金云峰

梁 駿

王俊祺

宋美儀

沈 潔*

1 上海郊野公園規(guī)劃建設(shè)概況

1.1 規(guī)劃建設(shè)背景

郊野公園是位于城市郊區(qū)，具有一定用地規(guī)模、自然條件較好、公共交通便利的生態(tài)游憩空間[1]，多地類的用地性質(zhì)是郊野公園的一大特征[2]，處理好土地問題是開發(fā)和運(yùn)營(yíng)的先決條件。目前相關(guān)學(xué)者在郊野公園功能[3-4]、規(guī)劃設(shè)計(jì)與發(fā)展策略[4-8]、城市空間關(guān)系[9]，以及生態(tài)保護(hù)等方面有深入研究，但對(duì)其多地類性質(zhì)下的游憩功能實(shí)現(xiàn)關(guān)注較少。近年來上海提出建設(shè)用地“負(fù)增長(zhǎng)”倒逼城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略部署，建設(shè)郊野公園是滿足市民游憩需求、提高農(nóng)村生活環(huán)境品質(zhì)、保障城鄉(xiāng)生態(tài)安全格局和實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的綜合體現(xiàn)。本文通過分析7個(gè)郊野公園試點(diǎn)規(guī)劃，同時(shí)調(diào)研比對(duì)了廊下、青西和長(zhǎng)興島3個(gè)已開園一期試點(diǎn)，根據(jù)多地類的不同用地性質(zhì)總結(jié)上海郊野公園的規(guī)劃基本思路和功能疊合策略。

1.2 國(guó)內(nèi)郊野公園建設(shè)策略比較分析

早期各城市采取了不同的郊野公園建設(shè)策略。2007年北京以第一道綠化隔離地區(qū)為載體建設(shè)郊野公園環(huán)，市政府“以租代征”給予集體組織和農(nóng)民個(gè)人占地補(bǔ)償費(fèi)[10]，由于這種短期性質(zhì)的土地獲取方式不可持續(xù)，之后北京市“十三五”規(guī)劃指出應(yīng)盡快將郊野公園環(huán)的用地性質(zhì)由集體用地轉(zhuǎn)為國(guó)有用地；深圳市內(nèi)土地為國(guó)有土地，郊野公園范圍土地物業(yè)權(quán)屬?gòu)?fù)雜，涉及多方利益體，市政府采取了“建一點(diǎn)、征一點(diǎn)”的策略，建設(shè)過程中常與相關(guān)利益團(tuán)體產(chǎn)生糾紛和爭(zhēng)議，劃地難以界定，致使建設(shè)進(jìn)程緩慢，如今12個(gè)森林郊野公園無一完全建成[11]；香港郊野公園用地和規(guī)模與城市整體功能結(jié)構(gòu)有機(jī)對(duì)接，但選址時(shí)未將鄉(xiāng)村劃入保護(hù)線范圍，雖然避免了征地的費(fèi)用，但導(dǎo)致后續(xù)鄉(xiāng)村被公園包圍而脫離發(fā)展軌道，只有極少數(shù)村民留守在個(gè)別山村中[12]。綜上所述，北京、深圳和香港的郊野公園仍存在暫未解決的遺留問題，其主要根源在于用地來源沒有完全落實(shí)。

1.3 郊野單元與郊野公園

郊野單元作為上海郊區(qū)的控規(guī)單元，是集中建設(shè)區(qū)外郊區(qū)實(shí)施規(guī)劃和土地管理的基本地域單位，以期改善當(dāng)前粗放低效的開發(fā)狀態(tài)。原則上以鎮(zhèn)域?yàn)?個(gè)基本單元，對(duì)于鎮(zhèn)域范圍較大，整治內(nèi)容、類型較為復(fù)雜的，可適當(dāng)劃分為2～3個(gè)單元[13]。上海郊區(qū)共劃分了104個(gè)郊野單元[14]，其中21個(gè)作為郊野公園建設(shè)范圍(圖1)，總用地面積約400km2，首期已規(guī)劃完成7個(gè)試點(diǎn)。相較于其他單元，郊野公園選址于《上海市基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》中的生態(tài)用地范圍內(nèi)(圖2)。上海郊野公園規(guī)劃以土地整治為平臺(tái)，加入景觀化的手法對(duì)多地類用地性質(zhì)進(jìn)行綜合整治，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村建設(shè)所涉及的各類專業(yè)規(guī)劃，最終實(shí)現(xiàn)集中建設(shè)區(qū)外生產(chǎn)高效、生活便利、生態(tài)改善和休閑游憩等發(fā)展目標(biāo)。

2 上海郊野公園的多地類用地特征

2.1 用地性質(zhì)的多樣性

上海郊野公園選址的特殊性決定了其用地性質(zhì)與城市公園相比更富多樣性，囊括了農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地(表1)。以7個(gè)試點(diǎn)為例，除了長(zhǎng)興島郊野公園，其他試點(diǎn)的耕地總占比最高，這是因?yàn)樵谏虾Ｊ型恋乩每傮w規(guī)劃中，以大面積基本農(nóng)田為主的生態(tài)保育區(qū)成了全市的基底性生態(tài)空間。建設(shè)用地中主要的用地性質(zhì)為農(nóng)村居民點(diǎn)用地和工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地，郊野單元規(guī)劃將宅基地和工業(yè)用地作為主要的土地整治對(duì)象。

2.2 土地權(quán)屬的復(fù)雜性

上海郊野公園位于農(nóng)村地區(qū)，土地權(quán)屬涵蓋了國(guó)有土地和集體土地。國(guó)有土地分布較少，有的是通過劃撥方式獲得的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)住宅和食堂，也有的是以出讓方式獲得的工廠企業(yè)和辦公建筑等。集體土地占比較多，農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)用地、宅基地和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地大多歸屬于集體土地。在試點(diǎn)一期建設(shè)中，耕地已全部流轉(zhuǎn)給國(guó)家，由大戶承包開展家庭農(nóng)場(chǎng)式的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

圖1 上海市郊野公園分布圖(改繪自《上海市郊野公園布局選址和試點(diǎn)基地概念規(guī)劃》)

圖2 基本生態(tài)控制線市域范圍(引自《上海市基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》)

圖3 松南郊野公園試點(diǎn)規(guī)劃圖(引自《松南郊野公園規(guī)劃》)

3 上海郊野公園用地功能疊合策略

3.1 規(guī)劃基本思路

上海郊野公園面積較大，涉及土地整治、農(nóng)民搬遷和設(shè)施配套等費(fèi)用，因而建設(shè)籌集資金數(shù)量龐大，不適合搞大規(guī)模開發(fā)建設(shè)。建設(shè)應(yīng)以生態(tài)導(dǎo)向的低強(qiáng)度游憩活動(dòng)類型和合理分配游憩空間為原則，規(guī)劃編制符合國(guó)家及地方法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、相關(guān)規(guī)劃成果和政府文件的要求，整合關(guān)于農(nóng)村土地多功能利用的支持政策。這些方式使場(chǎng)地保留了原有的生產(chǎn)和生活功能，在基本不改變用地性質(zhì)和土地權(quán)屬的情況下，只針對(duì)涉及土地整治的區(qū)域微調(diào)，將原功能與新功能進(jìn)行簡(jiǎn)單的疊合(表2)。

3.2 規(guī)劃中的功能疊合過程

上海郊野公園規(guī)劃的疊合過程可以概括為兩大階段，即郊野公園規(guī)劃方案階段(圖3)和轉(zhuǎn)化成郊野單元規(guī)劃的編制階段。在第一階段，整合農(nóng)村環(huán)境要素(田、水、路、林、村、廠)和各類用地打造郊野公園環(huán)境，該階段強(qiáng)調(diào)的思路是功能疊合。具體是將各類用地與規(guī)劃要求進(jìn)行銜接，根據(jù)游憩需求疊加不同功能。

完成郊野公園規(guī)劃方案后，需要將方案轉(zhuǎn)化成可報(bào)批的“郊野單元規(guī)劃”即上海郊區(qū)控規(guī)單元(圖4)。這個(gè)階段強(qiáng)調(diào)的是功能疊合的可操作性和可實(shí)施性，它將上一階段的疊合思路轉(zhuǎn)化為具體的控制指標(biāo)落實(shí)到每類用地上，以方便后期方案的實(shí)施和管理。具體過程為：1)將郊野公園規(guī)劃方案中的用地平衡表作為下一步用地調(diào)整的參考依據(jù)；2)根據(jù)現(xiàn)狀用地調(diào)整潛力和上位規(guī)劃的要求，運(yùn)用土地綜合整治實(shí)施手段對(duì)空間布局、底線管控、農(nóng)用地規(guī)劃、建設(shè)用地規(guī)劃、生態(tài)用地規(guī)劃和增減掛鉤規(guī)劃全面統(tǒng)籌安排；3)參照各規(guī)劃成果和《上海市兩規(guī)合一用地分類表》，最終制作成郊野單元規(guī)劃用地匯總表和郊野單元土地利用規(guī)劃圖，完成郊野單元規(guī)劃編制任務(wù)。

3.3 農(nóng)用地、水域和未利用地功能疊合策略

3.3.1 策略一：嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，構(gòu)建生態(tài)農(nóng)業(yè)景觀

在國(guó)家耕地保護(hù)政策下，由于上海以基本農(nóng)田剛性保護(hù)原則作為控制城市增長(zhǎng)邊界和構(gòu)筑城市綠色屏障的管控策略，因此耕地性質(zhì)不適合做大幅度調(diào)整。當(dāng)郊野公園類集建區(qū)需要占用耕地時(shí)，當(dāng)前實(shí)行的是“占多少，懇多少”的耕地占用補(bǔ)償制度和基本農(nóng)田保護(hù)制度。此外，“三權(quán)分離”政策也為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)提供了條件，有助于調(diào)整零散的農(nóng)田以集中連片。主要策略有：1)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)形成了大片農(nóng)業(yè)景觀格局，可結(jié)合區(qū)域功能規(guī)劃景觀花田；2)根據(jù)菜地和水田的特點(diǎn)，與林地、園地高效混合，設(shè)計(jì)不同的景觀類型；3)通過務(wù)農(nóng)學(xué)習(xí)和科普教育，使郊野公園成為中小學(xué)農(nóng)事體驗(yàn)的室外課堂。如嘉北郊野公園在土地整治后，中部以“田”劃分打造出核心景觀農(nóng)田、水街和主題農(nóng)莊，讓都市人體驗(yàn)從耕作、收獲再到品嘗的田園生活樂趣。

3.3.2 策略二：提升林地和園地生態(tài)涵養(yǎng)功能，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)

林地和園地具有重要的生態(tài)涵養(yǎng)功能，也是動(dòng)物的自然棲息地，林地調(diào)整須遵循森林法和本市對(duì)公益林的建設(shè)規(guī)定。園地根據(jù)各單元現(xiàn)狀發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)功能，形成特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。具體策略有：1)結(jié)合游憩活動(dòng)增加富有活力的林中休閑場(chǎng)地，配套相關(guān)設(shè)施以開展森林觀光、植物科普和教育活動(dòng)；2)優(yōu)化林地植被結(jié)構(gòu)，營(yíng)造出富有江南特色和四季分明的植物景觀；3)利用林下空間發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，形成林花模式、林糧模式和林下養(yǎng)殖模式等；4)依托園地資源增加活動(dòng)內(nèi)容和服務(wù)設(shè)施，提供采摘、購(gòu)物、婚慶、節(jié)事等活動(dòng)資源。如作為上海柑橘之鄉(xiāng)的長(zhǎng)興島郊野公園中，園地占據(jù)了基地面積的30%，形成了以橘園觀光、精品蔬果采摘體驗(yàn)為特色的主題活動(dòng)，還推出了熱帶水果農(nóng)業(yè)觀光園、農(nóng)場(chǎng)菜園DIY和玫瑰園(圖5)等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。

表1 青西郊野公園土地利用現(xiàn)狀分類

圖4 松南郊野單元土地利用規(guī)劃圖(改繪自“上海市松江區(qū)規(guī)劃和土地管理局網(wǎng)站公示稿”)

3.3.3 策略三：適調(diào)其余農(nóng)用地結(jié)構(gòu)，延用原有用地功能

坑塘水面和養(yǎng)殖水面以水體為主要特征，具有防澇抗旱、調(diào)節(jié)水源的作用，其他農(nóng)用地涵蓋了畜禽飼養(yǎng)地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、農(nóng)村道路和農(nóng)田水利用地等。主要發(fā)展方向是沿用原有用地功能，整治農(nóng)村道路、中小型河道和圩區(qū)水利，也可以將部分養(yǎng)殖水面改造為水生作物種植區(qū)，或改造周邊環(huán)境開展規(guī)?；a(chǎn)養(yǎng)殖。具體策略有：1)位于村落中的部分池塘可予以保留，有條件的養(yǎng)殖水面改造成垂釣池，對(duì)外開展垂釣比賽等活動(dòng)(圖6)；2)調(diào)整部分水面用作田間路、人行鋪裝步道和塑膠自行車道建設(shè)；3)對(duì)處于視線焦點(diǎn)的建筑物，需要對(duì)外墻進(jìn)行景觀化處理(圖7)。

表2 上海郊野公園多地類性質(zhì)功能疊合

3.3.4 策略四：保護(hù)自然生態(tài)本底，實(shí)現(xiàn)郊區(qū)可持續(xù)發(fā)展

在水域和未利用地中，占比較多的是灘涂葦?shù)睾秃恿魉妫且吧鷦?dòng)物的重要棲息地和水體生態(tài)凈化的關(guān)鍵地段，也是人們感受郊野趣味的重要場(chǎng)所。應(yīng)以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為主，適當(dāng)開展科普示范和游憩活動(dòng)：1)優(yōu)化水體形態(tài)和布局，增加局部變化，保持和打造江南水鄉(xiāng)水景特色；2)結(jié)合水上游覽交通，豐富水路游賞體驗(yàn)；3)由于木棧道對(duì)環(huán)境破壞小，在濕地局部建設(shè)木棧道，可為游人提供考察、科普、教育游憩等體驗(yàn)機(jī)會(huì)。如青西郊野公園中，“青韻野徑”杉林濕地采取了保護(hù)濕地和鳥類棲息地的策略，設(shè)置了長(zhǎng)達(dá)1 100m的野徑棧道(圖8)。若游客想?yún)⒂^體驗(yàn)杉林鷺影，可以通過網(wǎng)上預(yù)約，以便嚴(yán)格控制參觀人數(shù)。

3.4 建設(shè)用地功能疊合策略

3.4.1 策略五：整理零散農(nóng)村居民點(diǎn)，塑造村落景觀風(fēng)貌

由于農(nóng)村空村化現(xiàn)象嚴(yán)重，宅基地使用率低，需要全面整理居民點(diǎn)土地資源，利用國(guó)家休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游中對(duì)閑置宅基地功能置換的相關(guān)政策，將宅基地劃分為保留型、改造型、拆除型和新增型4類。具體策略有：1)對(duì)于保留型村莊須改善其周邊環(huán)境，保持村民原有的生活習(xí)慣和社會(huì)關(guān)系，開展鄉(xiāng)村旅游；2)結(jié)合“一村一品”要求塑造鄉(xiāng)村風(fēng)貌，部分建筑按照游憩需求引入配套設(shè)施，宅基地在轉(zhuǎn)變功能的過程中，用地性質(zhì)和土地權(quán)屬?zèng)]有改變，須在相關(guān)部門頒發(fā)經(jīng)營(yíng)許可證等證件后方可運(yùn)營(yíng)；3)新增村莊以突顯江南水鄉(xiāng)特征。如長(zhǎng)興島郊野公園，為了展現(xiàn)村莊沿河路布局的風(fēng)貌特征，在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上新增部分農(nóng)民宅基地。

3.4.2 策略六：減量低效工業(yè)用地，存量利用建設(shè)用地指標(biāo)

在現(xiàn)狀郊野公園中，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地中工業(yè)用地占比最多，且存在許多低效高污染的工業(yè)用地，規(guī)劃中將全部工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地減量以優(yōu)化建設(shè)用地空間布局。通過減量化運(yùn)作機(jī)制配套郊野公園設(shè)施，置換成與郊野公園功能相符的商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、商務(wù)辦公用地及文化用地，為公園提供服務(wù)和支持(表3)。如青西郊野公園的游客服務(wù)中心(圖9)和長(zhǎng)興島郊野公園的知青農(nóng)場(chǎng)食堂(圖10)。

圖5 長(zhǎng)興島郊野公園玫瑰園

圖6 青西郊野公園坑塘水面

圖7 青西郊野公園建筑外立面

圖8 青西郊野公園濕地棧道

圖9 青西郊野公園服務(wù)中心

圖10 長(zhǎng)興島郊野公園農(nóng)場(chǎng)食堂

圖11 長(zhǎng)興島郊野公園道路

3.4.3 策略七：整合公園道路交通，提煉園區(qū)游憩路線

郊野公園內(nèi)涉及道路交通的用地分為4類：公路用地、街巷用地、農(nóng)村道路以及耕地中的溝、渠、路和田埂，主要策略有：1)強(qiáng)化公共交通優(yōu)先戰(zhàn)略，構(gòu)筑內(nèi)外銜接良好、內(nèi)部肌理有序的慢行交通系統(tǒng)，其中內(nèi)部構(gòu)建三級(jí)園路系統(tǒng)；2)設(shè)置園區(qū)專用旅游接駁線路，銜接軌道交通站點(diǎn)和公園主入口；3)優(yōu)化道路斷面及鋪裝，營(yíng)造多樣的出行體驗(yàn)(圖11)；4)農(nóng)村道路除了發(fā)揮村民日常生活和勞作的連通功能外， 也可以作為游客深入鄉(xiāng)村探訪的小徑。對(duì)部分田間路進(jìn)行拓寬優(yōu)化，提高步行游憩的可達(dá)性，將具有郊野趣味的林間土路、田埂路改造為鄉(xiāng)野步行游徑；5)結(jié)合現(xiàn)有公園道路形成特色主題游覽線路，如自然科普徑、人文游覽徑、濱水漫步徑和森林徒步徑等，串聯(lián)各區(qū)功能點(diǎn)和景點(diǎn)。

3.4.4 策略八：聯(lián)動(dòng)減量其他建設(shè)用地，服務(wù)農(nóng)村和郊野公園建設(shè)

其他建設(shè)用地部分參與聯(lián)動(dòng)減量，獎(jiǎng)勵(lì)的類集建區(qū)用地指標(biāo)和原有設(shè)施用于郊野公園公共服務(wù)設(shè)施。此外，設(shè)施用地來源還涉及《上海地區(qū)農(nóng)家樂的發(fā)展優(yōu)惠政策》《關(guān)于支持本市休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃土地政策實(shí)施意見》的通知 (滬規(guī)土資鄉(xiāng)[2017]725號(hào))等政策，文件對(duì)于公益性旅游配套服務(wù)設(shè)施劃定了國(guó)有劃撥用地名錄，也在休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游配套服務(wù)設(shè)施中對(duì)農(nóng)用地復(fù)合使用做了相應(yīng)規(guī)定(表4)。

表3 郊野公園類集建區(qū)土地使用功能導(dǎo)向

表4 郊野公園公共服務(wù)設(shè)施

4 結(jié)語與展望

本文通過分析上海郊野公園規(guī)劃的基本思路、功能疊合過程及策略，明確郊野公園規(guī)劃仍須保留郊區(qū)原有的生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能，游憩功能則采取了在原有用地上疊加的方法。疊加的手段包括園內(nèi)地物的視覺景觀化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和民俗文化的參與體驗(yàn)化，以及公園設(shè)施的存量盤活利用等。絕大多數(shù)用地性質(zhì)基本保持不變，只是在涉及土地整治的用地中作了適當(dāng)調(diào)整。

在存量規(guī)劃發(fā)展背景下，郊區(qū)多地類用地性質(zhì)與功能設(shè)置的規(guī)劃編制涉及諸多難點(diǎn)，面對(duì)復(fù)雜的土地利用類型和背后的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，運(yùn)用風(fēng)景園林學(xué)科方法深入探索不同的策略和方法，對(duì)于應(yīng)對(duì)風(fēng)景園林規(guī)劃難點(diǎn)具有實(shí)踐意義。

注釋：

① 類集建區(qū)：指根據(jù)上海市土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃確定的減量化任務(wù)，在集中建設(shè)區(qū)外通過現(xiàn)狀低效建設(shè)用地減量化后，可獲得的相應(yīng)的集中建設(shè)區(qū)外的建設(shè)用地規(guī)劃空間。

注：文中圖片除注明外，均由作者拍攝。