開放以來(lái)，我國(guó)在國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革中不斷探索和創(chuàng)新，積累了許多經(jīng)驗(yàn)。其中，出資人代表制度為重大創(chuàng)新成果，其由“企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有，國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)”的規(guī)定發(fā)展而來(lái)。為堅(jiān)持和完善這一制度，應(yīng)在以下幾方面繼續(xù)努力。

1、明晰國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)分配。政府作為出資人應(yīng)以股東身份監(jiān)管國(guó)有企業(yè)，履行監(jiān)管等出資人職能，但不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，企業(yè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持其作為市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)人主體自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。進(jìn)一步地，政府應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)出資和監(jiān)管兩項(xiàng)職能。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生，政府特設(shè)其代表本級(jí)政府履行出資人職能，并監(jiān)督管理國(guó)有資本的運(yùn)作，但不履行政府公共管理等職能，是一種市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)主體的表現(xiàn)。順應(yīng)改革浪潮，堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，實(shí)現(xiàn)出資、監(jiān)管有機(jī)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，提高國(guó)有資本運(yùn)作效率，改善資源配置效率。

2、定期向上報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)配置及使用情況。在我國(guó)，由于國(guó)企是全民所有，使得剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)相分離，進(jìn)而可能導(dǎo)致國(guó)企經(jīng)理出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問(wèn)題。因此，有必要定期向負(fù)責(zé)監(jiān)管的全國(guó)人大常委報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)的具體情況，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督，防止浪費(fèi)國(guó)家資源，緩解資源配置扭曲。

3、進(jìn)一步明確和完善國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)。為了厘清政府的職責(zé)，提高資本管理效率以及企業(yè)資本投資回報(bào)率，政府特設(shè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，代表本級(jí)政府以出資人即股東的身份，對(duì)管轄范圍內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理。這是國(guó)有企業(yè)深化改革道路上一項(xiàng)重要的制度，中央及地方政府在減少政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)，特別是對(duì)國(guó)有企業(yè)。具體來(lái)講，國(guó)資委作為專業(yè)的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)比較優(yōu)勢(shì)理論，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，逐漸將出資人監(jiān)管機(jī)制推廣完善，使其具有普適性。

進(jìn)一步地，要明確國(guó)資委的職責(zé)定位，以恢復(fù)企業(yè)活力、提高經(jīng)營(yíng)效率為主要監(jiān)管目標(biāo)，積極行權(quán)，科學(xué)行權(quán)，合理放權(quán)，依法放權(quán)。而國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司作為出資人主要負(fù)責(zé)企業(yè)重大決策，包括投融資計(jì)劃、產(chǎn)權(quán)管理等。具體到企業(yè)經(jīng)營(yíng)運(yùn)作等事項(xiàng)，則歸屬于企業(yè)權(quán)責(zé)，企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策。集團(tuán)企業(yè)的監(jiān)管以上一級(jí)管理為原則，防止越級(jí)干預(yù)，出現(xiàn)職責(zé)不清，管理效率低下等問(wèn)題。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門逐步明確各自職責(zé)，發(fā)揮各自專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，使國(guó)有企業(yè)在承擔(dān)部分社會(huì)目標(biāo)的基礎(chǔ)上逐步成為市場(chǎng)主體，以市場(chǎng)化的方式經(jīng)營(yíng)，提高國(guó)有企業(yè)效率，優(yōu)化資源配置效率。

國(guó)資委需進(jìn)一步明確其監(jiān)管重點(diǎn)：一是合理配置國(guó)有資本，以國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策為向?qū)В髽I(yè)經(jīng)營(yíng)效率為考量，綜合市場(chǎng)需求等，科學(xué)調(diào)整存量，謹(jǐn)慎配置增量，改善國(guó)有資本配置效率。二是加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資本運(yùn)作效率及質(zhì)量、監(jiān)管企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況、財(cái)務(wù)狀況等的關(guān)注，以便調(diào)整國(guó)有資本的配置。同時(shí)，嚴(yán)格監(jiān)管國(guó)有產(chǎn)權(quán)在市場(chǎng)上的流通，適時(shí)放寬國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易限度和力度，既要保證國(guó)有資產(chǎn)不流失，也要兼顧國(guó)有資本的流通性。三是分類監(jiān)管國(guó)有企業(yè)，依據(jù)國(guó)企的功能和性質(zhì)，賦予差異化的考核標(biāo)準(zhǔn)，防止“一刀切”產(chǎn)生負(fù)面的代理問(wèn)題。改進(jìn)考核標(biāo)準(zhǔn)體系，公益性質(zhì)的更注重社會(huì)責(zé)任、社會(huì)問(wèn)題的解決等，而一般的國(guó)有企業(yè)則應(yīng)綜合性地將經(jīng)濟(jì)增加值、創(chuàng)新能力、經(jīng)營(yíng)效率、社會(huì)責(zé)任、環(huán)境保護(hù)等納入考核體系。四是完善國(guó)有企業(yè)經(jīng)理人激勵(lì)機(jī)制，不僅要逐步引入經(jīng)理人市場(chǎng)機(jī)制，將經(jīng)理人薪酬與其能力等掛鉤，實(shí)現(xiàn)經(jīng)理人選聘和薪酬雙重市場(chǎng)化。而對(duì)于傳統(tǒng)的官員經(jīng)理人，應(yīng)將企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率納入考核結(jié)果，并將考核結(jié)果與職位晉升有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，使經(jīng)理人最大化為國(guó)有企業(yè)創(chuàng)造價(jià)值。五是推動(dòng)企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善公司治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)黨政領(lǐng)導(dǎo)與公司治理的有機(jī)結(jié)合的雙重治理模式。以出資方式參與企業(yè)，以派遣董事等方式參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)，使企業(yè)在完善的公司治理機(jī)制下逐步實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)。

（二）改革國(guó)有資本授權(quán)運(yùn)營(yíng)體制

國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的主要作用是專業(yè)高效地運(yùn)作國(guó)有資本，依據(jù)國(guó)家的戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況及實(shí)際資金需求等，進(jìn)行資本投資運(yùn)營(yíng)，促進(jìn)國(guó)有資本合理流動(dòng)，優(yōu)化國(guó)有資本布局，提高國(guó)有資本配置和運(yùn)營(yíng)效率，更好地服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略需要。轉(zhuǎn)變現(xiàn)有國(guó)有資產(chǎn)管理方式，要向“管資本”的新型模式邁進(jìn)，受國(guó)務(wù)院委托，以國(guó)資委為主要出資人，授權(quán)于專業(yè)資本運(yùn)作機(jī)構(gòu)即國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司。

1、改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司。以國(guó)有資本投資回報(bào)率以及運(yùn)作效率提升為目標(biāo)，轉(zhuǎn)讓國(guó)有股權(quán)，并以國(guó)有資本為企業(yè)經(jīng)營(yíng)提供資金，組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司。再者，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)、提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，將部分符合條件的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)集團(tuán)改組，通過(guò)投融資、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)調(diào)整以及資本運(yùn)作等方式，在國(guó)家戰(zhàn)略、支柱性行業(yè)或部門完成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，優(yōu)化國(guó)有資本配置結(jié)構(gòu)。目前，中央企業(yè)母公司大部分是控股型的產(chǎn)業(yè)集團(tuán)企業(yè)，一般都有相對(duì)固定的專業(yè)投向，應(yīng)利用其現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模、提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，放大其他方面的功能，包括投融資、戰(zhàn)略規(guī)劃等。可撤銷集團(tuán)部分管理部門，將母公司改組成為國(guó)有投資公司，不僅可以精簡(jiǎn)結(jié)構(gòu)，還能夠提升國(guó)有企業(yè)辦事效率。與此同時(shí)，不少地方國(guó)資委也已完成“三位一體”模式的架構(gòu)改革。一般來(lái)講，國(guó)資委出資組建國(guó)有獨(dú)資公司，即國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司來(lái)專業(yè)運(yùn)作國(guó)有資本，類似于新加坡的淡馬錫模式。國(guó)資委作為股東，向公司派遣董事參與經(jīng)營(yíng)。而作為一項(xiàng)市場(chǎng)化改革，公司應(yīng)落實(shí)職業(yè)經(jīng)理人制度，依法依規(guī)聘請(qǐng)高水平、具備專業(yè)素養(yǎng)的職業(yè)經(jīng)理人。

2、構(gòu)建“國(guó)資委—國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司—國(guó)有企業(yè)”的三層組織結(jié)構(gòu)。國(guó)資委授權(quán)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職能，成為國(guó)有企業(yè)股東。在“一企一策”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確授權(quán)的范圍、內(nèi)容及方式，以國(guó)有資本投資和運(yùn)營(yíng)公司為專業(yè)投資平臺(tái)，運(yùn)作國(guó)有資本，履行股東職責(zé)。相應(yīng)地，作為股東，應(yīng)依法行使股東權(quán)利，以其出資比例承擔(dān)有限責(zé)任，向所轄企業(yè)派遣董事，以國(guó)有資產(chǎn)保值增值、戰(zhàn)略規(guī)劃或投資回報(bào)率為目標(biāo)。以“管資本”為核心，改變國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管方式，是國(guó)有企業(yè)深化改革的切入點(diǎn)。為此，國(guó)資監(jiān)管部門要在簡(jiǎn)政放權(quán)上有新突破，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，將經(jīng)理層人事和投資決策等經(jīng)營(yíng)決策權(quán)真正放下去、放到位。在績(jī)效考核方面，公益類企業(yè)應(yīng)與商業(yè)類企業(yè)分開，分別建立不同權(quán)重的績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提升監(jiān)管的效率和質(zhì)量。與此同時(shí)，國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)一步放權(quán)并減少行政干預(yù)，授權(quán)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司監(jiān)管，成為提高國(guó)有資本邊際效益以及高效運(yùn)作的專業(yè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開，并將國(guó)有資本管理體制由“國(guó)資委—國(guó)企”的二級(jí)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣?guó)資委—國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司—國(guó)有企業(yè)”的三層組織結(jié)構(gòu)，形成“監(jiān)督—管理—經(jīng)營(yíng)”的三個(gè)層次。每一個(gè)層次和每一級(jí)框架都承擔(dān)著不同的任務(wù)，各自的權(quán)利和責(zé)任也不一樣。國(guó)資委負(fù)責(zé)出資，而國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司負(fù)責(zé)專業(yè)化投資和資本運(yùn)作，以市場(chǎng)化方式推動(dòng)國(guó)有企業(yè)自上而下的改革，新型的監(jiān)管方式、營(yíng)運(yùn)方式也更貼近企業(yè)作為市場(chǎng)主體的趨勢(shì)，積極發(fā)揮企業(yè)資源利用效率，促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)良性高效發(fā)展。正確處理好“放活”和“管好”的關(guān)系。在簡(jiǎn)政放權(quán)政策導(dǎo)向下，作為國(guó)有資產(chǎn)出資人代表，應(yīng)結(jié)合國(guó)家戰(zhàn)略需求、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、企業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展需要等有的放矢，明確自己的職責(zé)范圍，放管有機(jī)結(jié)合，以放權(quán)恢復(fù)企業(yè)活力，以監(jiān)管約束企業(yè)或企業(yè)經(jīng)理人不規(guī)范行為。這樣既能及時(shí)掌握企業(yè)經(jīng)營(yíng)運(yùn)行狀態(tài)，作出調(diào)整和反饋；引入專業(yè)資本運(yùn)作組織，又能為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)注入新鮮血液，發(fā)揮各方機(jī)構(gòu)分工專業(yè)化優(yōu)勢(shì)。重新分配國(guó)有資本監(jiān)管的各項(xiàng)事務(wù)，明確各自的權(quán)利范圍及職責(zé)劃分，防止越權(quán)干預(yù)，多頭管理，造成管理混亂、權(quán)責(zé)不清等影響企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率的問(wèn)題。

（三）落實(shí)國(guó)有企業(yè)微觀市場(chǎng)主體地位

1、完善公司治理機(jī)制，落實(shí)董事會(huì)職權(quán)。長(zhǎng)久以來(lái)，國(guó)有企業(yè)雖然經(jīng)歷過(guò)多次改革，但仍受行政干預(yù)較多。此次增加國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，增加了金字塔層級(jí)，能夠有效削弱政府對(duì)國(guó)企的直接干預(yù)，且向市場(chǎng)化改革又邁進(jìn)了一大步。政策執(zhí)行有效與否，不僅與政策本身的有效性、政府的執(zhí)行力有關(guān)，還需與企業(yè)自身的機(jī)制相匹配，才能發(fā)揮最大效用。因此，在簡(jiǎn)政放權(quán)的政策下，國(guó)有企業(yè)也應(yīng)順應(yīng)改革完善公司治理，建立與制度相適應(yīng)的治理模式。最重要的是規(guī)范董事會(huì)，有效發(fā)揮其在選聘經(jīng)理人、薪酬激勵(lì)、履行重大決策等方面的作用。央企作為特殊的國(guó)企，應(yīng)逐步在市場(chǎng)化選聘、合同管理、薪酬激勵(lì)以及退出機(jī)制等方面予以完善。

2、合理配置國(guó)有資本，放大國(guó)有資本功能，優(yōu)化資源配置。對(duì)于國(guó)有企業(yè)的放權(quán)與國(guó)有資本的配置，需特別注意與上市公司有關(guān)的權(quán)限，由于上市公司是央企的資本運(yùn)作平臺(tái)，與央企的發(fā)展及國(guó)有資本投資息息相關(guān)，包括兼并重組、產(chǎn)權(quán)交易、投資運(yùn)營(yíng)等。

3、完善薪酬激勵(lì)方式，探索中長(zhǎng)期激勵(lì)。央企審批其高新技術(shù)型子公司股權(quán)激勵(lì)和分紅方案，企業(yè)分紅支出計(jì)入應(yīng)付工資總額，但不受工資總額限制，且不作為工資福利費(fèi)的計(jì)提依據(jù)和基礎(chǔ)，中央企業(yè)可以依照實(shí)際情況積極實(shí)施適合本企業(yè)的股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃。放權(quán)政策的實(shí)施不僅以中央企業(yè)為標(biāo)的，進(jìn)一步拓展到中央企業(yè)下屬企業(yè)以及央企集團(tuán)，表明了中央政府簡(jiǎn)政放權(quán)的決心和態(tài)度，為恢復(fù)國(guó)有企業(yè)活力的一劑良藥。

4、攻克改革難關(guān)，推進(jìn)改革有效實(shí)施。自古以來(lái)，任何一項(xiàng)改革的推進(jìn)都不會(huì)平穩(wěn)無(wú)障礙，都會(huì)遇到一定的阻力和困難。對(duì)于改革過(guò)程中出現(xiàn)的難點(diǎn)和模棱兩可的問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)作出明確的指導(dǎo)，以確保改革后續(xù)工作順利推進(jìn)。例如，除主業(yè)關(guān)乎國(guó)家安全、涉及經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)或領(lǐng)域，中央企業(yè)審批其下屬公司的混改方案，只需按文件要求的程序報(bào)送即可，進(jìn)一步深化了國(guó)企混改的深度、廣度和力度，推動(dòng)改革進(jìn)一步實(shí)施。

（四）推動(dòng)國(guó)企混改，切實(shí)轉(zhuǎn)變機(jī)制

當(dāng)前，正以混合所有制改革為突破口深化國(guó)有企業(yè)改革。相應(yīng)地，國(guó)有投資、運(yùn)營(yíng)公司主要服務(wù)于混合所有制企業(yè)，作為出資人，行使股東權(quán)利，派遣董事參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)。深化國(guó)有企業(yè)改革，既要推動(dòng)混合所有制改革，更要改變企業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式，完善公司治理機(jī)制。在混合所有制改革下，為國(guó)有企業(yè)引入非國(guó)有資本，解決國(guó)企產(chǎn)權(quán)不清、所有權(quán)和剩余索取權(quán)分離導(dǎo)致的代理問(wèn)題。公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)的結(jié)合，激活了國(guó)有企業(yè)的生命力和活力，同時(shí)解決了私營(yíng)企業(yè)（包括集體企業(yè)等）融資難、資源獲取受限等導(dǎo)致的發(fā)展質(zhì)量滯后問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)國(guó)企和民企的“雙贏”。參照 《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見(jiàn)》，本著“宜獨(dú)則獨(dú)，宜控則控，宜參則參”的原則，公益類企業(yè)以國(guó)有獨(dú)資公司為主，關(guān)乎國(guó)家安全或具有自然壟斷的企業(yè)主要是國(guó)有絕對(duì)控股企業(yè)，而一般處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的企業(yè)則是國(guó)有控股或參股公司。國(guó)際上的認(rèn)定方式一般是，國(guó)有持股50%以上的企業(yè)為國(guó)有控股，反之，則不是。因此，對(duì)于國(guó)有絕對(duì)控股，應(yīng)在國(guó)有企業(yè)管理的基礎(chǔ)上，積極引入市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)兩只手雙重機(jī)制下的協(xié)調(diào)作用。而國(guó)有控股、參股公司應(yīng)完全以市場(chǎng)化方式經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的所有公司積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，深化混合所有制改革。

總之，無(wú)論是哪種類型的國(guó)有企業(yè)，都應(yīng)積極地引入市場(chǎng)機(jī)制，但需明確不同類型的國(guó)有企業(yè)，政府與市場(chǎng)權(quán)重有一定的差異。在國(guó)有絕對(duì)控股，不能也無(wú)法完全以市場(chǎng)化方式經(jīng)營(yíng)，而國(guó)有控股、參股企業(yè)應(yīng)完全放開以市場(chǎng)化方式經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)民企良性結(jié)合、公平競(jìng)爭(zhēng)。目前，很多海外項(xiàng)目明令禁止國(guó)有企業(yè)進(jìn)入，但允許國(guó)有參股公司加入。以市場(chǎng)之手配置資源，減少政府干預(yù)，為企業(yè)營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境?！?/p>