駱文標(biāo)

（廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，廣州510290）

1 引言

我國正處于經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時(shí)期，呈經(jīng)濟(jì)市場化、社會多元化等特征，形成多元利益主體。各個(gè)利益主體具有不同的訴求和目標(biāo)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有巨大的不確定性。面對錯(cuò)綜復(fù)雜的環(huán)境，以確定性為特征，以終極性藍(lán)圖為表達(dá)的城市規(guī)劃顯示出了一定的不適應(yīng)性，規(guī)劃目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)之間往往形成較大差距，對各類資源及空間的配置與統(tǒng)籌作用不斷減弱，導(dǎo)致“規(guī)劃失靈”時(shí)有發(fā)生。

2 不確定性因素的來源

影響規(guī)劃的不確定因素來源于政府、市場及自然界3方面。

政府既是城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的主體，也是規(guī)劃實(shí)施的主體。在規(guī)劃編制過程中，每個(gè)城市領(lǐng)導(dǎo)者和規(guī)劃涉及的部門具有自身的主張和意志，希望在規(guī)劃編制過程中，將自身的主張和意志轉(zhuǎn)化為規(guī)劃的目標(biāo)。當(dāng)不同的主張有沖突時(shí)，規(guī)劃所面臨的不確定性就非常大。

市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)社會存在多個(gè)利益主體，不同的利益訴求作用在城市建設(shè)上，形成了對城市發(fā)展的無限多種需求，來自市場方面的不確定性因素千變?nèi)f化，不可預(yù)測。

來自自然界的不確定要素主要指由臺風(fēng)、洪水等自然災(zāi)害及對自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)和改造引起的不確定性。

3 不確定性因素對規(guī)劃的影響分析

3.1 規(guī)劃編制過程的不確定性

在規(guī)劃編制過程中，不同行政領(lǐng)導(dǎo)者的價(jià)值取向、規(guī)劃師的專業(yè)水平、開發(fā)商的投資計(jì)劃均有可能不同，眾多差異構(gòu)成了規(guī)劃編制過程的眾多不確定性因素，使得規(guī)劃成果的目標(biāo)取向和內(nèi)容構(gòu)成具有多元化的特征。

3.2 規(guī)劃審批的不確定性

受主觀因素影響，規(guī)劃審批過程中不同的審批者的專業(yè)背景和素養(yǎng)、行為偏好、價(jià)值取向甚至部門利益均有不同，這些理性、非理性的因素的疊加會影響規(guī)劃審批結(jié)果，導(dǎo)致城市規(guī)劃在審批環(huán)節(jié)存在諸多不確定性因素。

3.3 規(guī)劃實(shí)施的不確定性

在規(guī)劃實(shí)施過程中，規(guī)劃執(zhí)行者不一定都能夠接受或者了解政策或者規(guī)劃制定者的觀點(diǎn)，從而對規(guī)劃結(jié)論產(chǎn)生懷疑或者理解上的偏差。在規(guī)劃實(shí)施過程中出現(xiàn)規(guī)劃執(zhí)行不到位，或者由于實(shí)施者個(gè)人能力問題導(dǎo)致規(guī)劃執(zhí)行力不足的情況，從而導(dǎo)致規(guī)劃失效。

4 不確定條件下的規(guī)劃應(yīng)對方法與措施

4.1 確立非確定性規(guī)劃思想

趙珂、趙鋼[1]認(rèn)為“非確定性規(guī)劃思想是建立在確定性城市規(guī)劃思想基礎(chǔ)之上，是對確定性城市規(guī)劃思想的辯證發(fā)展，它不回避城市系統(tǒng)的不確定性，而是利用不確定性的思想方法，來追求最大的城市規(guī)劃實(shí)效”?？死锼闺–hristensen K S）[2]提出應(yīng)對規(guī)劃編制過程中的不確定矩陣方法。于立[3]提出隨機(jī)性規(guī)劃方法應(yīng)對未來規(guī)劃所遇到的不確定性因素，指出可以通過分期實(shí)施政策、謹(jǐn)慎的實(shí)現(xiàn)決策和監(jiān)控程序與經(jīng)常檢討3種措施來應(yīng)對不確定性因素。

王睿和周均清[4]認(rèn)為需要在城市規(guī)劃當(dāng)中引入情境規(guī)劃方法。并指出情景規(guī)劃的構(gòu)建大致可以分為確定焦點(diǎn)問題、對焦點(diǎn)問題進(jìn)行評估、確定關(guān)鍵可變性因素、建立模擬方案、測試評估模擬方案及政策的更新6個(gè)步驟。

4.2 規(guī)劃對策

4.2.1 協(xié)調(diào)好各方利益訴求

為了更好地協(xié)調(diào)好各種利益追求，規(guī)劃必須從一開始就注重公開性和透明性，讓廣泛社會階層參與到規(guī)劃編制中來，使規(guī)劃初期最大限度地形成統(tǒng)一的目標(biāo)，減少主觀不確定性對規(guī)劃效能的影響。因此，在編制前期首先進(jìn)行盡可能大范圍的問卷調(diào)查，各種形式的訪談、研討會等，通過書面和面對面的形式了解社會各個(gè)階層、各個(gè)利益主體對城市未來發(fā)展的預(yù)期及訴求，從而逐步明確未來城市發(fā)展的“焦點(diǎn)問題”，在規(guī)劃編制過程中通過不同的規(guī)劃情景模擬，形成多個(gè)規(guī)劃方案，同時(shí)廣泛征求各界意見，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制的全民參與。

4.2.2 注重近期建設(shè)規(guī)劃的編制與落實(shí)

不確定性思想認(rèn)為預(yù)測具有有限性，長期行為不可預(yù)測而短期行為可以預(yù)測。城市建設(shè)是一個(gè)周期比較長的過程，在目前的體制機(jī)制下，各類項(xiàng)目計(jì)劃和建設(shè)的信息最后都會歸到政府或其相關(guān)職能部門，政府完全可以掌握未來3～5年城市建設(shè)的趨勢，形成近期較為確定的建設(shè)項(xiàng)目庫，大大減少近期3～5年內(nèi)影響城市建設(shè)的不確定性因素，為規(guī)劃能夠較為準(zhǔn)確地預(yù)測城市近期的發(fā)展提供了可能。因此，近期建設(shè)規(guī)劃是破解不確定性因素對城市規(guī)劃負(fù)面影響的重要措施之一。2002年，國務(wù)院九部委聯(lián)合發(fā)文要求編制近期建設(shè)規(guī)劃，標(biāo)志著我國開始全面接受并運(yùn)用動態(tài)的城市規(guī)劃思想。

4.2.3 明確剛性規(guī)劃的因素

規(guī)劃是政府和市場共同作用的過程。政府層面的作用往往具有剛性。規(guī)劃可以根據(jù)政府現(xiàn)行的法律法規(guī)、相關(guān)政策要求，明確規(guī)劃區(qū)內(nèi)可以確定的剛性要素，并形成規(guī)劃的剛性條件，據(jù)此制定具有相對確定的規(guī)劃內(nèi)容，從而減少不確定性因素對規(guī)劃的影響，如國土空間規(guī)劃要求劃定的生態(tài)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等屬于剛性條件。因此，當(dāng)規(guī)劃區(qū)出現(xiàn)目標(biāo)不清晰，“不知道做什么”的時(shí)候，可以首先明確不可變化的剛性要素，形成規(guī)劃的基本框架，在此框架之下再編制規(guī)劃。

4.2.4 增強(qiáng)規(guī)劃彈性

增強(qiáng)規(guī)劃彈性可以從以下2方面進(jìn)行：

1）引入彈性發(fā)展單元。為了應(yīng)對不確定性因素的影響，增強(qiáng)規(guī)劃的彈性，城市集中建設(shè)區(qū)內(nèi)空間布局可以引入“彈性發(fā)展單元”的概念，以適應(yīng)不確定因素的影響。彈性發(fā)展單元可保持單元主導(dǎo)功能的前提下，考慮市場的變化因素，根據(jù)具體情況改變具體地塊用地性質(zhì)，具有較強(qiáng)的兼容性。

2）引入有條件建設(shè)單元。市場建設(shè)主體的多元化對城市可建設(shè)用地邊界的靈活性也提出了要求。規(guī)劃師主觀界定的城市擴(kuò)展邊界很多情況下不能滿足市場開發(fā)的需要。這種情況下，針對位于集中建設(shè)區(qū)以外的空間，引入“有條件建設(shè)單元”的概念，即根據(jù)未來發(fā)展的可能性適度布置有條件建設(shè)區(qū)，在規(guī)劃期內(nèi)，如果該區(qū)有重大開發(fā)建設(shè)計(jì)劃則可以在保證總體建設(shè)用地規(guī)模不變和城市結(jié)構(gòu)完整的前提下獲得開發(fā)建設(shè)的權(quán)力，這就使得城市能夠抓住各種發(fā)展的機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展機(jī)會的最大化。

5 結(jié)語

規(guī)劃是一個(gè)尋找、減弱不確定性因素影響的過程。為了形成能夠適應(yīng)各種條件變化的規(guī)劃方案，規(guī)劃師應(yīng)該由確定性規(guī)劃思想向非確定性規(guī)劃思想轉(zhuǎn)變。在規(guī)劃編制初期，通過廣泛征求各方意見和建議，減少主觀不確定性因素對規(guī)劃的影響。在此基礎(chǔ)上，必須重視近期建設(shè)方案的制訂，在明確規(guī)劃對象剛性要求的情況下，形成適應(yīng)未來多變條件下的彈性空間結(jié)構(gòu)，使規(guī)劃具有適應(yīng)各種變化的能力，從而提升規(guī)劃的戰(zhàn)略指導(dǎo)性和實(shí)用性。