●張德勇 劉家志

一、引言

新時代中國特色社會主義思想，明確全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。財稅體制改革是全面深化改革重要組成部分，是實現(xiàn)全面深化改革總目標(biāo)的制度保障。黨的十九大報告提出，加快建立現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度。由此，這釋放出以下重要信息：第一，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，是維護(hù)黨和國家長治久安的重要保障。全面規(guī)范透明的預(yù)算管理制度是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，也是現(xiàn)代財政制度改革的切入點之一。第二，地方預(yù)決算公開是國家治理的應(yīng)有之義。在深化財稅體制改革中，各級政府預(yù)決算公開不僅反映了各級政府的職能范圍與履職績效，更重要的是體現(xiàn)了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在地方層級上的進(jìn)展程度。政府、人大、社會公眾等均是國家治理的重要主體，預(yù)決算公開也有利于社會公眾監(jiān)督政府的工作，更好地參與到國家治理當(dāng)中。

財政部連續(xù)三年組織力量在全國范圍內(nèi)開展地方預(yù)決算公開情況專項檢查。檢查結(jié)果顯示，地方各級政府及相關(guān)部門的財政透明度呈現(xiàn)逐年上升的態(tài)勢，地方預(yù)決算公開質(zhì)量在不斷提高，但整體水平仍然不高，還存在部分部門和單位未公開預(yù)決算、公開內(nèi)容完整性和細(xì)化程度有待提高、部分基層預(yù)算單位財務(wù)管理薄弱等問題。因此，必須著眼于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，繼續(xù)推動地方預(yù)決算公開，建立規(guī)范透明的預(yù)決算管理制度。

二、地方預(yù)決算公開是國家治理的基本要求

全國預(yù)決算由中央預(yù)決算和地方預(yù)決算組成，其中地方預(yù)決算由各省、自治區(qū)、直轄市總預(yù)決算組成。政府預(yù)決算公開是建設(shè)責(zé)任政府、陽光政府的需要；是抑制腐敗、依法行政的重要抓手；是保障公民監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)的基礎(chǔ)。政府預(yù)決算公開的本質(zhì)就是政府行為的公開，也從宏觀上反映了國家治理的要求與目標(biāo)。預(yù)決算的公開能夠體現(xiàn)政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共政策的規(guī)劃，還能促進(jìn)政府對資金的合理利用。預(yù)決算公開透明，有利于全面提升預(yù)算績效管理，加強(qiáng)人民對財政的監(jiān)督，充分發(fā)揮財政職能，是建立現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。目前，中央預(yù)決算公開工作已經(jīng)做得相對較好，能夠做到在“中央預(yù)決算公開平臺”上集中公開，按公開內(nèi)容細(xì)化、積極回應(yīng)各界關(guān)切，方便人民群眾監(jiān)督財政工作。不過，地方預(yù)決算公開工作還有較大改善空間，少數(shù)部門未公開預(yù)決算、部分已公開的預(yù)決算不夠完整與細(xì)化。因此，進(jìn)一步推進(jìn)建立健全地方預(yù)決算公開長效機(jī)制是接下來預(yù)算管理工作的重點。

（一）地方預(yù)決算公開有利于促進(jìn)政府合理配置公共資源

地方預(yù)決算是地方政府活動的反映，體現(xiàn)了地方政府對公共資源的配置，地方預(yù)決算公開有利于促使政府合理配置公共資源。地方預(yù)決算的編制過程體現(xiàn)的是地方政府在經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面的資金分配的過程，即對不同的利益進(jìn)行妥協(xié)、協(xié)商的過程。因此，科學(xué)合理的預(yù)決算能夠促進(jìn)資源的合理利用，提高公共資源的利用效率。地方預(yù)決算的公開，就將政府配置公共資源的過程暴露在公眾面前，這就督促政府合理地編制預(yù)決算、合理地配置公共資源、提升政府運轉(zhuǎn)效率，進(jìn)而提升國家治理能力。

(二)地方預(yù)決算公開有利于推動經(jīng)濟(jì)社會協(xié)同發(fā)展

地方預(yù)決算的公開，有利于督促地方政府在編制預(yù)決算時從全局出發(fā)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)同發(fā)展。由于地方預(yù)決算的公開，地方政府在編制預(yù)決算時更需要總攬全局、兼顧各方，對地方發(fā)展的薄弱處投入更多資金。例如，對于公共服務(wù)短缺的地方，就要加大財政資金投入；對于供給和需求不匹配的地方，就要加大調(diào)控力度；對于科技創(chuàng)新不足的地方，就要加大創(chuàng)新投入。通過公開地方預(yù)決算來促進(jìn)地方更加重視轄區(qū)內(nèi)薄弱環(huán)節(jié)的發(fā)展，最終促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，地方預(yù)決算能夠揭示地方政府的財政收支狀況，健全了宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系，提高了宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的有效性和科學(xué)性。因此，地方預(yù)決算公開是國家治理的基本要求。

（三）地方預(yù)決算公開有利于發(fā)揮公眾參與國家治理的積極性

國家治理體系是規(guī)范社會權(quán)力運行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序。國家治理中最重要的三個體系為政府治理體系、市場治理體系、社會治理體系，其中包括了規(guī)范政府、市場、社會行為的一系列規(guī)章制度。衡量國家治理的一個重要標(biāo)準(zhǔn)就是國家民主化情況，這也是國家治理體系的本質(zhì)特征，即在治理過程中保障人民當(dāng)家作主，所有的公共政策都要體現(xiàn)人民的主體地位與人民的意志，政府的工作應(yīng)當(dāng)受到人大、人民群眾的監(jiān)督。地方預(yù)決算公開促使公眾監(jiān)督政府的行為，參與到國家治理當(dāng)中，發(fā)揮人民群眾的主體作用。全面規(guī)范透明的預(yù)算管理機(jī)制是國家治理現(xiàn)代化的保障，透明機(jī)制的本質(zhì)就是信息公開的程度，這包括了兩個部分：政策信息的公開與政府政策執(zhí)行的公開。地方預(yù)決算公開是國家治理的基本活動與要素，有利于提高社會公眾的治理能力。

三、當(dāng)前地方預(yù)決算公開的現(xiàn)狀與問題

（一）涉及地方預(yù)決算公開的法律法規(guī)相對粗疏

我國預(yù)決算公開的法律法規(guī)相對滯后，最早與預(yù)決算公開相關(guān)的法律法規(guī)是2007年國務(wù)院通過的《政府信息公開條例》，其中政府信息包括預(yù)決算信息。不過，該公開條例僅確立了公開范圍的框架，對預(yù)決算公開的針對性不強(qiáng)，缺乏對預(yù)決算公開的具體實施規(guī)定。

2014年，我國對《預(yù)算法》進(jìn)行了修正，修正后的《預(yù)算法》增加了“經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項作出說明”等預(yù)決算公開條款。這是我國第一次以專門法律的形式規(guī)范預(yù)決算公開，體現(xiàn)了我國在公開預(yù)決算方面的決心，同時也體現(xiàn)了國家治理的進(jìn)步。但是，新《預(yù)算法》對預(yù)決算公開的規(guī)定仍存在不足。首先，新《預(yù)算法》僅對預(yù)決算公開做了原則性的規(guī)定，并未規(guī)定預(yù)決算公開的具體內(nèi)容與預(yù)決算公開的操作方法。其次，新《預(yù)算法》未對“國家秘密”的含義進(jìn)行解釋。對“國家秘密”缺乏嚴(yán)格的定義，可能成為一些政府部門不公開預(yù)決算的借口。

2016年，財政部印發(fā)《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》（財預(yù)〔2016〕143 號），對地方預(yù)決算的公開原則、時間、內(nèi)容、方式等做出了規(guī)定，確立了“考核+公布排名+追責(zé)”的機(jī)制，努力使公眾找得到、看得懂、能監(jiān)督地方預(yù)決算，這促進(jìn)公眾了解政府的收支情況，促進(jìn)陽光政府、廉潔政府的建設(shè)。

地方預(yù)決算公開是公民參與國家治理的重要領(lǐng)域，公民對地方預(yù)決算的法律監(jiān)督，一方面踐行了憲法的核心價值，即規(guī)范國家權(quán)力、保障公民權(quán)利，另一方面有利于規(guī)范政府工作，促進(jìn)各級政府治理現(xiàn)代化。當(dāng)前，《預(yù)算法》等法律法規(guī)對預(yù)決算公開僅僅做了原則性規(guī)定，而《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》僅僅是部門規(guī)章，法律層次較低，對各級政府的約束力相對較弱。因此，我國地方預(yù)決算公開方面的法律法規(guī)相對粗疏，不能強(qiáng)有力地約束各級政府按照規(guī)定公開預(yù)決算。

（二）全口徑預(yù)算內(nèi)容尚不完整

全口徑預(yù)算是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一，也是現(xiàn)代預(yù)算管理制度的重要內(nèi)容。2014年修正的《預(yù)算法》規(guī)定政府全部收入與支出都應(yīng)納入政府預(yù)算，并且要編制一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算“四本預(yù)算”。這從法律層面對全口徑預(yù)算做出了規(guī)定，但我國全口徑預(yù)算內(nèi)容尚不完整，存在以下問題。

首先，自收自支部門的財務(wù)資金沒有納入各級政府的預(yù)算。目前自收自支資金納入財政專戶存儲，并不在人大審查和監(jiān)督各級政府預(yù)算的范圍內(nèi)。自收自支部門可以分為兩類：一類是各級政府的直屬事業(yè)單位，比如各級政府投資的學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等，這類機(jī)構(gòu)擁有的由財政供給的資金納入政府一般公共預(yù)算管理，而自收自支的資金納入各級政府的財政專戶存儲，各級人大及社會公眾難以對納入財政專戶存儲的資金進(jìn)行監(jiān)督。第二類是各級政府部門辦的投資公司等經(jīng)營性質(zhì)的企業(yè)，這些企業(yè)的經(jīng)營收入不納入預(yù)算管理。

其次，地方政府的政府性基金預(yù)算存在漏洞，征收的政府性基金還存在一定隨意性。地方政府性基金預(yù)算是用于特定公共事業(yè)發(fā)展的資金預(yù)算，是政府預(yù)算體系中的重要組成部分。2014年修正的《預(yù)算法》將政府性基金預(yù)算納入到預(yù)算體系，政府性基金管理得到了較大規(guī)范，但大部分基金項目缺乏有效完整法律依據(jù)的狀況并沒有實質(zhì)改變，而且目前政府性基金預(yù)算也沒有明確的預(yù)算管理體制，這很大程度上影響了人大與公眾的監(jiān)督，成為地方預(yù)決算公開的一個薄弱環(huán)節(jié)。

最后，國有資本經(jīng)營預(yù)算還不健全，國資部門現(xiàn)在管的還不是全部的國有企業(yè)，部分企業(yè)還游離在國有資本經(jīng)營預(yù)算的覆蓋范圍之外。雖然國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制要經(jīng)過很多部門的層層把關(guān)，但是從實際情況來看，部分國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制會出現(xiàn)人大審批形式化、編制粗糙、缺乏完整性與精確性等問題。

（三）部分地方政府預(yù)決算未公開或公開內(nèi)容不完整

2018年底，財政部發(fā)布了2017年度地方預(yù)決算公開度排行榜。結(jié)果表明，我國地方預(yù)決算公開狀況穩(wěn)步向好，但也存在一些問題。一是有少數(shù)部門和單位未公開預(yù)決算。截至檢查結(jié)束，有227個部門和單位未公開2017年度預(yù)算，160個部門和單位未公開2016年度決算。其中，未公開預(yù)算的部門和單位，省級、市級、縣級分別有15個、45個、167個；未公開決算的部門和單位，省級、市級、縣級分別有15個、42個、103個。這表明未公開預(yù)決算現(xiàn)象主要存在于市級和縣級上。二是部分地方預(yù)決算公開內(nèi)容不完整或細(xì)化程度不高。部分地方政府或部門公開預(yù)決算不夠細(xì)化，缺失應(yīng)公開的內(nèi)容，影響了社會公眾對預(yù)決算公開信息的把握與理解。三是部分地方預(yù)算單位財務(wù)管理薄弱，會計、審計等人員專業(yè)性不高，導(dǎo)致預(yù)算編制不規(guī)范，存在預(yù)算編制不實等問題，影響了預(yù)決算公開內(nèi)容的質(zhì)量。四是我國預(yù)決算公開大多數(shù)都是在網(wǎng)絡(luò)上公開，公開的信息缺乏系統(tǒng)性。這一方面會導(dǎo)致公眾找不到自己想了解的預(yù)決算信息，另一方面會導(dǎo)致公眾對預(yù)決算信息的真實性產(chǎn)生懷疑。

綠色礦山評價指標(biāo)眾多，包括定性和定量指標(biāo)。本文采用層次分析法(AHP)與模糊綜合評價法相結(jié)合方式，將定量指標(biāo)與定性指標(biāo)一起進(jìn)行多級模糊綜合評價。

（四）地方預(yù)決算公開的考評體系尚未建立

地方預(yù)決算公開是國家治理的重要組成部分，那么對地方預(yù)決算公開進(jìn)行考評，也是推進(jìn)現(xiàn)代財政制度建設(shè)、完善國家治理的應(yīng)有之義，建立地方預(yù)決算公開考評體系、實行責(zé)任人問責(zé)制度是建設(shè)全面規(guī)范透明預(yù)算管理制度的關(guān)鍵。地方預(yù)決算公開應(yīng)包括兩個方面：一是地方各級財政部門公開“四本預(yù)算”；二是提高公開內(nèi)容的完整度與細(xì)化程度。從國家治理的角度看，建立地方預(yù)決算公開的考評體系，通過對未公開或公開信息不完整的政府或部門進(jìn)行問責(zé)，有利于推動規(guī)范透明預(yù)算制度的建設(shè)，發(fā)揮國家治理中多主體的作用。目前我國地方預(yù)決算公開的考評體系與問責(zé)機(jī)制尚未建立，對地方預(yù)決算公開缺乏硬性的懲罰機(jī)制，這也不利于社會公眾發(fā)揮監(jiān)督作用。

四、國家治理角度下進(jìn)一步完善地方預(yù)決算公開的實踐路徑

（一）完善預(yù)決算公開相關(guān)法律法規(guī)

《政府信息公開條例》的頒布與2014年《預(yù)算法》的修正，奠定了預(yù)決算公開的法律地位，但這二者只是給出了原則性要求，并沒有給出具體可操作的法律條文，所以完善預(yù)決算公開相關(guān)法律法規(guī)仍是政府預(yù)算工作面臨的挑戰(zhàn)。加強(qiáng)預(yù)決算公開的法治建設(shè)，首先，應(yīng)從《憲法》層面上保障公民監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)等基本權(quán)利，使公民在監(jiān)督政府行為的過程中有法可依。其次，在《政府信息公開條例》中除了明確規(guī)定公開政府預(yù)決算數(shù)據(jù)，還應(yīng)在其基礎(chǔ)上制定預(yù)決算數(shù)據(jù)公開的具體辦法。最后，完善保密制度，合理劃定“國家秘密”的范圍，避免“國家秘密”成為地方政府不公開預(yù)決算的“理由”。為此，一方面對現(xiàn)存的各種保密條例進(jìn)行梳理，修改與政府預(yù)決算公開原則相抵觸的條款；另一方面，明確預(yù)決算信息中與國家秘密相關(guān)的內(nèi)容。

（二）建立完整的預(yù)決算公開體系

建立完整的預(yù)決算公開體系包括兩個方面，一是建立完善的預(yù)決算編制體系，二是建立完善的預(yù)算公開執(zhí)行體系。

在建立完善的預(yù)決算編制體系方面，首先，應(yīng)增加預(yù)決算編制公開內(nèi)容。完整的預(yù)決算編制為預(yù)決算公開的真實性奠定了基礎(chǔ)，也有利于政府明確責(zé)任、正確決策。所以，政府預(yù)決算的內(nèi)容應(yīng)包括所有政府活動的收支，即預(yù)算外財政活動不再存在。如果預(yù)決算編制時間過短，會導(dǎo)致預(yù)決算缺乏縝密的規(guī)劃，編制內(nèi)容粗糙。因此，需要延長預(yù)決算編制時間，給予地方政府更多時間收集資料、編制預(yù)決算，提高預(yù)決算的科學(xué)性與嚴(yán)謹(jǐn)性。除此，還要統(tǒng)一預(yù)決算編制標(biāo)準(zhǔn)，各級政府都應(yīng)實施全口徑預(yù)算。這樣做，不僅能對同級政府間進(jìn)行橫向比較，還能對上下級政府之間進(jìn)行縱向比較，從而規(guī)范了各級政府資金的使用，提高了預(yù)決算公開的透明度。其次，完善預(yù)決算編制公開科目。當(dāng)前部分地方政府公開的預(yù)決算信息過于專業(yè)化，一般公眾看不懂公開的預(yù)決算信息，且地方政府公開的預(yù)決算信息大部分只公開到“款”，也無法準(zhǔn)確反映預(yù)決算資金究竟用在什么地方，難以讓公眾了解政府施政的具體績效。因此，需要對預(yù)決算編制科目進(jìn)行細(xì)化，對公眾普遍關(guān)心的事項，比如“三公”經(jīng)費等，可以在預(yù)決算編制過程中單獨列出并予以說明。此外，還應(yīng)注意預(yù)決算公開信息要通俗易懂。

在建立完善的預(yù)決算公開執(zhí)行體系方面，首先，應(yīng)規(guī)范預(yù)算調(diào)整公開程序。預(yù)算調(diào)整是預(yù)決算公開執(zhí)行體系里重要的組成部分，政府要完善預(yù)算調(diào)整公開的范圍，將不涉及國家秘密的預(yù)算調(diào)整納入預(yù)決算公開。其次，應(yīng)建立預(yù)決算執(zhí)行實時監(jiān)督機(jī)制。明確《預(yù)算法》中“定期”的概念，并且公開預(yù)算執(zhí)行過程中更多的信息，比如公開預(yù)算資金使用情況、資金投入的成果等信息。通過對預(yù)決算執(zhí)行情況進(jìn)行實時監(jiān)督，及早發(fā)現(xiàn)工作進(jìn)展與預(yù)算不匹配的地方，防止資金被不當(dāng)使用的現(xiàn)象出現(xiàn)。最后，應(yīng)改進(jìn)預(yù)決算公開方法。目前，中央預(yù)決算公開已經(jīng)搭建了較完善的平臺，而地方預(yù)決算大多在各級政府網(wǎng)站上進(jìn)行公開，還沒搭建各地區(qū)統(tǒng)一的公開平臺，這給社會公眾監(jiān)督地方預(yù)決算情況帶來一定的困難。因此，需要將中央與地方預(yù)決算公開信息統(tǒng)一到一個網(wǎng)站上，定期按照相同的標(biāo)準(zhǔn)公開，這更有利于社會公眾監(jiān)督政府預(yù)決算。

（三）突出人大監(jiān)督的地位

完善預(yù)決算監(jiān)督體系，還需要突出人大監(jiān)督的地位，這有利于社會監(jiān)督與財政監(jiān)督的推進(jìn)。民主是現(xiàn)代國家治理體系的本質(zhì)特征，堅持人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的出發(fā)點與落腳點，公共政策的準(zhǔn)則是保障廣大人民的主體地位。突出人大監(jiān)督的地位，能夠促進(jìn)預(yù)決算全過程公開。從這個意義上講，完善預(yù)決算監(jiān)督體系，要突出人大的監(jiān)督地位。

首先，人大要引進(jìn)專業(yè)人才組建人大預(yù)決算審查組，加強(qiáng)人大預(yù)決算監(jiān)督審查能力，提高人大監(jiān)督的專業(yè)性。當(dāng)前我國人大代表都是由直接或間接選舉產(chǎn)生的，可能沒有足夠的專業(yè)性去審查政府預(yù)決算，導(dǎo)致人大對政府預(yù)決算的監(jiān)督存在“走過場”現(xiàn)象。

最后，人大應(yīng)將對政府預(yù)決算的審查結(jié)果向公眾公開，讓公眾了解人大的審查工作，同時也能調(diào)動起公眾參與預(yù)決算監(jiān)督的積極性。

（四）加強(qiáng)社會監(jiān)督

預(yù)決算信息公開的對象是社會公眾，而我國可能只有小部分人掌握專業(yè)的財政知識，所以大部分社會公眾很難完全理解晦澀難懂的預(yù)決算信息。因此，各級人大、政府部門應(yīng)積極向社會公眾科普與宣傳相關(guān)內(nèi)容，普及財政知識、提高預(yù)決算信息的易懂性。

首先，各級政府在公開預(yù)決算信息時，應(yīng)盡量使用通俗易懂、簡單明了的語言來編制預(yù)決算，還可以用圖表來繪制反映預(yù)決算變化情況，使公眾更容易讀懂政府預(yù)決算。

其次，應(yīng)完善網(wǎng)絡(luò)預(yù)決算公開平臺。目前中央預(yù)決算公開平臺已經(jīng)較為完善，但各地方的預(yù)決算公開平臺是由各地方政府搭建的，搭建的原則、公開的內(nèi)容各地方還不一致。因此，應(yīng)統(tǒng)一預(yù)決算公開規(guī)格，搭建一個全國范圍的地方預(yù)決算平臺，這樣有利于同級政府間的橫向比較，也有利于不同級政府間的縱向比較。

最后，各級政府還要做好預(yù)決算公開的科普與宣傳工作，讓社會公眾及時了解預(yù)決算公開情況與一些預(yù)決算知識。因此，各級政府可以通過微信公眾號與微博等平臺，向社會公眾推送一些預(yù)決算知識，并且在預(yù)決算公開后及時更新動態(tài)通知社會公眾。各級政府還可以通過線下舉辦預(yù)決算知識講座、預(yù)決算知識競賽、發(fā)放宣傳材料等方式普及預(yù)決算知識，提高公眾理解預(yù)決算報告的能力與社會公眾參與預(yù)決算監(jiān)督的積極性?！?/p>