李 敬 亓彩云

前言

兩次世界大戰(zhàn)，除了給全人類帶來無法撫平之創(chuàng)傷外，也分別在戰(zhàn)后推動了各國社會保障/社會福利服務制度體系的建立。這些體系肇始于戰(zhàn)后退伍（傷殘）軍人的安置和家園重建，并隨著各國經濟社會文化的發(fā)展而逐漸發(fā)展，擴展到其他有需要的人群，其中，殘障社群逐漸成為各國福利支持的受益人群之一。

第二次世界大戰(zhàn)（以下簡稱“二戰(zhàn)”）后，伴隨著聯合國的成立，殘疾人事務逐漸從某個國家的國內事務，上升為國家間交流、對話、互助乃至相互指責的內容之一（俗稱“人權外交”）。從20世紀60年代開始，聯合國層面就有針對智力殘疾人、（全體）殘疾人、精神殘疾人等不同人群的若干國際文件，如1971年《智力遲鈍者權利宣言》、1975年《殘廢者權利宣言》、1991年《保護精神病患者和改善精神保健原則》等。

進入20世紀80年代，隨著二戰(zhàn)后殘疾人運動的興起和邁克.奧利弗（Mike Oliver）等一批卓越殘疾人學者與社會活動家的理論研究的發(fā)展，及其理論與實踐的經驗探索，涉及殘障研究的各類成果不斷涌現。聯合國的相關機制，對殘疾人問題也日漸重視起來（如世界衛(wèi)生組織和國際勞動組織出臺的各類涉及殘障的文件、政策等）。

聯合國將1981年定為“國際殘疾人年”，隨后于1982年，聯合國通過了《關于殘疾人的世界行動綱領》，設立“殘疾人十年”（1983—1992年）。也正是在這樣一個熱火朝天的國際大背景下，改革開放后的中國殘疾人事業(yè)在20世紀80年代末重新登上了世界殘疾人事業(yè)發(fā)展的舞臺。一個例證為，中國殘聯聯合亞太其他國家的殘疾人組織，在聯合國相關部門的支持下，成功推動了亞太地區(qū)建立“亞太殘疾人十年”，到如今這一運動已持續(xù)了三個“十年”的光陰（1993—2002、2003—2012、2013—2022）。

20世紀80年代，聯合國層面上有過幾次不成功的、關于起草殘疾人權利公約的動議。1993年，聯合國僅以《殘疾人機會均等標準準則》這一不具備法律效力的文件，向世界各國宣告保障殘疾人權益的重要性和緊迫性。但是毋庸置疑，殘障人權利保障的議題已經緩慢而堅定地進入聯合國及世界各國的社會政策核心議程[1]。

1.《殘疾人權利公約》的誕生歷程及相關問題說明

1.1 第一次和第二次特設委員會全體大會

2001年，聯合國大會第五十六次全體大會決定成立一個開放的特設委員會，考慮在殘障領域制定一個全面、綜合的新公約[2]。前述聯合國網站及一些殘障人權學者[3]和殘障社會活動家[4]的文章顯示，2002年7月29日至8月9日，特設委員會第一次總結報告(文件編號A/57/357)時，各國代表們尚不清楚這一特設委員會具體需要做什么，同時，對于殘障領域是否需要一個全新的公約，與會各國代表們的意見也不一致[5]。

2003年6月16—27日，特設委員會召開第二次全體會議。經一系列討論（主要圍繞三個專題討論：對國際人權公約和相應機制類型的討論、對非歧視原則在各國立法實踐的討論和對新殘障觀及各類殘障概念比較分析的討論），代表們在報告（文件編號A/58/118 & Corr.1）中表示：遵循前述聯合國56/168決議精神，結合已有的人權保障機制模式（如聯合國《兒童權利公約》）和許多國家的殘障反歧視立法經驗，在殘障領域起草一部新法，以便讓聯合國傳統(tǒng)人權保護領域里“不可見的”殘障社群變得清晰可見。

《公約》的實際起草行動，始于2003年底。為籌備將于2004年5月召開的第三次特設委員會全體大會，第二次特設委員會大會決定，成立《公約》草案起草工作組，為特設委員會的下一次討論準備材料。該工作組由27個國家、12個民間組織和1個國家人權機構的代表構成，中國政府有1名代表參與。

1.2 第三次至第六次特設委員會全體大會階段

2004年1月5—16日，工作組結合各國各界提交的資料形成“工作組文本”（Working Group Text），成為特設委員會后續(xù)磋商的基礎文本。

有了2004年1月的工作組文本后，5月24日至6月4日，特設委員會進行了預定的第三次集中討論，這一次的報告（文件編號A/AC.265/2004/5 and Corr.1）顯示，全體大會對工作組文本的第1—24條條款進行了詳細、快速的審讀和討論，并就增加監(jiān)督/監(jiān)測機制一項達成一致意見。

隨后，2004年8月23日至9月3日，特設委員會進行了第四次集中討論（文件編號A/59/360）。會議期間出現了一些新氣象，新西蘭常駐聯合國大使唐.麥凱（Don Mackay）成為大會的非正式協調人。他獨具個人魅力，積極協調各方，使人們對磋商中意見相左的若干條款達成共識，為隨后全體大會達成最終的共識奠定了基礎。

2005年1月24日至2月4日，特設委員會進行第五次集中討論，麥凱大使繼續(xù)充當協調人角色。全體大會結束前夕，他被選為第二任特設委員會主席。2005年8月1—12日，第六次特設委員會召開。這兩次全體大會對工作組的整個文本及各國各方提交的各類建議作了較充分的討論（第五次會議報告文件編號A/AC.265/2005/2、第六次會議報告文件編號A/60/266）。

1.3 第七次和第八次特設委員會全體大會階段

2005年10月7日，為籌備即將在2006年初召開的第七次會議，特設委員會新主席、新西蘭常駐聯合國大使唐.麥凱特意寫信給全體代表，將前六次全體大會集體討論所產生的文本進行編輯整理，形成了他的主席版本（Chair's Text），并通報各國各界代表周知，請參會者針對主席版本進行評價和回應（A/AC.265/2006/1）。

2006年1月16日至2月3日，麥凱主持下的第七次特設委員會全體大會開幕，會議對主席版本的第1—34條進行了緊張激烈的討論。代表們經過三周的唇槍舌戰(zhàn)，于2月3日達成口頭一致，形成了第七次特設委員會的工作報告（文件編號A/AC.265/ 2006/2），它的附件是共有33個條文的《公約》工作文本（Working Text）。

有意思的是，2006年8月14日—25日及2006年12月5日召開的第八次特設委員會全體大會的會議內容，至今尚無任何公開的速記資料可查。8月，特設委員會臨時報告（文件編號A/AC.265/2006/4）中的《公約》草案，和最終通過的《公約》版本幾無差異了（但第12條存在一個腳注，這說明與會代表對某些概念如“Legal capacity”的理解存在異議）。9—10月，特設委員會下屬撰寫小組（Drafting Group）工作期間，前后形成了四稿《公約》草案（關于第12條的那個腳注一直被保留）。

1.4 《公約》和《任擇議定書》誕生

針對各國代表就《公約》草案里的第12條始終無法達成一致，存在腳注這一問題，2006年11月29日，特設委員會主席麥凱致信全體代表，希望大家就《公約》草案第12條的腳注問題達成諒解，并可在《公約》正式通過時去掉此腳注。 12月5日，在第八次特設委員會全體大會第二次會議上，伊拉克代表的阿拉伯國家和芬蘭代表的歐盟通過公開信形式，就草案第12條中的“Legal capacity”的理解問題達成諒解，即阿拉伯世界堅持認為“Legal capacity”在其語言和文化中的含義是“法律權利能力”，而歐洲諸國認可《公約》各語言版本里的對等概念，含義一致。伊拉克和芬蘭等信件資料都公開于前述網站。

12月6日，特設委員會將草案上報聯合國大會（文件編號A/61/611）。12月13日，《公約》獲聯大全體大會順利通過。至此，在21世紀伊始，由聯合國領導、各國集體努力下的新人權成果——《殘疾人權利公約》及其《任擇議定書》（文件編號A/RES/61/106）終于完成，只待完成相關法定程序后正式生效。

1.5 《公約》和《任擇議定書》的關系及其各語言文本效力說明

《公約》和《任擇議定書》是兩個完全獨立但有一定相互關系的法律文書[6]?！度螕褡h定書》之所以存在，是因為在《公約》起草過程中，一些國家主張加強未來建立的殘疾人權利委員會的“準司法”能力（即委員會可在接受締約國個人或團體投訴后，對被投訴國家或事項進行調查）。但這一主張一經提出，就遭到絕大多數國家的反對。因此，特設委員會協商的結果是，《公約》與《任擇議定書》分開撰寫，前者是基本法律文書，有意愿加入的諸國需要簽署和批準（部分國家的國內法規(guī)定，不經簽署就可直接批準國際法）。后者只是附帶性文書，締約國可簽可不簽，不影響《公約》對締約國的效力。因此，特設委員會會議期間未對《任擇議定書》進行任何公開磋商，僅委托專業(yè)人士撰寫?！度螕褡h定書》不能單獨簽署。

還要指出的是，聯合國作為世界各國的共同家園，二戰(zhàn)后確立了六種官方工作語言，分別是阿拉伯文、中文、英文、法文、俄文和西班牙文。早在1969年聯合國《維也納條約法公約》里，就有對同一文書、不同語言版本的效力的明確規(guī)定。聯合國六種工作語言所產生的同一文書，具有同等法律地位，這也是《公約》第50條和其他聯合國通過的法律文書一樣莊嚴聲明“本公約的阿拉伯文、中文、英語、法文、俄文和西班牙文文本同等作準。下列簽署人經各自政府正式授權在本公約上簽字，以昭信守”的原因?！度螕褡h定書》第18條對語言文本效力也作了同樣的聲明。

換句話說，聯合國六種工作語言所形成的法定文書，其法律效力是一樣的。不存在某個語種的文本效力高于其他語種文本的情況，也不能以對某一語種文本里的個別詞匯的解釋，去曲解、誤導乃至壓制其他語種文本中的對等概念。在這方面，國內出現了一些反面例證[7]，這類情況的出現，說明涉及《公約》領域研究的學術規(guī)范有待加強。

更為重要的是，每個締約國都有依據自身國內法認可的獨特官方語言。在理解和落實本國業(yè)已加入的相關國際公約/條約時，必然是以本國官方語言的作準文本為落實、學習乃至研究的對象。在中國，中文是中國人的官方和日常語言。中文是聯合國六種工作語言之一，在我國以《公約》作準中文版作為研究、學習和倡導使用的資料，合乎法理人情。

出于學術研究和國際交往之目的，研究者或其他使用人自然可參照其他語言文本，以便更深入、從更多角度，抑或更為周全地理解某些概念，甚至進行一些針對語言差異/法律（文化）體系差異的學術討論。但本國語言作準文本里的法定概念是不容質疑和詆毀的，這本身就是一個格外嚴肅的法律專業(yè)和學術倫理問題。

1.6 國際法的國內適用

國際法如何在國內適用，過去曾是中國學界研究的一個問題點，但現在對這一問題的看法，至少在憲法和國際法學界早有共識[8-10]?？上?，目前不少《公約》人權保障角度的論文，無視或忽視了這一重要的國際法的國內轉化前提[11-12]。

事實上，《中華人民共和國憲法》對適用問題并無明確規(guī)定。目前已批準加入的國際法在國內的適用，主要體現為立法部門和政府相關職能部門根據國內現實需要，主動參照批準的相關國際法規(guī)定，有針對地對國內法律法規(guī)及政策做出更改修訂，學界一般稱之為對國際標準的吸收和轉化。

這一轉化和吸收的前提，是相關國際法的內容對我國的社會經濟發(fā)展有積極作用，而非來自國外壓力（或挾所謂國際潮流的國內游說組織的鼓吹）。站在中國殘疾人政策和中國殘障社群發(fā)展需要的立足點上，客觀、準確、透徹、審慎地研究各類中外情況，利用對中國殘疾人事業(yè)發(fā)展最有利的資源，也是中國多年來積極發(fā)展國際交流，推動《公約》誕生，不斷以《公約》中的積極內容促進國內殘疾人政策和服務體系發(fā)展的出發(fā)點和持久動力。

1.7 目前世界各國批準情況評價

據聯合國網站統(tǒng)計，截止到2017年9月，世界范圍內，已有161個國家（地區(qū)）簽署了《公約》，177個國家（地區(qū)）批準。其中一些國家（如加拿大、挪威、澳大利亞、法國等）對《公約》某些條款的內容（如第12條）做了保留，即表示該締約國在批準《公約》時保留本國對那一條的解讀權和在締約國內適用的限制，換言之，就是那一條在該國不適用。另簽署和批準《任擇議定書》的國家（地區(qū)）有92個。

有趣的是，美國僅簽署但尚未批準《公約》，也就是說，美國作為世界大國，并未正式加入《殘疾人公約》，不須履行任何《公約》義務。

2.如何客觀、準確解讀《公約》，造福國內殘障社群

《公約》誕生后，國內對如何準確理解《公約》，真正造福本國殘障社群，有不同的認識和做法。據筆者觀察，目前，絕大多數研究、使用和討論《公約》的人，對本文前述的一些基礎而關鍵性問題，如《公約》各語言版本間的關系、國人討論《公約》首選哪種語言版本、《公約》對國內法的效力等，尚無準確認識，對《公約》締約談判中某些條款的具體磋商過程也缺乏深入細致的了解。事實上，對如何解釋國際條約,聯合國早在1969年通過的《維也納條約法公約》[13]中就有規(guī)定，我國于1997年批準加入該條約。

2.1 遵從聯合國已有的國際公約之解釋規(guī)范

《維也納條約法公約》作為規(guī)范國際條約的國際法，它的第31、32和33條專門規(guī)定了應該如何理解和解釋國際條約，其中第31條的內容是關鍵：

“第三十一條 解釋之通則

一、條約應依其用語按其上下文并參照條約之目的及宗旨所具有之通常意義，善意解釋之。

二、就解釋條約而言，上下文除指連同弁言及附件在內之約文外，并應包括：

（a）全體當事國間因締結條約所訂與條約有關之任何協定；

（b）一個以上當事國因締結條約所訂并經其他當事國接受為條約有關文書之任何文書。

三、應與上下文一并考慮者尚有：

（a）當事國嗣后所訂關于條約之解釋或其規(guī)定之適用之任何協定；

（b）嗣后在條約適用方面確定各當事國對條約解釋之協定之任何慣例；

（c）適用于當事國間關系之任何有關國際法規(guī)則。

四、倘經確定當事國有此原意，條約用語應使其具有特殊意義?！?/p>

目前國內《公約》研究多追隨西方某些文獻或派別的研究，尚未見有人使用上述解釋規(guī)則對《公約》具體條款進行研究，提出基于歷史事實或有中國特色的成果。

2.2 深刻了解磋商過程中立法者的本意

除遵循通用規(guī)則外，在具體理解《公約》某些條款或具體問題上，筆者建議：為盡可能客觀、準確地理解條款本意，一個非常基礎但又很根本的手段，就是盡可能回歸當時的討論現場，通過已公開的各類資料，了解當初參與立法的人員是怎么討論某個問題的，以及就哪些問題達成了一致，哪些沒有達成一致及其可能的原因。

回到立法起點，仔細研究磋商過程及其主要爭鳴的各類問題，可以為客觀、準確地了解某個條款的來龍去脈提供歷史依據，奠定扎實的證據基礎。目前國內一些學者對某些具體條款的研究中，由于缺乏歷史角度，未能廣泛閱讀文獻，存在偏讀偏解的現象。[7]

2.3 參考殘疾人權利委員會頒布的文件

殘疾人權利委員會（Disability Rights Committee）針對各國履約中遇到的疑難問題出臺的《一般性意見》和在審查各國履約情況時給出的《結論性意見》也是一種理解（解讀）公約內容的手段。

按照《公約》第34、36、37和39條，委員會有審閱、評價和指導說明的權責。但委員會公布的任何文件都無法律效力，僅是一種軟約束機制，締約國無履行義務。締約國僅是從道義角度考慮，對殘疾人權利委員會發(fā)布的各類文件和說法表示尊重和視情況擇機遵循。

例如，委員會2014年頒布的第一個《一般性意見》就被一些學者指責片面解讀了第12條[14]。筆者認為，殘疾人委員會無視《公約》本身是政治權利、公民權利和經濟、社會、文化權利之混合，實現《公約》里所載的任何一項權利，都需締約國從多方面著手。它執(zhí)意在第一個《一般性意見》中把“Legal capacity”歸屬為政治權利和公民權利范疇，要求締約國立即實施，這一解釋，是不妥的，也扭曲了特設委員會全體大會討論期間各國達成的共識，這里不再贅述。

2.4 立足中國國情，問計咨政于民

《公約》對締約國而言，是一種政治道義和國際承諾。如何理解并具體落實要依據各國特定的民意國情，才是最根本的。因此，相關部門、組織及學界在研究、領會和理解《公約》基本原則和具體條款所規(guī)定的內容時，需要結合中國的現實國情和基層需求，從基層最迫切要解決的問題出發(fā)，才有可能對《公約》本意做出符合當下本國殘障社群民意的最好理解。換句話說，如果，《公約》本意是要造福全球殘障社群的話，那么，本國的理解和落實就是為了造福本國殘障人群。

2.5 從學術研究/討論角度的解讀

除上述幾個角度外，相關學術研究思想的貢獻作用也不容小覷。這一部分從這些年不斷發(fā)表的學術文章和博士碩士論文數量上就能看出端倪。

總體而言，基于文獻回顧,筆者發(fā)現，當下的國內研究大多尚停留在對《公約》文本的規(guī)范性解讀上（且經常不以作準中文版本為基礎）。研究往往簡單地以《公約》為視角/討論起點，對部分國內相關社會問題進行“問題—對策”類的宏大敘述，卻忘記在使用《公約》前，把國際法的國內轉化等一系列基礎問題進行前提性討論或設定。還有不少研究把《公約》置于“神壇”，不敢進行任何質疑或討論，忽略其是政治和法律性文件，本質上是協商妥協的成果，因而，本身就可能存在某些問題。為此，筆者希望本文能幫助國內研究澄清一些《公約》的規(guī)范性和法理性前提基礎。

3.《公約》形成中的中國貢獻

回顧歷史，我們發(fā)現，新千年伊始后的2001年2月，聯合國秘書處下轄的社會政策與發(fā)展處，就曾支持社會發(fā)展理事會和殘障特別報告員就殘障人權保障舉行過非正式咨商會議。中國殘聯當時作為非政府組織代表，應邀就2000年3月在北京召開的“殘疾人非政府組織國際峰會”中形成的共識做通報，體現了中國作為發(fā)展中國家對殘障人權保障的關注和倡議。

在《公約》磋商前后，中國作為國家總人口、殘疾人口兩個世界第一的發(fā)展中國家，通過各種途徑積極推動公約的制定（如中國殘聯牽頭或積極參與在中國香港和北京、泰國等地組織的相關討論，中國殘聯創(chuàng)始人鄧樸方先生和他的同事們周游各地倡導演說）?？陀^地講，中國政府和中國殘聯在促成《公約》誕生的過程中做出了不可磨滅的歷史貢獻。上述內容在聯合國網站和中國殘聯網站都有記錄。

2006年12月，聯合國通過《殘疾人權利公約》，這正是過去幾十年國際社會，特別是全球殘障社群共同奮斗的成果。2007年3月30日，《公約》開放簽署，中國政府代表作為第一批國家于當日簽署完畢。2008年5月3日，《公約》正式生效，中國人大常委會于同年6月無保留地正式批準了《公約》。 2010年8月和2018年8月，中國政府分別如期提交了《首期履約報告》（文件編號CRPD/C/CHN/1）和《〈殘疾人權利公約〉的實施情況締約國第二次和第三次合并定期報告.中國》（文件編號CRPD/C/CHN/2-3）等文書?？梢哉f，中國政府和相關部門、組織在履約及報告等方面，體現了守信用的大國典范。

總之，《殘疾人權利公約》作為世界范圍內絕大多數國家認真參與和道義締結所形成的國際人權法文書，需要中國的相關部門、組織、學界、廣大殘障社群及有興趣的社會大眾，在客觀、深入了解的基礎上積極應用，不斷總結經驗教訓乃至積累未來修訂《公約》之素材。造福中國乃至全球殘障社群，打造基于尊重多元文化、接納差異、保護具有脆弱特質的人類命運共同體，將是積極倡導和認真務實履行《公約》過程中不變的宗旨和奮斗目標。