●朱俊杰

一、研究背景

自2015年新《預(yù)算法》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)預(yù)算制度不斷得到完善，其中預(yù)算的審計(jì)監(jiān)督，是預(yù)算制度改革的重要內(nèi)容之一。黨的十九大強(qiáng)調(diào)，在建立現(xiàn)代財(cái)政制度的過(guò)程中，建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度是至關(guān)重要的一步。因此，作為建立規(guī)范的預(yù)算制度的重要措施，預(yù)算的審計(jì)監(jiān)督日益受到重視。

隨著西方新公共管理理論的傳播及運(yùn)用，以及我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展，我國(guó)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督環(huán)境發(fā)生了深刻的變化。政府部門(mén)越來(lái)越強(qiáng)調(diào)公共資金的績(jī)效評(píng)估，越來(lái)越關(guān)注結(jié)果與責(zé)任。這無(wú)疑擴(kuò)大了預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容，對(duì)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的方式方法及結(jié)果應(yīng)用等提出了更高的要求。

但目前，我國(guó)關(guān)于預(yù)算監(jiān)督的研究，主要關(guān)注立法監(jiān)督，即人大對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督，而對(duì)于預(yù)算的審計(jì)監(jiān)督，由于其屬于行政監(jiān)督且在我國(guó)的實(shí)踐中主要以事后監(jiān)督的形式出現(xiàn)，因此相關(guān)的研究并不多。基于建立規(guī)范的預(yù)算制度的需要，本文將分析我國(guó)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督目前存在的問(wèn)題，借鑒西方典型國(guó)家預(yù)算審計(jì)監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，并基于我國(guó)國(guó)情，提出完善我國(guó)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的策略。

二、文獻(xiàn)綜述

國(guó)內(nèi)關(guān)于預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的研究主要從預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的環(huán)境以及方式的轉(zhuǎn)變、預(yù)算審計(jì)監(jiān)督存在的問(wèn)題以及預(yù)算審計(jì)監(jiān)督內(nèi)容中的績(jī)效審計(jì)這三個(gè)角度展開(kāi)。

關(guān)于我國(guó)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的環(huán)境以及方式的轉(zhuǎn)變，卜明（2016）指出新《預(yù)算法》的出臺(tái)與實(shí)施對(duì)財(cái)稅體制改革具有重大意義，但預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的工作仍面臨著諸多難題，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的使用監(jiān)管，推動(dòng)公共財(cái)政體制改革。此外，曹毓衡（2016）同樣指出，新《預(yù)算法》頒布后，預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的目標(biāo)要根據(jù)新的環(huán)境進(jìn)行調(diào)整，關(guān)注預(yù)算資金在落實(shí)國(guó)家重大方針與政策方面的作用，進(jìn)一步加快預(yù)算管理改革的腳步。

關(guān)于我國(guó)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督工作存在的問(wèn)題，龍佳新（2016）認(rèn)為主要是審計(jì)從業(yè)者的能力不足，同時(shí)，現(xiàn)階段預(yù)算審計(jì)監(jiān)督工作本質(zhì)上還只是停留在強(qiáng)調(diào)預(yù)算收支的紀(jì)律性與真實(shí)性，對(duì)預(yù)算績(jī)效等問(wèn)題關(guān)注不足。曹守廣（2016）認(rèn)為由于目前審計(jì)公開(kāi)制度具有滯后性，為預(yù)算審計(jì)監(jiān)督工作帶來(lái)了許多問(wèn)題，并且目前相關(guān)法律法規(guī)的缺失使得預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的規(guī)范性不足，審計(jì)制度與財(cái)政的預(yù)算制度不相適應(yīng)。徐曉霞（2016）認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)的預(yù)算審計(jì)監(jiān)督屬于政府領(lǐng)導(dǎo)的審計(jì)機(jī)關(guān)模式，政府既有對(duì)預(yù)算資金的管理權(quán)限又有批準(zhǔn)審計(jì)結(jié)果的公開(kāi)權(quán)限，這最終會(huì)導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)出具的審計(jì)意見(jiàn)很難被有效執(zhí)行。

關(guān)于我國(guó)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督內(nèi)容中的績(jī)效審計(jì)，周榮青（2013）在分析國(guó)際治理與審計(jì)關(guān)系的基礎(chǔ)上，提出預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的轉(zhuǎn)型應(yīng)注重增強(qiáng)預(yù)算透明度、向預(yù)算績(jī)效審計(jì)轉(zhuǎn)型。王罡（2016）認(rèn)為預(yù)算績(jī)效審計(jì)是政府預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的核心，是預(yù)算管理的生命線。而李素利（2013）提出應(yīng)從三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)入手來(lái)提高我國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)水平，分別是：經(jīng)濟(jì)性、效率性以及效果性，同時(shí)應(yīng)提高預(yù)算審計(jì)人員的素質(zhì)與能力水平，既要改善外在因素又要完善內(nèi)部因素，從而雙重提高我國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)水平。

通過(guò)對(duì)以上文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者從不同的角度對(duì)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督進(jìn)行了一定的分析，大多數(shù)學(xué)者指出了我國(guó)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督目前所存在的問(wèn)題，并提出了很好的理論建議，但部分理論建議缺乏實(shí)踐性。

現(xiàn)階段我國(guó)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督正處于快速轉(zhuǎn)型完善期，西方理論的沖擊以及審計(jì)制度與預(yù)算制度的不斷完善給我國(guó)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督工作帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)。故本文在目前已有研究的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)西方典型國(guó)家的預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的制度、方式以及內(nèi)容學(xué)習(xí)分析，基于我國(guó)國(guó)情，為我國(guó)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督工作提出相應(yīng)的指導(dǎo)性建議。

三、我國(guó)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

一般而言，按照目前國(guó)際上對(duì)于預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的分類(lèi)可分為四類(lèi)，分別是：立法型、司法型、行政型以及獨(dú)立型。目前我國(guó)的預(yù)算審計(jì)監(jiān)督體制屬于行政型審計(jì)，即預(yù)算審計(jì)監(jiān)督工作的開(kāi)展是在政府的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。

選擇行政型領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于我國(guó)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督工作有利有弊，在預(yù)算審計(jì)監(jiān)督建立之初，我國(guó)仍舊處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，正在經(jīng)歷著經(jīng)濟(jì)體制改革。且在改革中出現(xiàn)了一系列經(jīng)濟(jì)秩序混亂等問(wèn)題，政府急需建立預(yù)算審計(jì)監(jiān)督等這類(lèi)審計(jì)監(jiān)督制度來(lái)履行政府的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能。建立行政型審計(jì)能夠有效且快速地實(shí)施監(jiān)督，并且在政府的領(lǐng)導(dǎo)與支持下，我國(guó)已經(jīng)形成了較為完整的組織體系。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，與國(guó)際接軌的程度也越來(lái)越高，行政型的預(yù)算審計(jì)監(jiān)督體制的弊端也在日益顯露。

（一）預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性不強(qiáng)

依據(jù)我國(guó)新《預(yù)算法》對(duì)于預(yù)算監(jiān)督體系的規(guī)定，我國(guó)預(yù)算監(jiān)督主體主要有以下三個(gè)層次：依據(jù)憲法所賦予的權(quán)力對(duì)預(yù)算進(jìn)行審查監(jiān)督的立法機(jī)關(guān)即人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)；依據(jù)人大授權(quán)以及本級(jí)人民政府授權(quán)對(duì)預(yù)算進(jìn)行審查監(jiān)督的財(cái)政部門(mén)；以及專(zhuān)門(mén)為政府履行審計(jì)監(jiān)督職能的審計(jì)部門(mén)。

在這三個(gè)主要的預(yù)算監(jiān)督主體中，除人大外，財(cái)政部門(mén)與審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督工作都是在政府的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。在政府工作統(tǒng)一部署下，財(cái)政部門(mén)與審計(jì)部門(mén)均對(duì)本年度的預(yù)算情況進(jìn)行監(jiān)督，都屬于政府內(nèi)部的監(jiān)督，均受到政府的制約，獨(dú)立性較差。

（二）預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的法律性較弱

目前我國(guó)在進(jìn)行預(yù)算審計(jì)工作的法律依據(jù)僅有《預(yù)算法》與《審計(jì)法》這兩部法律?！额A(yù)算法》在2014年進(jìn)行了最新的修改，2015年1月1日開(kāi)始正式實(shí)施。而《審計(jì)法》最新的修改時(shí)間為2006年，距離現(xiàn)在已經(jīng)過(guò)去13多年，時(shí)間間隔較長(zhǎng)，且由于財(cái)政體制的改革目前快于審計(jì)體制改革，財(cái)政與審計(jì)之間相互配合的問(wèn)題也正在日漸暴露。

此外，在《預(yù)算法》以及《審計(jì)法》中，僅僅是對(duì)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督工作的主體進(jìn)行了規(guī)定。如在《預(yù)算法》中，僅僅規(guī)定了各級(jí)人大及其常委、各級(jí)政府、財(cái)政部門(mén)以及審計(jì)部門(mén)依法對(duì)預(yù)算情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。至于在后續(xù)審計(jì)監(jiān)督過(guò)程中，應(yīng)該以何種流程或者何種方式進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督并未具體說(shuō)明。

雖然在法律層面上我國(guó)目前還并沒(méi)有具體的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范約束具體進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容與流程，但在實(shí)踐中已有了一些初步的探索，如在預(yù)算編制過(guò)程中，主要審計(jì)監(jiān)督預(yù)算收支的安排是否貫徹落實(shí)了黨和國(guó)家的各項(xiàng)方針、政策以及國(guó)務(wù)院、財(cái)政部下達(dá)的關(guān)于編制預(yù)算草案的指示精神；在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，主要審計(jì)監(jiān)督各項(xiàng)預(yù)算收入、預(yù)算支出以及預(yù)算撥款的原始憑證以及金庫(kù)報(bào)表；在決算過(guò)程中，主要審計(jì)監(jiān)督是否按照人大批準(zhǔn)的預(yù)算進(jìn)行預(yù)算安排，資金的投向、結(jié)構(gòu)是否合理，在使用過(guò)程中是否存在截留、轉(zhuǎn)移、挪用以及浪費(fèi)資金等現(xiàn)象。但這些探索終究是在于實(shí)踐層面，沒(méi)有具體的法律規(guī)章進(jìn)行指導(dǎo)約束，易出現(xiàn)偏差。

（三）預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的績(jī)效導(dǎo)向偏弱

現(xiàn)階段，我國(guó)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督更多注重的是預(yù)算收支的數(shù)額是否對(duì)得上，以及收支方向是否符合標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于預(yù)算的績(jī)效審計(jì)近幾年來(lái)才逐漸得到關(guān)注。由于預(yù)算的績(jī)效審計(jì)監(jiān)督在我國(guó)開(kāi)展時(shí)間較短，且大多數(shù)研究?jī)H僅只是停留在理論層面，故在實(shí)踐中，對(duì)于預(yù)算的績(jī)效審計(jì)監(jiān)督開(kāi)展有所局限。

此外，對(duì)于預(yù)算的績(jī)效審計(jì)監(jiān)督在制度層面也存在不足。依據(jù)《審計(jì)法》中的相關(guān)規(guī)定：審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于財(cái)政收支的真實(shí)、合法和效益，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。但具體如何進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，如何構(gòu)建科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并沒(méi)有明確說(shuō)明。這就導(dǎo)致在實(shí)踐中進(jìn)行預(yù)算的審計(jì)監(jiān)督時(shí)，審計(jì)監(jiān)督主體想要進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，但缺乏確定的方法與量化的指標(biāo)，無(wú)法有效進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。

自從我國(guó)預(yù)算績(jī)效審計(jì)開(kāi)始實(shí)踐以來(lái)，目前已取得了部分階段性的成果。審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政部門(mén)已經(jīng)開(kāi)始對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的支出進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，但縱觀全面預(yù)算管理研究中，具體對(duì)每一項(xiàng)支出進(jìn)行全覆蓋績(jī)效審計(jì)以及對(duì)預(yù)算的編制、執(zhí)行、決算預(yù)算管理全流程進(jìn)行績(jī)效審計(jì)的路依舊很長(zhǎng)遠(yuǎn)。

（四）預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的結(jié)果應(yīng)用不足

雖然我國(guó)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督中的績(jī)效評(píng)價(jià)取得了階段性的成果，如審計(jì)署公布的《2017年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問(wèn)題整改情況的報(bào)告》顯示，財(cái)政部進(jìn)一步擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)范圍，健全績(jī)效指標(biāo)體系，推進(jìn)評(píng)價(jià)結(jié)果公開(kāi)，2018年共對(duì)51項(xiàng)重大政策與項(xiàng)目開(kāi)展評(píng)價(jià)，截止到報(bào)告期，已經(jīng)向全國(guó)人大提交了15項(xiàng)的評(píng)價(jià)結(jié)果以及中央部門(mén)182個(gè)項(xiàng)目的自評(píng)結(jié)果。與此同時(shí)，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作有待進(jìn)一步深化，并且我國(guó)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督中的績(jī)效審計(jì)偏重于事后績(jī)效審計(jì)。根據(jù)事后審計(jì)的特點(diǎn)，預(yù)算執(zhí)行事實(shí)已經(jīng)發(fā)生，即只能根據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)所出具的審計(jì)意見(jiàn)，對(duì)相關(guān)存在審計(jì)問(wèn)題的部門(mén)進(jìn)行責(zé)令整改，對(duì)于在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生的問(wèn)題所造成的損失不能夠進(jìn)行挽回、彌補(bǔ)，可見(jiàn)事后審計(jì)的成本較高。除事后審計(jì)外，還有事中事前等審計(jì)方式，即在預(yù)算執(zhí)行事實(shí)發(fā)生之前或發(fā)生之中便對(duì)其審計(jì)，這樣可以在損失成為既定事實(shí)之前及時(shí)止損，大大降低了整改成本。

四、典型國(guó)家預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性較強(qiáng)

美國(guó)對(duì)于預(yù)算的外部審計(jì)監(jiān)督職責(zé)主要?dú)w屬于美國(guó)審計(jì)總署，一些人將其視為獨(dú)立機(jī)構(gòu)，但有一些人將其視為美國(guó)國(guó)會(huì)的代理人，因?yàn)槊绹?guó)審計(jì)總署的總審計(jì)長(zhǎng)是由總統(tǒng)任命，參議院批準(zhǔn)的，但只有國(guó)會(huì)才可以將總審計(jì)長(zhǎng)解職。這一爭(zhēng)議一直持續(xù)到1986年，以美國(guó)最高法院規(guī)定美國(guó)審計(jì)總署為立法分支機(jī)構(gòu)而告終。

在德國(guó)，其中央審計(jì)機(jī)構(gòu)成立以來(lái)最初定位于行政機(jī)構(gòu)，但隨著一次次議會(huì)的提議，直到1969年在德國(guó)進(jìn)行預(yù)算改革中，才將審計(jì)院最終定義為獨(dú)立型審計(jì)機(jī)構(gòu)。在如今的德國(guó)憲法中，規(guī)定著審計(jì)院有義務(wù)同時(shí)向聯(lián)邦政府和聯(lián)邦議院報(bào)告?？梢?jiàn)，將審計(jì)機(jī)關(guān)由行政體制轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎w制或獨(dú)立體制是現(xiàn)在國(guó)際通用的做法，能大大提高審計(jì)的獨(dú)立性。

（二）預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的法律性較強(qiáng)

對(duì)于預(yù)算審計(jì)監(jiān)督工作的法制建設(shè)，美國(guó)已經(jīng)走在了世界的前列，在美國(guó)的預(yù)算審計(jì)監(jiān)督工作中，每一步程序都有著相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行支撐，如1921年的《預(yù)算與審計(jì)法》、1974年的 《國(guó)會(huì)預(yù)算和截留控制法》、1985年的 《平衡預(yù)算和赤字控制法》、1990年的 《預(yù)算執(zhí)行法》以及1993年的《政府績(jī)效與結(jié)果法》等 ，通過(guò)這一套較為成熟的法律體系，能夠確保預(yù)算審計(jì)監(jiān)督有效穩(wěn)步的進(jìn)行。

同樣對(duì)于法國(guó)來(lái)說(shuō)，健全的法律法規(guī)制度為預(yù)算審計(jì)監(jiān)督工作夯實(shí)基礎(chǔ)，如法國(guó)現(xiàn)行的《財(cái)政法組織法》以及《審計(jì)法院法》等。同時(shí)法律法規(guī)的嚴(yán)格性也相對(duì)較高，如在規(guī)定財(cái)政支出方面，每一項(xiàng)財(cái)政支出都必須經(jīng)歷四個(gè)環(huán)節(jié)：支付承諾、清算、發(fā)出支付指令以及支付。這四個(gè)環(huán)節(jié)缺一不可，無(wú)論哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了差錯(cuò)或漏洞，這一項(xiàng)財(cái)政支出都不能被執(zhí)行。

（三）預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的績(jī)效導(dǎo)向較好

英國(guó)作為率先實(shí)行對(duì)預(yù)算進(jìn)行績(jī)效改革的國(guó)家，目前已擁有著一套相對(duì)成熟的預(yù)算績(jī)效制度體系，且英國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理貫穿著整個(gè)預(yù)算管理流程。首先，針對(duì)不同部門(mén)所履行的職能，為其設(shè)立科學(xué)合理的績(jī)效目標(biāo)，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，財(cái)政部與內(nèi)閣委員會(huì)需要聽(tīng)取部門(mén)負(fù)責(zé)人報(bào)告預(yù)算績(jī)效的完成情況，隨后再將績(jī)效報(bào)告交與審計(jì)部門(mén)進(jìn)行審計(jì)。

美國(guó)在對(duì)預(yù)算進(jìn)行績(jī)效審計(jì)時(shí)，主要依據(jù)以下四個(gè)科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)：一是預(yù)算資金的使用效益；二是過(guò)往審計(jì)建議的執(zhí)行程度；三是人民所受到的服務(wù)水平的考核，最主要通過(guò)聽(tīng)證會(huì)的方式；最后是審計(jì)署所給予的評(píng)價(jià)。

（四）預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的結(jié)果應(yīng)用良好

目前，美國(guó)將預(yù)算審計(jì)監(jiān)督中的績(jī)效審計(jì)結(jié)果的好與壞，應(yīng)用于下一年度預(yù)算資金分配安排的優(yōu)先次序。如若本年度的績(jī)效審計(jì)結(jié)果較差，則在下一年度的預(yù)算資金安排上很可能會(huì)削減預(yù)算或者延遲預(yù)算資金的撥付。英國(guó)根據(jù)績(jī)效信息的好與壞，對(duì)績(jī)效較好的部門(mén)給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于績(jī)效較差的部門(mén)則給予幫助，令其改善績(jī)效。

此外，在英國(guó)和美國(guó)，對(duì)于預(yù)算的審計(jì)以及績(jī)效審計(jì)均已貫穿了整個(gè)預(yù)算流程，從預(yù)算的編制、執(zhí)行一直到?jīng)Q算，均有著嚴(yán)密的審計(jì)程序。在美國(guó)預(yù)算程序中，只有完整地經(jīng)歷了授權(quán)、撥款這兩個(gè)步驟才能被稱(chēng)為是一次預(yù)算過(guò)程，即預(yù)算法案得到授權(quán)僅僅是同意了預(yù)算進(jìn)行立項(xiàng)，只有再次通過(guò)撥款程序才能得到資金。并且在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，預(yù)算執(zhí)行的開(kāi)支必須經(jīng)過(guò)審計(jì)總署的核準(zhǔn)，同時(shí)國(guó)會(huì)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，檢查通過(guò)后才可繼續(xù)下一筆的撥款。

五、我國(guó)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督改進(jìn)策略

基于我國(guó)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督工作中存在的問(wèn)題，結(jié)合西方典型國(guó)家的一般性經(jīng)驗(yàn)，本文為我國(guó)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督工作提出以下建議。

（一）增強(qiáng)我國(guó)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性

雖然目前政府領(lǐng)導(dǎo)的行政型審計(jì)獨(dú)立性不足，但行政型審計(jì)可以將審計(jì)監(jiān)督與政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能高度結(jié)合，符合我國(guó)目前國(guó)情。故完全摒棄行政型審計(jì)而采用立法型審計(jì)對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)并不現(xiàn)實(shí)。

目前國(guó)內(nèi)一些學(xué)者建議，可以對(duì)我國(guó)審計(jì)模式進(jìn)行行政型與立法型的結(jié)合，即“雙軌制”。將國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的審計(jì)署分為兩部分，其中一部分被人大直接領(lǐng)導(dǎo)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)預(yù)算的審計(jì)監(jiān)督工作，對(duì)于出具的預(yù)算審計(jì)報(bào)告亦直接提交至人大，無(wú)需再次經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院審批。剩下的一部分，依然處于國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)中，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)履行政府的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能。這樣既擴(kuò)展了人大在預(yù)算審計(jì)監(jiān)管上的新方式，又同時(shí)保持了政府為履行經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能所必需的審計(jì)監(jiān)督體系。

這一做法不僅能提高我國(guó)目前審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，同樣也是在所有的改革方式中成本相對(duì)較小。該做法沒(méi)有對(duì)現(xiàn)行審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行龐大的機(jī)構(gòu)改革和隸屬關(guān)系的調(diào)整，既不會(huì)耗費(fèi)很長(zhǎng)時(shí)間使得各部門(mén)機(jī)構(gòu)適應(yīng)新改革的制度，也不會(huì)對(duì)審計(jì)工作造成較大的沖擊。故綜合以上分析，實(shí)行“雙軌制”改革對(duì)于我國(guó)目前預(yù)算審計(jì)監(jiān)督工作來(lái)說(shuō)具有較大可行性。

（二）健全我國(guó)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的法律法規(guī)

應(yīng)及時(shí)地更新修訂我國(guó)《審計(jì)法》，同時(shí)應(yīng)加快《預(yù)算法實(shí)施條例》的修訂出臺(tái)。雖然《預(yù)算法》已于2014年進(jìn)行了修改，但與之配套的《預(yù)算法實(shí)施條例》目前還并未出臺(tái)，實(shí)踐缺乏更細(xì)致的操作規(guī)范此外，僅有《審計(jì)法》與《預(yù)算法》是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，這兩部法律僅僅屬于最基礎(chǔ)的法律條文，用來(lái)統(tǒng)一規(guī)范各級(jí)政府的工作，直接來(lái)講就是一個(gè)最基本的外圍框架。

需在這一外圍框架中，出臺(tái)相應(yīng)的預(yù)算審計(jì)監(jiān)督應(yīng)用指引，對(duì)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督工作的每一步都作出具體的規(guī)定，否則在實(shí)際實(shí)踐過(guò)程中，往往會(huì)出現(xiàn)“有原則可依，無(wú)細(xì)則可循”的局面，當(dāng)局者很可能會(huì)以自己的片面理解來(lái)進(jìn)行預(yù)算審計(jì)監(jiān)督工作，從而出現(xiàn)工作過(guò)失。

（三）加大我國(guó)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的績(jī)效審計(jì)

就當(dāng)前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀而言，在對(duì)我國(guó)預(yù)算進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督時(shí)，預(yù)算績(jī)效審計(jì)的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。應(yīng)將預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)逐漸從對(duì)于預(yù)算收支的數(shù)額與方向上轉(zhuǎn)移到對(duì)于預(yù)算收支的績(jī)效審計(jì)上。可以通過(guò)向西方國(guó)家如英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等具有較長(zhǎng)的績(jī)效審計(jì)歷史的國(guó)家學(xué)習(xí)，不僅要建立健全且權(quán)威的評(píng)估體制，還應(yīng)構(gòu)建科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，使用科學(xué)合理的評(píng)估技術(shù)與方法，建立出一套符合我國(guó)國(guó)情的預(yù)算績(jī)效審計(jì)體系。并在預(yù)算績(jī)效審計(jì)的指導(dǎo)下，更加深入有效地促進(jìn)政府的績(jī)效管理，為我國(guó)的審計(jì)轉(zhuǎn)型、政府轉(zhuǎn)型提供良好的助推力。

（四）提升我國(guó)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督結(jié)果的應(yīng)用性

對(duì)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的結(jié)果進(jìn)行應(yīng)用是十分有必要的。如果對(duì)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的結(jié)果僅僅只是停留在表面而不去做相應(yīng)的整改，那么預(yù)算審計(jì)監(jiān)督工作的本質(zhì)便不復(fù)存在，預(yù)算審計(jì)監(jiān)督工作的約束力也隨之消失。故應(yīng)加強(qiáng)目前我國(guó)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的結(jié)果導(dǎo)向性，審計(jì)監(jiān)督主體在履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)過(guò)程中，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的不符合規(guī)范的預(yù)算安排與執(zhí)行應(yīng)立即指出，同時(shí)出具在審計(jì)報(bào)告中，責(zé)令整改。后續(xù)仍需時(shí)時(shí)密切關(guān)注整改情況，直至整改結(jié)束。如若相關(guān)單位不整改或整改進(jìn)度緩慢，應(yīng)在下一年度的預(yù)算安排中體現(xiàn)出來(lái)。

在全面實(shí)施預(yù)算的績(jī)效管理后，更應(yīng)該加大績(jī)效審計(jì)結(jié)果的導(dǎo)向性。在進(jìn)行充分成本效益分析的基礎(chǔ)上，將可分配的財(cái)政資金與績(jī)效審計(jì)結(jié)果相結(jié)合，來(lái)確定政府的預(yù)算資金分配，在最低最小的成本基礎(chǔ)上獲取績(jī)效目標(biāo)的最大效應(yīng)，從而真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的有效合理配置。

同時(shí)應(yīng)加大預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的事前與事中監(jiān)督，在事前下達(dá)相應(yīng)的預(yù)算說(shuō)明，說(shuō)明國(guó)家相應(yīng)的法律法規(guī)與政策導(dǎo)向，幫助相關(guān)部門(mén)進(jìn)行認(rèn)識(shí)上的統(tǒng)一，防止部分問(wèn)題的出現(xiàn)。在事中及時(shí)監(jiān)督一切預(yù)算執(zhí)行情況，對(duì)于違反了預(yù)算方案的活動(dòng)應(yīng)立即依法糾正，從而在執(zhí)行事實(shí)未到最終無(wú)法更改時(shí)及時(shí)止損，防止造成更嚴(yán)重的后果?！?/p>