宋慧宇

（吉林省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，吉林長(zhǎng)春 130033）

對(duì)公共安全治理模式的反思是由社會(huì)現(xiàn)實(shí)中層出不窮的公共安全危機(jī)所促生。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和轉(zhuǎn)型社會(huì)的雙重沖擊下，由政府壟斷提供的公共安全產(chǎn)品和服務(wù)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前公共安全需求的多樣性、高效性和持續(xù)性；社會(huì)發(fā)展也使越來(lái)越多的信息和資源分散在社會(huì)組織和公民個(gè)人手中，風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)力和責(zé)任在政府與市場(chǎng)和社會(huì)之間分享與分擔(dān)將不可避免。治理變革的基本性質(zhì)不再是政府與市場(chǎng)的二選一，而是更為復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性網(wǎng)絡(luò)，體現(xiàn)為政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者關(guān)系的改變——主體地位從自上而下的控制轉(zhuǎn)向平等分享與分擔(dān)權(quán)力和責(zé)任。政府只是治理的眾多參與者之一，治理是三者的互動(dòng)管理過(guò)程，回應(yīng)、分權(quán)、合作、協(xié)調(diào)、激勵(lì)、信任等成為公共管理者關(guān)注的新焦點(diǎn)。黨的十八屆五中全會(huì)提出“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”的理念為政府、市場(chǎng)和社會(huì)協(xié)作共治模式的構(gòu)建提供了強(qiáng)有力的支撐。理念、制度、運(yùn)行都需要同步更新，融合多元社會(huì)主體和資源參與形成協(xié)作共治的公共安全治理新格局將是未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。

一、協(xié)作共治理念下公共安全治理的構(gòu)成

協(xié)作共治模式是對(duì)傳統(tǒng)政府單中心治理模式的改革創(chuàng)新，它將單純依賴政府單一主體供給轉(zhuǎn)變?yōu)橐韵嗷ヒ来骊P(guān)系為基礎(chǔ)的多元主體合作，是符合當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和社會(huì)力量蓬勃發(fā)展兩大社會(huì)背景和形勢(shì)的順勢(shì)而為，這不僅是政府自身治理能力局限性的內(nèi)在要求，還是整個(gè)社會(huì)和市場(chǎng)力量逐漸增強(qiáng)的外在要求。在協(xié)作共治模式下，主體、相互關(guān)系和運(yùn)行方式是三個(gè)關(guān)鍵要素，強(qiáng)調(diào)參與主體的多元性和多樣性，建立所有參與者相互依賴信任的關(guān)系，以及運(yùn)用柔性協(xié)商而非單純依靠強(qiáng)制手段達(dá)成治理網(wǎng)絡(luò)決策與行動(dòng)的一致。

（一）多元主體的共同參與

政府治理與傳統(tǒng)政府管理的一個(gè)重要差別在于政府會(huì)格外關(guān)注處于公共組織之外卻又對(duì)組織產(chǎn)生影響的環(huán)境和事務(wù)。在當(dāng)前瞬息萬(wàn)變的社會(huì)形勢(shì)下，信息的掌握成為維護(hù)公共安全的決定性因素之一，距離公共安全威脅最近的基層社會(huì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的反應(yīng)比公權(quán)力機(jī)關(guān)更為敏感迅速，行業(yè)組織、民間團(tuán)體、領(lǐng)域?qū)＜疑踔劣诠駛€(gè)人都可能為政府決策提供更為全面和專業(yè)的意見(jiàn)，以完善政府公共安全治理決策和行動(dòng)的理性選擇。這就要求政府的思考方式不能再局限于傳統(tǒng)自上而下等級(jí)制的單向度，而應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性關(guān)系及網(wǎng)絡(luò)化散發(fā)態(tài)勢(shì)。對(duì)于政府機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，外部行動(dòng)者的重要性不斷增強(qiáng)意味著政府與社會(huì)橫向合作關(guān)系的形成日益迫切，單中心治理必須讓位于多元治理互補(bǔ)機(jī)制，政府的凌駕地位不復(fù)存在，政府只是作為眾多影響治理系統(tǒng)的行動(dòng)者之一，“所有的有關(guān)方面都與國(guó)家機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來(lái)，在共同分擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)上形成新的行為聯(lián)合體，集中使用它們共同的資源、專門知識(shí)、技能和計(jì)劃而共同受益。這就無(wú)異于從由政府‘自上而下的'統(tǒng)治過(guò)程向相互影響的過(guò)程轉(zhuǎn)變。低姿態(tài)國(guó)家是政治體制惟一可能的未來(lái)”[1]。

協(xié)作共治模式一個(gè)很大的轉(zhuǎn)變就是政府與市場(chǎng)和社會(huì)之間不再是對(duì)立關(guān)系，而是合作伙伴，共同承擔(dān)公共安全治理的責(zé)任。這給傳統(tǒng)公共安全治理結(jié)構(gòu)和關(guān)系帶來(lái)了沖擊：由政府向社會(huì)的垂直縱向流動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會(huì)之間的水平橫向流動(dòng)，由政府單向命令控制的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間相互制約和制衡的結(jié)構(gòu)，同時(shí)，尋求建立一個(gè)由各種類型的組織和公民個(gè)人橫向聯(lián)結(jié)所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)狀伙伴關(guān)系，“在此網(wǎng)絡(luò)中，控制是松散的，權(quán)力是分散的，決策中心是多元的”[2]57，核心就是允許公民享有更多參與政府治理的權(quán)利，是對(duì)政府單中心治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，是政府與公民的關(guān)系從集權(quán)走向分權(quán)、從管制走向合作。

在這個(gè)治理結(jié)構(gòu)中，政府與社會(huì)乃至個(gè)人的主體地位是平等的，平等是協(xié)作的基礎(chǔ)，只有主體地位平等才能保證對(duì)話、溝通、合作的可能性。這種平等地位意味著任何參與主體都對(duì)公共安全治理具有一定的影響力，而不只是單純地接受信息和命令。當(dāng)然，我們不能否認(rèn)，在政府主導(dǎo)型社會(huì)，政府在公共安全治理過(guò)程中的主導(dǎo)地位是其他社會(huì)組織所無(wú)法替代的；但是，這種主導(dǎo)地位不再通過(guò)權(quán)力自上而下強(qiáng)制實(shí)施來(lái)體現(xiàn)，而是以合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同目標(biāo)等方式來(lái)充當(dāng)“同輩中的長(zhǎng)者”。即使在治理過(guò)程中所發(fā)揮的作用和影響力不同，但對(duì)平等地位的承認(rèn)相當(dāng)于共同享有對(duì)公共安全事務(wù)的管理權(quán)力，以及相互之間監(jiān)督和制約的權(quán)力，這是雙方能夠協(xié)商合作的前提和基礎(chǔ)。

在三大類參與治理的主體中，最活躍的社會(huì)力量無(wú)疑有效放大了很多特定群體的聲音。由于中國(guó)歷史上行政權(quán)力高度發(fā)達(dá)的傳統(tǒng)，社會(huì)組織發(fā)展緩慢，非政府主體在參與公共治理過(guò)程中存在先天不足的問(wèn)題，其所能發(fā)揮的作用和功能都十分有限，但經(jīng)過(guò)四十多年社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及政府不斷“簡(jiǎn)政放權(quán)”的推行，中國(guó)的社會(huì)組織有了蓬勃發(fā)展的空間與實(shí)踐，可以在很大程度上填補(bǔ)由于政府公權(quán)力退出市場(chǎng)和社會(huì)的部分領(lǐng)域而產(chǎn)生的空白，也為多元主體共同參與公共安全治理提供了基礎(chǔ)和契機(jī)，只有社會(huì)組織不斷發(fā)展壯大才能使政府和社會(huì)平等協(xié)作共治成為可能，否則單方面的依附和從屬仍然無(wú)可避免。2008年汶川地震后，政府已經(jīng)對(duì)社會(huì)組織的作用有了新的認(rèn)識(shí)，社會(huì)組織在社會(huì)救助方面開(kāi)始與政府有了實(shí)質(zhì)性的合作。[3]相對(duì)于一個(gè)更為分散化的原子社會(huì)，組織良好、能力較強(qiáng)、理性參與的社會(huì)能更好地配合政府的治理行動(dòng)，并增強(qiáng)政府的治理效果。

（二）共同利益與信任關(guān)系

“國(guó)家與市民社會(huì)的對(duì)立統(tǒng)一是政府治理的邏輯前提，而國(guó)家與市民社會(huì)共同蘊(yùn)含的公共性，就是合作的基石。”[4]公共利益正是共同參與和集體行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是連接政府與社會(huì)協(xié)作的紐帶。公共安全是人類社會(huì)最重要的需求，對(duì)此我們會(huì)有一種普遍的公共利益意識(shí)，至少在基本的人身、生命和健康安全層面上，相互之間有一種集體責(zé)任感和危機(jī)感，這些都促使社會(huì)公眾的角色從被動(dòng)、僵化、機(jī)械的接受和服從狀態(tài)調(diào)整為積極、靈活、快速的參與補(bǔ)充狀態(tài)，因?yàn)椤肮布仁且环N理念也是一種能力。作為一種理念，公共意味著所有的人們，為了公共的利益，而不是出于個(gè)人的或者家庭的目的才走到一起來(lái)。作為一種能力，公共意味著為了公共的利益而在一起工作的一種積極的、獲取充分信息的能力。在很多情況下，這樣的行動(dòng)都是通過(guò)政府而進(jìn)行的，但并不是所有的行動(dòng)都要通過(guò)政府的。志愿者協(xié)會(huì)、非營(yíng)利組織、公司都是公共的表現(xiàn)形式”[2]35。

但是，公共利益的存在并不能避免集體行動(dòng)的難題，這源于公共的集團(tuán)利益的非排他性，無(wú)法排除集團(tuán)成員的“搭便車”行為，像公共安全這樣的公共物品，每個(gè)人都能從維護(hù)公共安全中獲益，不論誰(shuí)為此付出過(guò)貢獻(xiàn)。因此，如果不是公共安全事件涉及到自身個(gè)體利益，一般情況下沒(méi)有人有動(dòng)力主動(dòng)付出成本去維護(hù)公共安全，或自愿采取行動(dòng)來(lái)強(qiáng)化共同利益。也就是說(shuō)，公共利益的客觀存在并不必然導(dǎo)致社會(huì)主體間的合作和參與。但埃莉諾·奧斯特羅姆假定個(gè)人是力求盡可能有效解決問(wèn)題的，只是解決問(wèn)題的能力有限，并反復(fù)用案例證明了理性行動(dòng)者通過(guò)談判、妥協(xié)、達(dá)成一致能夠達(dá)成合作來(lái)解決公共問(wèn)題，而自主治理的關(guān)鍵是行動(dòng)者必須認(rèn)識(shí)到共同目標(biāo)，建立起溝通能力和信任關(guān)系。[5]32羅伯特·帕特南也認(rèn)為，信任的網(wǎng)絡(luò)使得公民共同體更容易克服經(jīng)濟(jì)學(xué)家所說(shuō)的“機(jī)會(huì)主義”，因?yàn)槠毡榛セ莸囊?guī)范和公民參與網(wǎng)絡(luò)鼓勵(lì)了社會(huì)信任與合作，減少了背叛的動(dòng)力，減少了不確定性，為未來(lái)的合作提供了模式。[6]104，228因此，可以說(shuō)治理網(wǎng)絡(luò)參與者之間的信任關(guān)系是共同行動(dòng)的保證，或者說(shuō)，主體間的信任度越高，其參與合作的意愿就越強(qiáng)烈，合作成功的可能性就越高。

中國(guó)傳統(tǒng)的政府信任關(guān)系是建立在民眾對(duì)政府權(quán)威和政治權(quán)力的依附和順從基礎(chǔ)上的，是基于被法律授權(quán)的政府職能和政府自身所擁有的信息優(yōu)勢(shì)和壟斷地位所產(chǎn)生的，是一種被動(dòng)和被迫的外在“信任”，社會(huì)公眾想當(dāng)然地認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)提供令人滿意的公共安全產(chǎn)品。但恰恰在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，中國(guó)社會(huì)陷入了一種“信任危機(jī)”或者說(shuō)“信任風(fēng)險(xiǎn)”，沒(méi)有效率的公共安全治理效果和政府高高在上的管理者姿態(tài)加劇了社會(huì)公眾越來(lái)越嚴(yán)重的不滿、質(zhì)疑、疏離以及冷嘲熱諷，也就是離心力。協(xié)作共治理念的可取之處就在于充分動(dòng)員一切社會(huì)力量共同構(gòu)筑起應(yīng)對(duì)危機(jī)、抵御風(fēng)險(xiǎn)的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系和信任關(guān)系，以謀求“資源的協(xié)同增效作用，或者說(shuō)由于眾伙伴共享資源而非單干而得以‘增加的價(jià)值'”[7]；而且，共同面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和共同抵御危機(jī)能夠反過(guò)來(lái)促進(jìn)相互信任關(guān)系的建立，此時(shí)合作不再僅僅是工具和手段，而是更為穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系。這種相互促進(jìn)使治理真正進(jìn)入良性狀態(tài)，政府的信任關(guān)系也轉(zhuǎn)變?yōu)樵谄降鹊匚缓秃献鞴糙A基礎(chǔ)上主動(dòng)的內(nèi)在“信任”，是基于相互尊重和共同行動(dòng)過(guò)程中發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)同。

（三）平等協(xié)商的運(yùn)行方式

多元主體協(xié)作治理模式的成功實(shí)質(zhì)不在于硬性規(guī)定治理的合法性，而是基于治理結(jié)構(gòu)中所有主體對(duì)治理目標(biāo)、治理方式以及相互關(guān)系的認(rèn)同、尊重、依賴和共識(shí)。這種基本的相互信賴及共識(shí)是共同行動(dòng)的基礎(chǔ)，顯然，這種相互信任關(guān)系的達(dá)成不能依靠單方的強(qiáng)制行為去壓迫，平等協(xié)商才是社會(huì)公眾參與公共安全治理的最佳途徑，系統(tǒng)內(nèi)部各主體間特別是政府與非政府主體間通過(guò)溝通與協(xié)商，來(lái)表達(dá)意愿、消除分歧、融合利益，以解決共同關(guān)注的公共安全問(wèn)題。

當(dāng)然，這種平等協(xié)商方式很不容易也不可能很快做出決策，“但參與的這種民主優(yōu)勢(shì)以及解決政策問(wèn)題所產(chǎn)生的創(chuàng)新理念，使得額外花費(fèi)時(shí)間和資源具有了正當(dāng)性”[8]69。從政府的角度來(lái)看，平等協(xié)商能夠促使權(quán)力從封閉走向開(kāi)放，彌補(bǔ)政府自身治理在公共安全知識(shí)、信息、能力上的局限，提高決策的科學(xué)性；加強(qiáng)與社會(huì)公眾之間的雙向溝通和解釋，減少隔閡和沖突，增強(qiáng)決策的合法性、可接受性和執(zhí)行力；了解社會(huì)公眾的聲音并進(jìn)行回應(yīng)和反饋，生成政府與社會(huì)之間的信任關(guān)系。從社會(huì)公眾的角度來(lái)看，平等協(xié)商能夠使參與公共安全治理的成員表達(dá)出自身的偏好和訴求，即使最終結(jié)果未能完全符合某些成員的利益，也能夠因其訴求曾被考慮而愿意服從，同時(shí)，這種“參與和包容的方法是建立公民意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和信任的最好方法，而且，它們可以促進(jìn)公共利益中服務(wù)的價(jià)值”[9]121。

多元主體平等協(xié)商可以選擇兩種方式：整體式協(xié)商和分散式協(xié)商[10]52-57。整體式協(xié)商首先由政府為公共安全治理的整個(gè)參與程序做出安排，然后政府、利益相關(guān)者和專業(yè)人員參與討論和協(xié)商，提供相關(guān)信息，充分表達(dá)意見(jiàn)，所有觀點(diǎn)都得到體現(xiàn)，最終共同形成對(duì)某一問(wèn)題的決定。分散式協(xié)商是在參與公共安全治理的主體間特別是政府與非政府主體間存在比較嚴(yán)重的目標(biāo)分歧時(shí)，為了使沖突的目標(biāo)更好地相互協(xié)調(diào)，政府放棄與目標(biāo)分歧主體直接接觸，而是區(qū)分不同利益群體進(jìn)行分別協(xié)商，達(dá)成相互都能夠接受的協(xié)議，促使公共安全問(wèn)題得到解決。很多時(shí)候公共安全問(wèn)題十分復(fù)雜多變、利益相關(guān)主體也較多，這樣問(wèn)題的解決可以采用多樣化的協(xié)商方式。在問(wèn)題出現(xiàn)之初，可以采用整體式協(xié)商，大體了解各參與主體的偏好和訴求；如分歧較大無(wú)法達(dá)成一致時(shí)就可以轉(zhuǎn)入分散式協(xié)商，以更加深入和有針對(duì)性的方式解決問(wèn)題。以2007年廈門以及之后各地一系列PX 事件為例，PX 項(xiàng)目能否產(chǎn)生環(huán)境和健康的安全風(fēng)險(xiǎn)是爭(zhēng)議焦點(diǎn)，政府和環(huán)評(píng)專家認(rèn)為PX 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)并不高且可控，社會(huì)公眾卻持相反意見(jiàn)，而社會(huì)公眾也區(qū)分為一般利益相關(guān)人（對(duì)PX 項(xiàng)目中企業(yè)的安全管理水平以及能否嚴(yán)格遵從安全生產(chǎn)和環(huán)保相關(guān)要求表示懷疑的群體）和直接利益相關(guān)人（因PX 項(xiàng)目受到不利影響的周邊居民和房地產(chǎn)市場(chǎng)）[11]，在這一系列事件中，政府沒(méi)有在項(xiàng)目公布之前充分公開(kāi)信息，聽(tīng)取并適當(dāng)考慮利害關(guān)系者各類言論以及其中包含的不同觀點(diǎn)，更沒(méi)有針對(duì)不同群體進(jìn)行溝通協(xié)商并做出合理安排，這才引發(fā)了市民的集體抵制行為。雖然事后廈門市政府與市民的博弈和妥協(xié)使事件得以解決，但卻無(wú)法挽回已經(jīng)產(chǎn)生的本可以事前通過(guò)協(xié)商避免的資源損失和浪費(fèi)。

二、公共安全服務(wù)供給的協(xié)作方式

盡管合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系、平等協(xié)調(diào)機(jī)制、權(quán)力責(zé)任共享等理論顛覆了傳統(tǒng)政府在公共安全領(lǐng)域中的絕對(duì)權(quán)威和統(tǒng)治地位，但必須明確多元主體的參與并不是要減輕政府公共安全治理的責(zé)任，而是政府要將視野和眼光擴(kuò)展到市場(chǎng)和社會(huì)中來(lái)，采用共同參與、伙伴關(guān)系、市場(chǎng)化與社會(huì)化等多種多樣的形式和手段，重新考慮政府的地位和建立政府與其他治理主體之間的協(xié)作關(guān)系。

（一）市場(chǎng)式協(xié)作方式

新公共管理是20 世紀(jì)70年代開(kāi)始以自由化和市場(chǎng)化為核心的政府變革運(yùn)動(dòng)， 將公共政策制定（掌舵）同服務(wù)提供（劃槳）分開(kāi)，其中一項(xiàng)內(nèi)容就是公共服務(wù)市場(chǎng)化改革，通過(guò)民營(yíng)化、承包制、內(nèi)部市場(chǎng)開(kāi)發(fā)等方式充分利用私營(yíng)部門來(lái)提供公共服務(wù)，將服務(wù)購(gòu)買者和提供者分離，而政府自己生產(chǎn)只是可供選擇的手段之一，以此來(lái)提高公共服務(wù)效率。[12]5-18嚴(yán)格說(shuō)，新公共管理理論沒(méi)有突破政府與市場(chǎng)的二元桎梏——這種分析仍然沒(méi)有脫離主導(dǎo)者與職能單位的關(guān)系， 也就是說(shuō)移交的是服務(wù)項(xiàng)目的提供，而不是服務(wù)責(zé)任的轉(zhuǎn)移——但它還是帶給我們一個(gè)新的范式，即吸收社會(huì)組織加入政府治理。

市場(chǎng)供給協(xié)作方式就是通過(guò)契約付費(fèi)的方式雇傭非政府部門來(lái)生產(chǎn)公共產(chǎn)品，目的在于提高公共安全服務(wù)效率，降低由政府獨(dú)家提供的巨大行政成本，包括政府直接購(gòu)買或招標(biāo)。政府可以直接向企業(yè)、第三部門或其他組織購(gòu)買不必由政府生產(chǎn)的公共安全產(chǎn)品，如安全教育培訓(xùn)，安全設(shè)備和設(shè)施與工程的維護(hù)、檢測(cè)、認(rèn)證，對(duì)災(zāi)害的預(yù)測(cè)和對(duì)其易損性影響的評(píng)估，搶險(xiǎn)救災(zāi)中物資和器材的運(yùn)輸甚至臨時(shí)雇傭私人救援隊(duì)來(lái)彌補(bǔ)公共力量的不足等。例如，根據(jù)《吉林省人民政府辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》中的“社會(huì)管理服務(wù)事項(xiàng)”，社區(qū)矯正心理咨詢和服刑人員職業(yè)技能培訓(xùn)、考核鑒定等涉及公共安全治理的服務(wù)事項(xiàng)可以向社會(huì)力量購(gòu)買。招標(biāo)是政府機(jī)構(gòu)確定公共產(chǎn)品的種類、數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)的形式組織多家企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)以確定合作對(duì)象，并與之簽訂承包合同，由該企業(yè)按合同生產(chǎn)公共產(chǎn)品，合同履行完成，由政府購(gòu)買后提供給社會(huì)公眾。比如，深圳市南山區(qū)就在街道辦事處和市區(qū)某地段安保服務(wù)、公安分局大運(yùn)安保專業(yè)裝備和移動(dòng)式模塊化消防執(zhí)勤保障設(shè)備、食品藥品安全協(xié)管服務(wù)等項(xiàng)目的采購(gòu)中采用了公開(kāi)招標(biāo)的方式，并且在企業(yè)中標(biāo)履約過(guò)程中進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)抽檢。2017年南山區(qū)政府采購(gòu)及招標(biāo)中心委托第三方對(duì)北大附中深圳南山分校校園安全監(jiān)控設(shè)備采購(gòu)及安裝采購(gòu)項(xiàng)目履約情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)抽檢， 結(jié)果顯示部分不符合合同文件技術(shù)規(guī)格要求。①無(wú)論直接購(gòu)買還是招標(biāo)，本質(zhì)上都是按照市場(chǎng)規(guī)律以競(jìng)爭(zhēng)的方式讓政府能夠在企業(yè)間進(jìn)行價(jià)格和質(zhì)量比較，使公共安全服務(wù)質(zhì)量處于可能達(dá)到的最高水平。但是，在市場(chǎng)化過(guò)程中必須注意界限，政府不能借此將本應(yīng)由自身承擔(dān)的職責(zé)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)企業(yè)，政府對(duì)由私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)必須建立監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制，保證公共產(chǎn)品的生產(chǎn)符合既定標(biāo)準(zhǔn)。

（二）激勵(lì)式協(xié)作方式

維護(hù)公共安全是符合所有治理參與者利益的共同目標(biāo)，但具體到公民個(gè)人或每個(gè)團(tuán)體或組織卻都有自己的個(gè)體利益和價(jià)值偏好，即使集團(tuán)成員采取行動(dòng)實(shí)現(xiàn)他們共同的利益或目標(biāo)后都能獲益，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人仍然不會(huì)自動(dòng)采取行動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同的利益或集團(tuán)的利益，除非施以激勵(lì)或強(qiáng)制。[13]1-3欲推動(dòng)和協(xié)調(diào)分散并且工作目標(biāo)交叉的社會(huì)力量參與公共安全治理，柔性激勵(lì)的方法往往比單純的命令更為有效，根據(jù)參與治理主體的實(shí)際需要而采取權(quán)變激勵(lì)，將受激勵(lì)對(duì)象與他人加以區(qū)別對(duì)待，這是驅(qū)動(dòng)協(xié)作治理有效運(yùn)行的動(dòng)力基礎(chǔ)。這種激勵(lì)機(jī)制更接近于市場(chǎng)手段或理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，市場(chǎng)式政府治理模式的提倡者就認(rèn)為，“政府干預(yù)的手段越接近于市場(chǎng)模式，那么就越有可能得到更好的結(jié)果。正因?yàn)槿绱?，政府部門所使用的傳統(tǒng)的命令式干預(yù)機(jī)制便常常被描述為一種無(wú)效率的‘工具'。相反，更多的以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的機(jī)制如合同、激勵(lì)、稅收支出等就成了更可取的手段”[8]28。但這種激勵(lì)機(jī)制與市場(chǎng)供給方式不同之處在于其并不完全遵循市場(chǎng)等價(jià)交換的規(guī)律，而是通過(guò)其他的方式來(lái)補(bǔ)償參與者的損失。

公共安全治理的激勵(lì)機(jī)制關(guān)鍵在利益導(dǎo)向，通過(guò)政府的授益行為從根本上激發(fā)私營(yíng)企業(yè)和社會(huì)公眾的趨利避害性，從而促使其實(shí)施符合政府治理目標(biāo)的參與行為。對(duì)于特定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，政府可以通過(guò)行政指導(dǎo)或行政合同的方式向企業(yè)傳遞有關(guān)激勵(lì)機(jī)制的相關(guān)信息，如向食品和煤炭生產(chǎn)企業(yè)推薦成本相對(duì)高昂但安全性更高的新型生產(chǎn)技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)，或者約定若干提高生產(chǎn)安全的期限、標(biāo)準(zhǔn)或建議，對(duì)主動(dòng)接受指導(dǎo)或達(dá)到合同標(biāo)準(zhǔn)要求的企業(yè)提供各項(xiàng)優(yōu)惠政策、技術(shù)服務(wù)和市場(chǎng)信息等；對(duì)沒(méi)有完成安全風(fēng)險(xiǎn)合同約定的企業(yè)，將按照合同約定課以負(fù)向激勵(lì)，比如支付費(fèi)用、剝奪榮譽(yù)稱號(hào)、可得利益損失等。這種由政府與生產(chǎn)企業(yè)協(xié)商確定，并以相對(duì)人是否同意作為發(fā)生效力的條件的做法能夠最大限度地尊重相對(duì)人的意見(jiàn)，由生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)根據(jù)自身能力做出選擇，可以吸引其共同參與完成公共行政目標(biāo)，同時(shí)又能使生產(chǎn)安全達(dá)到比法律規(guī)定的僵化標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格的高度，因?yàn)橐坏┢髽I(yè)選擇同意或接受行政指導(dǎo)或行政合同的內(nèi)容就會(huì)潛移默化地提高生產(chǎn)安全程度而減少違法行為的概率。對(duì)于不特定的社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)，政府可以設(shè)置行政獎(jiǎng)勵(lì)給予主動(dòng)參與提供公共安全產(chǎn)品和服務(wù)的個(gè)人、企業(yè)或第三部門一定的補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)，如為彌補(bǔ)現(xiàn)役消防警力不足的問(wèn)題，對(duì)于企業(yè)專職消防隊(duì)撲救外單位火災(zāi)的行為按照有關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償②；對(duì)公共安全危機(jī)應(yīng)對(duì)中做出突出貢獻(xiàn)的組織和個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，以激勵(lì)更多的人主動(dòng)參與其中；通過(guò)食品安全信用等級(jí)制度標(biāo)識(shí)企業(yè)高信譽(yù)以獲得消費(fèi)者更多認(rèn)同的方式激勵(lì)企業(yè)提高產(chǎn)品質(zhì)量。同時(shí)，針對(duì)個(gè)人、企業(yè)或第三部門做出法律雖不限制卻不利于公共安全的行為征收一定的費(fèi)用或致可得利益損失，如在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域利用稅收或可交易權(quán)利治理企業(yè)排污，比如，江蘇省宿遷市自2015年1月1日起，北京市自2015年3月1日起在全市范圍內(nèi)征收建設(shè)工程施工工地?fù)P塵排污費(fèi)，以經(jīng)濟(jì)杠桿的作用促進(jìn)治污減排③，減少危害公共安全行為的發(fā)生。

（三）志愿式協(xié)作方式

相對(duì)于市場(chǎng)式和激勵(lì)式協(xié)作方式更為關(guān)注通過(guò)一定手段刺激非政府主體的行為來(lái)配合政府以提高治理效率，志愿式協(xié)作方式更為重視民主、公民參與和公共利益等傳統(tǒng)公共行政的精神或價(jià)值觀，更為重視保持提高績(jī)效和民主責(zé)任之間的平衡。也就是說(shuō)，政府治理不僅僅需要為達(dá)成目標(biāo)或提高效率而行動(dòng)，而且還應(yīng)當(dāng)關(guān)注治理過(guò)程中對(duì)社會(huì)公共利益目標(biāo)或者說(shuō)公共性的可持續(xù)追求，效率必須與公共利益、個(gè)人利益、平等自由等價(jià)值目標(biāo)結(jié)合起來(lái)才有意義。這也彌補(bǔ)了由于過(guò)分關(guān)注管理市場(chǎng)化的效率和生產(chǎn)率所產(chǎn)生的缺乏價(jià)值和文化理性的缺陷。在斯托克區(qū)分的互動(dòng)過(guò)程治理的幾種伙伴關(guān)系中，類似這種“各個(gè)組織互相了解、結(jié)合為一，有著共同的想法，通力合作，從而建立起一種自我管理的網(wǎng)絡(luò)”[14]是伙伴關(guān)系的最高層次。

主動(dòng)性和責(zé)任性是志愿式協(xié)作方式與其他方式最大的區(qū)別所在。雖然都是強(qiáng)調(diào)公民與政府聯(lián)合起來(lái)共同參與公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給，新公共管理更多的是借助市場(chǎng)化的方式來(lái)吸納公民和社會(huì)團(tuán)體的加入，此時(shí)共同生產(chǎn)更多的只是一種提高效率的方式。而從新公共服務(wù)的觀點(diǎn)來(lái)看，共同生產(chǎn)這樣的機(jī)制不是源于市場(chǎng)的概念，而是源于社區(qū)的概念，一個(gè)社區(qū)中的共同生產(chǎn)依賴于相互信任、合作以及共同的責(zé)任。[9]84此時(shí)，共同生產(chǎn)更為強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾參與時(shí)的共同責(zé)任和主人翁意識(shí)，合作關(guān)系對(duì)于政府和公眾都是必不可少的。不同于傳統(tǒng)官僚制層級(jí)節(jié)制的治理結(jié)構(gòu)，也不同于新公共管理將市場(chǎng)機(jī)制作為公共領(lǐng)導(dǎo)的替代品，新公共服務(wù)的治理結(jié)構(gòu)是共同的領(lǐng)導(dǎo)，或者說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是所有主體共享的，政府通過(guò)減少等級(jí)和授權(quán)給外圍的消費(fèi)者、社區(qū)和社會(huì)組織去做決定并實(shí)施。政府和公民、社會(huì)組織聯(lián)合起來(lái)共同生產(chǎn)公共安全產(chǎn)品，并以多種形式表現(xiàn)出來(lái)，如由公安機(jī)關(guān)、基層社區(qū)、社區(qū)內(nèi)志愿者組織共同組建安全服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；以個(gè)體或團(tuán)體的形式協(xié)助或參與維護(hù)公共安全的行動(dòng)，其中高級(jí)形式是組織或團(tuán)體承擔(dān)政府指定或委托的重要責(zé)任。需要注意的是，一些社會(huì)組織志愿維護(hù)公共安全的自助行為應(yīng)當(dāng)納入公共安全志愿協(xié)作參與體系，因?yàn)楣舶踩婕吧鐣?huì)公眾的人身自由、生命健康，應(yīng)當(dāng)處于政府和公安部門的引導(dǎo)和指導(dǎo)之下甚至要進(jìn)行必要的知識(shí)和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，而不能各行其是，如各類消防志愿者、反扒志愿者、居民義務(wù)巡邏隊(duì)等。

近年來(lái)中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展呈現(xiàn)出積極繁榮的景象， 很多已經(jīng)開(kāi)始實(shí)現(xiàn)對(duì)公共安全治理的積極參與，承擔(dān)起公共事務(wù)管理的責(zé)任，如創(chuàng)建于2003年的杭州公羊會(huì)作為具有獨(dú)立社團(tuán)法人資格的民間公益社團(tuán)組織曾參與執(zhí)行過(guò)抗震、抗臺(tái)防澇等救援行動(dòng)，深入一線救助救治受災(zāi)群眾④；南京公益組織“天下公”先后參與了《食品安全法》《食品藥品監(jiān)督抽檢管理辦法》等多部法律法規(guī)的立法修訂工作，是中國(guó)為數(shù)不多的主動(dòng)參與食品藥品安全公共政策制訂的民間公益機(jī)構(gòu)。[15]但是，就總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)目前承接政府職能的服務(wù)類社會(huì)組織要比單純倡導(dǎo)類社會(huì)組織更受重視，有組織的行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等要比公益類的維權(quán)組織對(duì)政府治理參與的廣度和深度要更高。而且，不可否認(rèn)，志愿式協(xié)作同樣存在著局限性，由于公民往往缺乏足夠的專業(yè)技能，在專業(yè)性很強(qiáng)的領(lǐng)域內(nèi)共同生產(chǎn)受到很大的限制。但是，大多數(shù)時(shí)候這些合作治理的主要參與者作為社會(huì)公益或志愿組織為參與公共安全治理貢獻(xiàn)自己的時(shí)間和力量，卻不是產(chǎn)出服務(wù)的主要或直接受益者，這種不依靠政府資源而為解決集體或公共問(wèn)題所做出的貢獻(xiàn)應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸降目隙ê统姓J(rèn)。

三、結(jié)論與進(jìn)一步的討論

首先，社會(huì)和公民與政府之間的關(guān)系不是單一的，可以是多樣性的：他們可以是被管理者，必須服從于政府的權(quán)威管制；他們可以是顧客或消費(fèi)者，期望從政府那獲得某些服務(wù)或利益；他們也可以是合作伙伴，在許多政府治理的決策和執(zhí)行過(guò)程中發(fā)表意見(jiàn)，并親自參與到公共管理的過(guò)程之中。如何選擇不僅僅是政府的態(tài)度，而且也是社會(huì)和公民的態(tài)度和努力方向。相對(duì)于其他公共事務(wù)，公共安全風(fēng)險(xiǎn)的危害更大也更為復(fù)雜，政府對(duì)公共安全治理的效果受外部影響程度更深，政府與外部社會(huì)之間的聯(lián)系更為緊密和敏感。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和轉(zhuǎn)型社會(huì)雙重疊加產(chǎn)生的劇烈變遷必然對(duì)政府公共安全治理提出更高的要求：更高質(zhì)量的創(chuàng)新性和創(chuàng)造力，更為強(qiáng)大的親和力和影響力，更加靈活和高效的集體行動(dòng)力。不得不承認(rèn)，在具有高度復(fù)雜性和異常性的公共安全危機(jī)面前，政府已經(jīng)喪失了獨(dú)自解決問(wèn)題的能力，因此，不能將與公共安全相關(guān)的政策制定和項(xiàng)目執(zhí)行留給政府獨(dú)自去做，而要激發(fā)一種公民自豪感、責(zé)任感和參與意愿，將社會(huì)各方聯(lián)合起來(lái)，增加社會(huì)資源和力量的參與，同時(shí)，減少因政府權(quán)力下放和分享所產(chǎn)生的負(fù)外部性。風(fēng)險(xiǎn)和權(quán)力在政府與市場(chǎng)和社會(huì)之間分散與分享將是大勢(shì)所趨。限權(quán)分權(quán)就是權(quán)力向社會(huì)的回歸，高效服務(wù)就需要全社會(huì)的參與，歸根結(jié)底都是政府需要給社會(huì)讓出位置，結(jié)成伙伴，共同分享治理權(quán)力，同時(shí)，社會(huì)和市場(chǎng)力量的蓬勃發(fā)展使其在承接部分政府職能、凝聚社會(huì)共識(shí)、促進(jìn)政策執(zhí)行等方面具備了一定的與政府協(xié)作共治的能力。雖然當(dāng)前政府、市場(chǎng)和社會(huì)協(xié)作共治的治理模式只是初現(xiàn)端倪，但其仍然代表了未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。

其次，選擇何種方式實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)或者說(shuō)治理效果如何，很大程度上取決于所選擇的方式是否能夠與治理目標(biāo)之間相匹配。不可否認(rèn)，傳統(tǒng)政府強(qiáng)制手段在公共安全危機(jī)應(yīng)對(duì)中能起到迅捷激烈、立竿見(jiàn)影、威懾性強(qiáng)的效果，但事后的危機(jī)應(yīng)對(duì)畢竟是非常態(tài)情況，這并不妨礙或者說(shuō)更加需要在日常公共安全治理中聯(lián)合其他治理主體運(yùn)用溫和柔性的手段進(jìn)行充分的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、準(zhǔn)備和控制，即便在公共安全危機(jī)爆發(fā)過(guò)程中同樣可以整合社會(huì)力量共同應(yīng)對(duì)，只是我們囿于傳統(tǒng)的慣性思維并不愿意“冒險(xiǎn)”去嘗試。一種工具或方式的選擇并不影響或排斥其他方式的運(yùn)用，綜合運(yùn)用各種工具并使其相互作用、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)才能達(dá)到最佳效果。雖然在關(guān)注政府治理模式變革的同時(shí)不能模糊政府強(qiáng)制性行為的作用，但必須理順治理方式上的次序問(wèn)題。也就是說(shuō)，重塑政府與其他治理主體之間的協(xié)作關(guān)系和協(xié)作方式并不是要否認(rèn)傳統(tǒng)強(qiáng)制性治理方式的作用，而是建立一種強(qiáng)制與柔性相結(jié)合的層進(jìn)式治理方式：實(shí)現(xiàn)先柔性后強(qiáng)制、先自治后他治、先市場(chǎng)后社會(huì)再政府的順序，通過(guò)企業(yè)自我約束、行業(yè)自律、非強(qiáng)制行政行為，直至以強(qiáng)制性處罰作為最終保障。

最后，更新公共安全服務(wù)供給的協(xié)作方式是與精簡(jiǎn)政府、培育市場(chǎng)和社會(huì)相聯(lián)系的。在缺少市場(chǎng)運(yùn)作和社會(huì)組織發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的中國(guó)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織本身并沒(méi)有發(fā)達(dá)到相應(yīng)程度是內(nèi)在原因，外在則相對(duì)缺乏對(duì)強(qiáng)大行政權(quán)力制約的傳統(tǒng)，即欠缺制度保障，這些都可能導(dǎo)致運(yùn)用柔性協(xié)作方式很難產(chǎn)生預(yù)期的治理效果。也就是說(shuō)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織逐步完善的背景下，我們欲運(yùn)用柔性方式來(lái)提供公共安全服務(wù)必須要同時(shí)完善組織變革中的法治環(huán)境因素，比如，為防止政府將本應(yīng)由自身承擔(dān)的職責(zé)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)企業(yè)和社會(huì)組織，在授權(quán)的同時(shí)必須建立責(zé)任機(jī)制，以一種正規(guī)的方式說(shuō)明各級(jí)主體的責(zé)任內(nèi)容，包括政府、企業(yè)和社會(huì)組織，而不是等到出現(xiàn)問(wèn)題后再來(lái)討論由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)；政府對(duì)私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)必須建立監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制，保證公共產(chǎn)品的生產(chǎn)符合既定標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)運(yùn)用柔性協(xié)作方式提供公共安全服務(wù)的治理效果建立評(píng)估機(jī)制，設(shè)定“基準(zhǔn)線”，嚴(yán)格測(cè)量改革前的各方面情況，在實(shí)施一段時(shí)間后，再對(duì)應(yīng)測(cè)量相同參數(shù)，并提供改革前后的對(duì)比數(shù)據(jù)，雖然不能說(shuō)明結(jié)果完全是由該方式實(shí)施所產(chǎn)生的，但嘗試確認(rèn)、跟蹤和測(cè)量政策帶來(lái)的收益還是非常有必要的[16]；盡管激勵(lì)式協(xié)作方式的初衷是維護(hù)公共利益，但是否接受仍然要視參與者或潛在參與者的意愿而定，必須規(guī)范政府行為以保證治理參與者的自愿性，政府不能采取任何強(qiáng)制措施迫使其服從或?qū)Σ环牡钠髽I(yè)或人員施以行政處罰或變相懲罰等。

注釋：

①以上資料來(lái)自深圳市南山區(qū)政府采購(gòu)及招標(biāo)中心網(wǎng)站，http://www.szns.gov.cn/cgzx/cgzx_page_key/index.html。

②參見(jiàn)：《企業(yè)事業(yè)單位專職消防隊(duì)組織條例》和《新疆維吾爾自治區(qū)專職消防隊(duì)伍管理辦法》。

③參見(jiàn)：余榮華.北京開(kāi)征施工揚(yáng)塵排污費(fèi)按揚(yáng)塵管理等級(jí)差別化收費(fèi)[N].人民日?qǐng)?bào)，2015-03-02（14）；《宿遷市城市施工工地?fù)P塵排污費(fèi)征收管理試行辦法》。

④參見(jiàn)：公羊會(huì)，http://www.ramunion.org/facts。