姜明安

如果不解決法律和政策實(shí)施過程中各種各樣的細(xì)節(jié)問題，民營企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益保護(hù)的大政方針在很大程度上就只能停留在會議上和文件中。

關(guān)于民營企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益保護(hù)的大政方針，從2016年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》、2017年中央《關(guān)于營造企業(yè)家健康成長環(huán)境，弘揚(yáng)優(yōu)秀企業(yè)家精神，更好發(fā)揮企業(yè)家作用的意見》到2018年習(xí)近平總書記在他主持召開的民營企業(yè)座談會上提出“民營企業(yè)和民營企業(yè)家是我們自己人”，即已經(jīng)完全確定，并且非常明確。

現(xiàn)在的問題是如何實(shí)施，如何實(shí)現(xiàn)？筆者認(rèn)為，實(shí)施、實(shí)現(xiàn)民營企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益保護(hù)大政方針的關(guān)鍵在于法律細(xì)節(jié)。如果不解決法律和政策實(shí)施過程中各種各樣的細(xì)節(jié)問題，特別是相應(yīng)領(lǐng)域、相應(yīng)事項(xiàng)的具體法律、政策規(guī)定不甚明確，存在較大執(zhí)法和司法裁量空間時的法律、政策適用的細(xì)節(jié)問題，民營企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益保護(hù)的大政方針在很大程度上就只能停留在中央和各部門、各省份的會議上和文件中，而不可能在實(shí)踐中落實(shí)。

涉及民營企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益保護(hù)的法律細(xì)節(jié)問題是大量的，我這里僅舉4例：

關(guān)于國家賠償是否需要異地協(xié)助問題

根據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)是侵權(quán)機(jī)關(guān)。這在一般情況下沒有問題，但是，如果侵權(quán)行為與侵權(quán)結(jié)果不在一地，受害人的救濟(jì)就會發(fā)生嚴(yán)重的困難。如左某案件：左某是在北京從事房地產(chǎn)業(yè)的民營企業(yè)家，2002年在黑龍江省蒙受冤案，被判無期徒刑，其在北京取得的土地使用權(quán)被北京市政府收回。2007年黑龍江省高院宣告左某無罪。根據(jù)《國家賠償法》，其被政府收回的土地使用權(quán)應(yīng)恢復(fù)原狀，即退回左某重新開發(fā)。但是，此案的侵權(quán)人在黑龍江，黑龍江法院應(yīng)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。北京市政府沒有賠償義務(wù)，從而北京市拒絕將相應(yīng)土地重新給予左某開發(fā)。后來經(jīng)過各方協(xié)調(diào)努力，北京在2011年給左某置換了另一塊地理位置稍差一點(diǎn)的地供其開發(fā)，左某于2016年在此地建成“天圓祥泰大廈”，但北京市至今不給其發(fā)放產(chǎn)權(quán)證，讓左某按招拍掛標(biāo)準(zhǔn)再給北京繳納一筆10多億元的土地出讓金，理由是北京不是此案的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。

關(guān)于行政訴訟期間

是否停止被訴行政行為的執(zhí)行問題

根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，除非有法定例外情形，被訴行政行為不停止執(zhí)行。這一規(guī)定對于保障行政效率和維護(hù)公共利益有重要意義。但是在某些情況下，它也可能導(dǎo)致對相應(yīng)企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益的重大損害，甚至是不可彌補(bǔ)的損害。例如，某企業(yè)被行政機(jī)關(guān)罰款1000萬元，其不服提起行政訴訟。但即使罰款明顯是違法的，如果法院不裁定停止執(zhí)行，該企業(yè)在訴訟期間也必須繳納此罰款，如果其無錢繳納，行政機(jī)關(guān)還要每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款。這樣一來，官司如果打上一年半載，即使最后企業(yè)官司勝訴，這個企業(yè)可能不想破產(chǎn)也得破產(chǎn)了。

關(guān)于行政機(jī)關(guān)可否單方解除

與民營企業(yè)簽訂的行政協(xié)議

根據(jù)行政法的一般理論，行政機(jī)關(guān)根據(jù)公共利益的需要，可以單方解除或變更與公民、法人或者其他組織簽訂的行政協(xié)議。但是，何為“公共利益”，行政機(jī)關(guān)有自行解釋的廣泛空間。行政機(jī)關(guān)往往利用這種“公共利益”解釋權(quán)，任性恣意單方解除與其關(guān)系不好或外地企業(yè)的行政協(xié)議，另與本地或關(guān)系戶企業(yè)簽約，嚴(yán)重侵犯相應(yīng)民營企業(yè)和企業(yè)家的權(quán)益。例如，在最高法院2018年分兩批公布的保護(hù)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益的13個典型案例中，就有多個行政機(jī)關(guān)單方解除行政協(xié)議的案例。如四川瀘州市某區(qū)政府單方解除其與重慶某民營投資公司訂立的一系列土地整理項(xiàng)目的投資協(xié)議（該公司已對該項(xiàng)目投資1億多元），理由是這些協(xié)議違反上級政府的有關(guān)文件。又如遼寧綏中縣單方解除其與自己招商引資來綏中從事高科技項(xiàng)目的民營企業(yè)中科公司簽訂的土地使用權(quán)出讓合同（該公司已進(jìn)入涉案土地進(jìn)行投資建設(shè)），接著高價拍賣給另一公司開發(fā)房地產(chǎn)。解除合同的理由是政府已經(jīng)調(diào)整和改變了原用地規(guī)劃。這樣，上級政府的文件變化和政府規(guī)劃變更等都成為政府解除合同和不履約根據(jù)的“公共利益”，民營企業(yè)和企業(yè)家的權(quán)益還怎樣保護(hù)？

民營企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益

被行政事實(shí)行為侵犯如何獲得救濟(jì)

根據(jù)行政法的一般原理，公民、法人或其他組織只能對行政機(jī)關(guān)作出的有明確意思表示的行政行為申請復(fù)議和提起訴訟，請求法律救濟(jì)。單純的事實(shí)行為一般不能作為行政訴訟的客體。正因?yàn)槿绱?，一些行政機(jī)關(guān)為了規(guī)避法律監(jiān)督和逃避法律責(zé)任，當(dāng)其實(shí)施行政侵權(quán)行為，就故意不作出正式行政決定，例如拆除相應(yīng)企業(yè)的建筑物，扣押相應(yīng)企業(yè)的設(shè)備、財產(chǎn)，其不作任何書面決定就悄悄干了。被侵權(quán)者對此提起訴訟，行政機(jī)關(guān)就予以否認(rèn)，提出這些事不是他們干的而是“臨時工”干的，或者是別的什么企業(yè)干的。在這種情況下法院往往也以原告沒有提供明確的行政決定為由而對案件不予受理。對于這種情況，如何對被侵權(quán)企業(yè)和企業(yè)家提供救濟(jì)就是一個值得認(rèn)真研究的問題。

民營企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益保護(hù)涉及大量類似的細(xì)節(jié)問題。不加以解決，保護(hù)民營企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益的大政方針就難以真正落地落實(shí)。