屈波

中央農村工作會議把“深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深化農業(yè)供給側結構性改革”作為當前“三農”工作的重點，并明確“切實加大‘三農資金投入力度，把‘三農作為財政優(yōu)先保障領域和金融優(yōu)先服務領域”。近年來，我國農村金融雖然取得了較快發(fā)展，但受限于農村的地理、歷史、金融環(huán)境等因素影響，問題仍存在，最突出的矛盾是供給不足，現有金融投入、產品和服務已不能滿足“三農”發(fā)展的需要。農村金融一直是我國金融體系的薄弱環(huán)節(jié)，農村金融市場體系不健全、功能發(fā)揮不充分、產品和服務落后、財政金融協同支農投入機制不完善等問題突出，不能有效支撐“三農”的發(fā)展，改革迫在眉睫。

一、農村金融發(fā)展存在的問題

（一）財政與金融協作支農的新模式尚未完全建立

財政政策和貨幣政策是國家實施宏觀調控的兩大經濟手段，兩者之間既緊密聯系，又有一定的差異和互補性。近年來，財政政策和貨幣金融政策協同發(fā)力，在“三去一降一補”、地方政府債務管理、PPP模式推廣、債券市場發(fā)展、國庫現金管理等方面發(fā)揮了顯著作用。但在支農投入機制方面，財政與金融協作支農的新模式尚未完全建立。如財政涉農資金整合和基金化改革還未取得實質性進展、農業(yè)領域政府和社會資本合作項目落地較少、全國性的農業(yè)信貸擔保體系尚未建立、農業(yè)農村基礎設施融資渠道狹窄、地方政府債券支持農村基礎設施建設力度較小、金融機構發(fā)行實質性的“三農”專項金融債較少、財政金融協同防范金融風險成效不明顯等問題依然存在，需進一步增強財政金融協調配合共同推進農業(yè)供給側結構性改革的力度和深度。

（二）農村金融功能發(fā)揮不充分，不能形成對“三農”的有效供給

“三農”發(fā)展資金需求總量巨大，僅依靠財政投入遠遠不夠。但由于資金的“趨利性”及體制等多方面原因，目前我國農村金融服務，無論是總量和機構體系都難以滿足發(fā)展需求，農村金融機構提供的信貸服務遠遠小于其儲蓄服務，農村金融服務供給不足，金融“吸收儲蓄、配置資金”的功能在農村沒有得以有效發(fā)揮。

主要表現在：一是農村金融機構組織體系不健全。政策性銀行投向重點在基礎設施，國有商業(yè)銀行、區(qū)域性股份制銀行在農村地區(qū)基本沒有網點，郵儲銀行在農村地區(qū)“存多貸少”，縣域和農村地區(qū)的金融服務基本靠農商行、農信社等農村小型金融機構支撐，面向我國廣大農村的多層次、廣覆蓋、有差異的農村銀行機構體系尚未完全建立，導致對農村地區(qū)的金融服務和供給嚴重不足。二是城鄉(xiāng)間金融發(fā)展不平衡，金融對農村的貢獻度較低。以河南省為例，2018年6月末河南省縣域貸款余額12195億元，僅占全省貸款總額的35%，縣域和農村地區(qū)人均貸款余額不到城市的1/10。三是農村地區(qū)存貸比較低，資金從農村地區(qū)抽離嚴重。如河南省縣域銀行機構2018年6月末存貸比為48.5%，低于全省總體存貸比23個百分點。隨著經濟下行，在儲蓄意愿增加但各項貸款增長乏力的情況下，資金抽離農村現象還會進一步加重。

（三）保險對“三農”的保障和融資功能發(fā)揮較弱

從保險機構數量來看，縣域內面向農民和農村保險機構眾多，保監(jiān)會有關數據統計顯示，平均每個縣設立的保險機構有20個，但縣域內保費規(guī)模有限，導致保險公司在縣域和農村地區(qū)惡性競爭嚴重，消費者權益難以得到有效保護。農業(yè)保險方面，近年來我國農業(yè)保險雖取得一定發(fā)展，但仍存在政策性險種覆蓋不足、商業(yè)性險種開發(fā)滯后、資源投入少、服務能力不足、市場培育不夠等問題，導致農業(yè)保險作用發(fā)揮不明顯。另外，從保險資金的吸收和投向來看，保險資金會重點投向大型基本建設和基礎設施項目，險資從農村外流嚴重，對農業(yè)的反哺極低。

（四）多層次、多功能的資本市場體系尚未建立

目前，我國農產品證券、基金、期貨和期權市場建設落后、基礎薄弱，“三農”融資規(guī)模小、融資渠道少，縣域內面向“三農”的證券期貨機構少、規(guī)模小，發(fā)展滯后，有效供給和服務嚴重不足。農業(yè)企業(yè)普遍核心競爭力不高，規(guī)模偏小、產業(yè)鏈條短、創(chuàng)新能力弱、技術含量低、抗風險能力弱、盈利能力差、經營管理基礎薄弱、規(guī)范程度不足，嚴重制約了其利用資本市場平臺發(fā)展的進程。如截至2018年6月末，河南省78家上市公司中注冊地在縣域的僅25家，省內405家證券分支機構中縣域僅有59家，交易量僅占全省的4.6%，87家期貨經營機構無一家分布在縣域。

二、基于理論和現實的原因分析

（一）基于金融抑制理論分析

美國經濟學家羅納德·麥金農1973年提出金融抑制理論，其核心內容之一是商業(yè)金融不愿選擇農業(yè)和農村進行金融配給。中國是世界上最大的發(fā)展中國家，農業(yè)經濟發(fā)展相對落后，金融資源不愿向農業(yè)和農村配置，從而導致“農村金融抑制”。

（二）農村金融供需不足及配套措施不完善

供給方面，主要是農村金融體系不健全，機構網點少，貸款決策權缺乏，農業(yè)貸款風險較大等影響有效供給。需求方面，主要是農村經濟落后，內生動力不足，利潤率低，抵押品缺乏，信貸需求不旺盛。配套措施方面，主要是農業(yè)擔保體系和農村信用支付體系不健全、農村金融基礎設施建設落后，融資擔保機制不完善，融資難、融資貴等問題制約嚴重。特別是農村“兩權”抵押政策出臺以來，地方政府雖加緊了試點推進，但因確權困難、平臺缺乏、抵押物變現難等原因，效果尚未顯現。

三、對策和建議

（一）銀行業(yè)方面

改革和完善農村金融市場體系，豐富農村金融服務主體，推進銀行業(yè)服務重心、機構和功能“下沉”。大力發(fā)展農村普惠金融，創(chuàng)新農村金融產品和服務，完善農村融資擔保機制，積極推進農村合作金融和農業(yè)產業(yè)鏈融資模式，落實中央“金融機構農村存款主要用于農業(yè)農村”的要求。

（二）保險業(yè)方面

在加強監(jiān)管的前提下，支持保險公司開拓農業(yè)和農村市場。結合農業(yè)經濟特點，大力開展農業(yè)企業(yè)和小微企業(yè)信用保證保險，推進“銀行+保險”信用模式。進一步拓展農業(yè)保險的廣度和深度，逐步完善農業(yè)保險大災風險保障機制和再保險機制。

（三）資本市場方面

抓住國家發(fā)揮資本市場作用服務脫貧攻堅戰(zhàn)略的機遇，加大“三農”相關上市后備企業(yè)培育力度。豐富“三農”融資方式，培育發(fā)展“證券+基金+期貨”多層次農業(yè)資本市場體系，增強有效供給，提高“三農”利用資本市場的能力。

（四）金融監(jiān)管方面

在審慎監(jiān)管框架下推進差異化監(jiān)管改革，設置適度寬松的涉農貸款監(jiān)管指標，提高不良容忍度。按照中央和地方事權的劃分構建地方金融監(jiān)管框架，明確地方金融監(jiān)管部門的風險防控和處置責任，及時有效防范農村金融風險。

（五）財政支持方面

加強財政政策與金融政策的協調配合，通過政府和社會資本合作、財政獎勵和補貼、財政貼息、稅收優(yōu)惠、融資擔保和風險補償機制等，發(fā)揮財政資金的引導和“四兩撥千斤”作用，撬動更多金融資本和金融資源參與“三農”發(fā)展。

1.設立農村金融發(fā)展基金。解決目前金融機構將從縣域和農村吸收的存款轉投城市，造成農村金融供給和需求矛盾的問題，設立農村金融發(fā)展基金是一種可行的選擇：中央財政注入一定比例的資本金，再將所有金融機構每年凈利潤（2016年約1.6萬億元）按1%比例標準抽出，放進“農村金融發(fā)展基金”，由國家統一設立機構運營，指定基金用途、運作流程和監(jiān)管規(guī)則，重點用于縣域、“三農”和小微企業(yè)。

2.落實農村金融獎勵和補貼政策。2016年9月，財政部印發(fā)《普惠金融發(fā)展專項資金管理辦法》，其中包含縣域金融機構涉農貸款增量獎勵、農村金融機構定向費用補貼等4個使用方向。建議地方政府、財政及相關部門認真落實政策，充分發(fā)揮資金的引導作用，支持各類銀行業(yè)金融機構，尤其是農村商業(yè)銀行、農村信用社、農村合作銀行、村鎮(zhèn)銀行等農村中小金融機構立足縣域、立足農村，引導金融機構網點、產品和服務下沉，加大服務“三農”的力度 。

3.推進農業(yè)領域政府和社會資本合作。日前，國務院辦公廳出臺《關于創(chuàng)新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》，明確在農村基礎設施領域推廣政府和社會資本合作模式?；谵r產品的特有屬性及農業(yè)領域的投資特點，當前農業(yè)領域PPP模式應重點解決農業(yè)投資“前端投資種子種苗、后端投資農產品深加工及品牌化”的前后兩端比重大的問題，引導社會資本投資土地規(guī)模整合、規(guī)?；a和基礎設施改造。通過PPP模式，實現政府投入與社會資本的有機結合，轉變政府農業(yè)投入方式，推動農業(yè)生產可持續(xù)發(fā)展。

4.建立擔保和風險補償機制。加強政府性擔保體系建設，擴大政府擔?；鸬囊?guī)模，提升擔保能力。建立貸款損失風險補償機制，鼓勵地方按照當地涉農貸款、小微貸款余額的一定比例建立風險補償基金。健全貸款風險分擔機制，引導省、市級擔保公司拓展農村市場，開展農業(yè)擔保、再擔保業(yè)務，鼓勵財政性擔保公司與銀行、保險機構合作開展涉農保證保險業(yè)務，實現風險分擔。

5.完善農村金融稅收優(yōu)惠政策。繼續(xù)延長現行金融機構涉農貸款稅收優(yōu)惠政策，比照涉農貸款稅收優(yōu)惠加快出臺小微企業(yè)貸款稅收優(yōu)惠政策，強化對金融機構支持“三農”的正向激勵。對村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農村資金互助社等新型農村金融機構，建議參照農信社改革時期的稅收優(yōu)惠政策給予一定年限的企業(yè)所得稅減免。

另外，農村金融改革進程中，還應重視兩個問題。一是發(fā)展普惠金融是農村金融改革的最終落腳點。在農業(yè)經濟發(fā)展中，通過完善農村金融市場體系和不斷進行金融創(chuàng)新，使之惠及被排斥于金融服務之外的大規(guī)模的個人、農民、貧困和中低收入人群、小微企業(yè)等群體，著力推進發(fā)展普惠金融，是破解農村金融難題的根本對策。二是完善農村金融市場體系要因地制宜。從全面促進經濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)和區(qū)域平衡的高度出發(fā)，加強頂層設計、統籌協調，結合中國國情、各地區(qū)和各金融機構實際，因時因地制宜，做到服水土、接地氣、益大眾，不斷提高農村金融服務的覆蓋率、可得性和滿意度，使最廣大人民群眾公平分享金融改革發(fā)展的成果。

【本文系河南省教育廳2019年度人文社會科學研究一般項目指導性計劃項目“完善河南省農村金融市場體系問題研究”（2019-ZDJH-300）的階段性成果】

（作者單位：鄭州工程技術學院）