翟樹(shù)杰

（山西大學(xué)法學(xué)院，山西 太原 030006）

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)戶核心的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，物權(quán)變動(dòng)模式是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度中一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排。但是，在農(nóng)地“三權(quán)分置”改革背景下，筆者在對(duì)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》）確立的權(quán)利變動(dòng)模式檢視的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，目前《物權(quán)法》的權(quán)利變動(dòng)模式已不適應(yīng)當(dāng)前的實(shí)踐需求，應(yīng)作修正。

一、現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)模式之解讀

關(guān)于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)，主要有《物權(quán)法》和《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱《土地承包法》）規(guī)制。目前，《土地承包法》已經(jīng)修改，而民法典各分編正在編纂，因此農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相關(guān)制度正處于一個(gè)過(guò)渡期。在此背景下，討論農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)面臨一個(gè)難題：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)究竟指什么？土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)究竟是什么關(guān)系？對(duì)這一問(wèn)題的回答是探討農(nóng)地權(quán)利變動(dòng)模式的前提。盡管對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如何進(jìn)行民法典表達(dá)仍存在巨大爭(zhēng)議，但鑒于新修定的《土地承包法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分別進(jìn)行表述，且將通過(guò)“其他方式”承包的荒地獲得的權(quán)利明確為“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，因此“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”實(shí)際僅指通過(guò)家庭承包方式獲得的權(quán)利形態(tài)。因此，通過(guò)家庭承包獲得的土地承包權(quán)是本文討論的范圍。

其實(shí)，《物權(quán)法》并沒(méi)有根據(jù)承包方式的不同對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)模式作區(qū)分，而是根據(jù)流轉(zhuǎn)方式作了區(qū)分?！段餀?quán)法》第129條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更登記；未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。”但是，《土地承包法》對(duì)不同的承包方式作了區(qū)分，即通過(guò)家庭承包和通過(guò)“其他方式”承包。不同承包方式下的權(quán)利流轉(zhuǎn)方式也不同：通過(guò)家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式為互換、轉(zhuǎn)讓，通過(guò)“其他方式”承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（《土地承包法》修訂之前的表述，現(xiàn)在的表述為“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”）為出租、入股、抵押或其他方式?！段餀?quán)法》通過(guò)區(qū)分不同流轉(zhuǎn)方式確定不同的物權(quán)變動(dòng)模式實(shí)際上間接表明了對(duì)不同承包方式取得的土地權(quán)利在變動(dòng)模式上的區(qū)別對(duì)待。結(jié)合《物權(quán)法》第127條、129條可以認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)模式為意思主義模式，即設(shè)立上的純意思主義和流轉(zhuǎn)中登記對(duì)抗主義。有學(xué)者持對(duì)立觀點(diǎn)，認(rèn)為在物權(quán)法確立“公示原則”的前提下，體現(xiàn)在《物權(quán)法》第127條、第129條的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)模式是第九條確立的物權(quán)變動(dòng)模式的構(gòu)成部分，而不是例外。[1]具言之，經(jīng)過(guò)公示的物權(quán)變動(dòng)即生效。一般的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的權(quán)利變動(dòng)經(jīng)依法登記才能生效，但登記只是眾多公示方法之一。就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之變動(dòng)，法律沒(méi)有規(guī)定“登記”的公示方法乃基于農(nóng)村熟人社會(huì)本身的公示效果。因此，以上兩條的規(guī)定仍然符合公示生效模式的基本建構(gòu)，不應(yīng)作例外理解。

筆者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)以體系化解釋的方法對(duì)物權(quán)變動(dòng)模式作出了有益的思考。公示方法有別確實(shí)客觀存在，但熟人社會(huì)本身的公示效果只是一個(gè)抽象的存在，具體到個(gè)案而言無(wú)法量化，只是一種主觀感受。且實(shí)際公示效果因不同地區(qū)的發(fā)展水平和交易方式而異，這種解讀與法律要求的明確性、穩(wěn)定性不符。“熟人社會(huì)”的公示方法在實(shí)踐中無(wú)法操作，當(dāng)事人并不會(huì)為此而阻卻物權(quán)變動(dòng)，在實(shí)踐中沒(méi)有實(shí)益?；谝陨戏治?，筆者認(rèn)為將我國(guó)《物權(quán)法》確立的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)模式解讀為意思主義模式為宜。

二、現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)模式之反思

當(dāng)前民法典各分編編纂不僅要考慮既有制度的連續(xù)性，還要有適當(dāng)?shù)那罢靶?。立法者?yīng)通過(guò)對(duì)當(dāng)下時(shí)代脈搏的把握回應(yīng)實(shí)踐需求。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放四十年的發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)變化很大，《物權(quán)法》確立的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)模式已無(wú)法與當(dāng)下農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐相匹配。筆者從社會(huì)背景和現(xiàn)實(shí)弊端兩個(gè)維度進(jìn)行反思。

（一）現(xiàn)行模式的社會(huì)面向——農(nóng)村現(xiàn)代化

如果說(shuō)《物權(quán)法》確立的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)意思主義變動(dòng)模式是基于農(nóng)村“熟人社會(huì)”的立法政策考量，那么在農(nóng)村逐步現(xiàn)代化的背景下，“熟人社會(huì)”這一立法基礎(chǔ)正在逐步消解。另外，農(nóng)村信息網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的發(fā)展使得農(nóng)民的登記成本已不是問(wèn)題。

農(nóng)村“熟人社會(huì)”的逐步消解要求登記作為公示方法。一方面，農(nóng)村地區(qū)青壯年勞動(dòng)力外出謀生，老齡化問(wèn)題凸顯。作為農(nóng)民基本生存資源的土地缺乏勞動(dòng)力耕種，農(nóng)民享有的土地利益得不到實(shí)現(xiàn)。另一方面，城市中產(chǎn)階級(jí)以上人口已經(jīng)有“享受型”需求，對(duì)生活環(huán)境有了較高要求。城市的高生活壓力、稀缺的土地資源、空氣污染、食品安全等問(wèn)題已經(jīng)不能滿足高標(biāo)準(zhǔn)生活質(zhì)量的需求。而農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境和土地資源卻缺乏利用。因此，農(nóng)村的需求和城市的推動(dòng)使得土地流轉(zhuǎn)有現(xiàn)實(shí)可能。隨著人口的流動(dòng)，農(nóng)村“熟人社會(huì)”面臨消解趨勢(shì)，逐步演變?yōu)椤澳吧钡摹笆忻裆鐣?huì)”。因此，不經(jīng)登記權(quán)利很難達(dá)到公示效果。

農(nóng)村信息網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的發(fā)展降低登記帶來(lái)的成本。目前，農(nóng)村正在互聯(lián)網(wǎng)提速，農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)基本全覆蓋，加強(qiáng)了與外界的交流，降低了農(nóng)民信息搜索成本。在討論物權(quán)變動(dòng)模式的問(wèn)題上，有學(xué)者指出，若適用登記生效模式，則“登記”會(huì)給農(nóng)民帶來(lái)不小經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。筆者認(rèn)為，“登記成本”一是指直接成本，即農(nóng)民登記需要的手續(xù)費(fèi)、工本費(fèi)等；二是指間接成本，即登記所需要耗費(fèi)的時(shí)間、精力。針對(duì)直接成本，國(guó)家可以專項(xiàng)資金補(bǔ)貼，且這種費(fèi)用較低；針對(duì)間接成本，實(shí)質(zhì)上是登記的便利性問(wèn)題，關(guān)鍵在于借助互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)方便、快捷的登記，對(duì)行政登記工作的信息化管理是一種考驗(yàn)。因此，通過(guò)“費(fèi)用”反對(duì)登記生效模式的意見(jiàn)不能成為反對(duì)的理由。

（二）現(xiàn)行模式的問(wèn)題面向——“多重弊端”之顯現(xiàn)

第一重弊端：權(quán)利產(chǎn)生與流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)對(duì)第三人的保護(hù)不一致。根據(jù)《物權(quán)法》第127條的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自合同生效設(shè)立。“登記”僅具行政確權(quán)性質(zhì)，因此善意第三人的交易安全利益無(wú)法保證。但是，在互換、轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，卻規(guī)定登記對(duì)抗以保護(hù)善意第三人利益。問(wèn)題由此顯現(xiàn)：同一地區(qū)，在權(quán)利設(shè)立和權(quán)利流轉(zhuǎn)時(shí)對(duì)善意第三人的保護(hù)是不同的。

第二重弊端：意思自治與國(guó)家土地監(jiān)管無(wú)法兼顧。意思主義模式下，變動(dòng)物權(quán)始于雙方達(dá)成意思表示，不必通過(guò)登記變更。這樣，公權(quán)力監(jiān)管缺位下，國(guó)家對(duì)于土地用途、當(dāng)事人的主體資格并不明晰，直接后果就是“18億畝耕地紅線”面臨危機(jī)，耕地保護(hù)目的落空。雖然《土地承包法》規(guī)定承包方轉(zhuǎn)讓、互換應(yīng)向發(fā)包方備案，但實(shí)踐中作為發(fā)包方的集體經(jīng)濟(jì)組織一般沒(méi)有專門的備案程序，因此很難通過(guò)備案落實(shí)。

第三重弊端：農(nóng)地資源配置得不到優(yōu)化。經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為存在交易成本時(shí)，產(chǎn)權(quán)清晰對(duì)財(cái)產(chǎn)配置具有優(yōu)化作用。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易市場(chǎng)中，交易成本一般包括交易對(duì)象權(quán)屬信息的搜尋成本，交易主體的談判成本以及集體組織等對(duì)土地流轉(zhuǎn)情況的監(jiān)督成本。[2]為防范相關(guān)主體侵?jǐn)_土地權(quán)利，必須公示權(quán)利信息。較之于簽訂合同而言，登記更具強(qiáng)制性與正式性，從而土地資源配置更容易得到優(yōu)化。

三、現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)模式之重構(gòu)

民法典物權(quán)編編纂過(guò)程中，要協(xié)調(diào)好《物權(quán)法》與《土地承包法》的規(guī)定，在此基礎(chǔ)上統(tǒng)一規(guī)定登記生效主義的物權(quán)變動(dòng)模式。

（一）協(xié)調(diào)現(xiàn)有法律規(guī)范，對(duì)權(quán)利變動(dòng)模式統(tǒng)一規(guī)定

《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)均作了調(diào)整。這兩部法對(duì)物權(quán)變動(dòng)的規(guī)定存在交叉，致使其權(quán)利變動(dòng)模式不清。第一，《物權(quán)法》規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓時(shí)的權(quán)利變動(dòng)模式，但沒(méi)有規(guī)定通過(guò)“其他方式”取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)時(shí)的權(quán)利變動(dòng)模式。而《土地承包法》規(guī)定了通過(guò)“其他方式”取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)時(shí)需要先進(jìn)行登記。可見(jiàn)，《物權(quán)法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)模式是不完整的。第二，《物權(quán)法》根據(jù)不同流轉(zhuǎn)方式確定不同的權(quán)利變動(dòng)模式使得農(nóng)地權(quán)利變動(dòng)復(fù)雜化。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換轉(zhuǎn)讓時(shí)采取登記對(duì)抗主義，而《土地承包法》第53條規(guī)定“通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書(shū)的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”?？梢?jiàn)，通過(guò)其他方式承包獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)前必須登記，否則不能流轉(zhuǎn)，采取的是登記生效主義。第三，《土地承包法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)已作出明確區(qū)分，并且土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)。那么，民法典物權(quán)編中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)變動(dòng)模式亦應(yīng)該協(xié)調(diào)。

綜上所述，民法典物權(quán)編應(yīng)協(xié)調(diào)好《物權(quán)法》與《土地承包法》中不同承包方式、不同流轉(zhuǎn)方式的權(quán)利變動(dòng)問(wèn)題，統(tǒng)一規(guī)范，避免疊床架屋，簡(jiǎn)化土地上的權(quán)利關(guān)系。

（二）將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)模式確立為登記生效主義

第一，建議規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證記載的土地承包合同生效的時(shí)間起取得。建議在《民法典物權(quán)編草案第二次審議稿》[3]第一百二十八條基礎(chǔ)上增加一款“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利存續(xù)期限以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)為準(zhǔn)”。

第二，建議取消登記對(duì)抗主義的規(guī)定，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不區(qū)分流轉(zhuǎn)方式統(tǒng)一規(guī)定為登記生效主義。具體而言，建議將《民法典物權(quán)編草案第二次審議稿》第一百三十條改為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓的，當(dāng)事人應(yīng)向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)登記；未經(jīng)登記，不發(fā)生物權(quán)變動(dòng)效果”。