劉詩鳳 段萬兵

內(nèi)容提要：項目建設(shè)是“穩(wěn)增長、促轉(zhuǎn)型、惠民生”的重要載體和抓手。財政是政府投資項目的物質(zhì)基礎(chǔ)和體制保障。近年來，縣級財政部門認真落實積極財政政策，大力實施供給側(cè)性結(jié)構(gòu)性改革，突出高質(zhì)量發(fā)展主線，統(tǒng)籌資金強化保障，健全制度強化管理，突出績效強化監(jiān)控，合理保障和有序推進政府投資項目建設(shè)，保障了項目在縣域經(jīng)濟社會發(fā)展中的定海神針作用。在當(dāng)前財政收支矛盾凸顯、政府債務(wù)較重、審計監(jiān)督從嚴(yán)、績效要求更高的新形勢下，縣級財政部門在如何更好地服務(wù)政府投資項目建設(shè)方面還存在一些短板，要把握機遇，履職盡責(zé)，統(tǒng)籌兼顧，高質(zhì)量服務(wù)項目建設(shè)，高節(jié)奏強化資金監(jiān)管，高水準(zhǔn)提升項目績效，為縣域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展做實項目支撐。

項目扛鼎發(fā)展底盤，支撐競進提質(zhì)。項目建設(shè)是“穩(wěn)增長、促轉(zhuǎn)型、惠民生”的重要載體和抓手。加強政府投資建設(shè)項目監(jiān)管，財政部門責(zé)無旁貸。本文擬結(jié)合湖北省宜昌市夷陵區(qū)實際，分析縣級政府投資建設(shè)項目管理中存在的不足，探討如何進一步加強財政監(jiān)管提升政府投資建設(shè)項目績效。

一、夷陵區(qū)政府投資建設(shè)項目財政監(jiān)管的實踐

近年來，夷陵區(qū)政府性投資項目規(guī)模年均達20億元，財政部門主要負責(zé)政府投資項目的資金籌集、預(yù)算評審、資金撥付、財政決算批復(fù)、績效評價以及政府采購活動的監(jiān)督管理。在財政收支矛盾十分突出的情況下，區(qū)財政部門始終圍繞全區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展大局，統(tǒng)籌資金強化保障，健全制度強化管理，突出績效強化監(jiān)控，在促進規(guī)范項目建設(shè)程序、控制工程造價、加強項目管理、節(jié)約建設(shè)資金、促進廉政建設(shè)等方面發(fā)揮了積極作用，為全區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供了堅實支撐。2018年區(qū)財政累計完成評審任務(wù)95項，評審?fù)顿Y23.05億元，審定投資21.46億元，審減投資1.73億元，審增投資0.14億元；區(qū)本級項目支出全部納入績效目標(biāo)管理，編制績效目標(biāo)339個，資金22.52億元，并對10.42億元項目資金開展了績效評價。其主要做法：

（一）把好項目建庫關(guān)，嚴(yán)控超財力建設(shè)

財政部門主動介入政府性投資項目的規(guī)劃、立項、設(shè)計等各環(huán)節(jié)，重點審核基礎(chǔ)建設(shè)的必要性、建設(shè)投資規(guī)模、建設(shè)資金來源等，凡是沒有資金來源的一律不列入財政項目庫。對已入庫項目，財政部門主動配合，加大資金籌集力度，根據(jù)財力狀況和輕重緩急合理安排資金啟動項目實施，防止計劃和資金“兩張皮”。

（二）把好投資評審關(guān)，嚴(yán)控超規(guī)模建設(shè)

加大送審資料的審核力度，對超概算金額、超投資規(guī)模和擅自變更建設(shè)內(nèi)容的項目資料一律不予接收，切實做好源頭把控。評審過程中，嚴(yán)格執(zhí)行清單、定額規(guī)范，積極做好現(xiàn)場踏勘，對項目中漏報、多報以及不合理的地方進行進一步核實，及時拿出改進方案，從而確保評審準(zhǔn)確。

（三）把好預(yù)算編制關(guān)，嚴(yán)控超預(yù)算執(zhí)行

從項目預(yù)算的申報、核定、下達三個環(huán)節(jié)入手，提高項目預(yù)算管理水平。根據(jù)項目評審結(jié)果，結(jié)合當(dāng)年可用財力情況，在年度建設(shè)資金預(yù)算規(guī)模內(nèi)安排項目預(yù)算，專項用于項目支出。同時注重提高預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，項目支出預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，不得自行調(diào)整；確需調(diào)整的，必須按照《區(qū)級項目支出預(yù)算管理辦法》的規(guī)定程序報批。

（四）把好工程變更關(guān)，嚴(yán)控超設(shè)計建設(shè)

制定了《夷陵區(qū)政府投資建設(shè)項目管理辦法》，明確變更責(zé)任主體、受理單位及審批流程，明確列出允許工程變更的范圍，嚴(yán)格工程增減量及現(xiàn)場簽證，杜絕隨意變更、惡意變更，緊急變更先實施后補辦變更手續(xù)。所有項目增減變更需由該項目主管部門填報《政府性投資項目工程量增減審批表》，報經(jīng)區(qū)政府分管該項目主管部門的副區(qū)長同意后，組織區(qū)發(fā)改、財政、審計等部門以及設(shè)計、監(jiān)理、施工方實地查驗確認，并提出審查意見，報經(jīng)區(qū)政府審批同意后組織實施。

（五）把好資金管理關(guān)，嚴(yán)控超進度撥款

建立財政投資項目管理臺賬，對已審計、已完工、在建的項目實行動態(tài)監(jiān)管，隨時掌握工程建設(shè)進度、工程款撥付等情況。項目實施后，由項目實施單位提交撥款申請，并同時提供經(jīng)項目監(jiān)理單位、項目法人、建設(shè)主管部門、工程質(zhì)量監(jiān)督部門等簽字認可的資料和用款計劃，分管科室現(xiàn)場核查后，按工程進度及時撥付資金，確保項目建設(shè)順利實施。

（六）把好績效評價關(guān)，嚴(yán)控低效率建設(shè)

對已實施完畢的項目，由建設(shè)單位擬定項目績效自評報告并報送主管部門，主管部門根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運用科學(xué)、合理的評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，對項目支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價，評價結(jié)果報送財政部門。財政部門選擇部分資金額度大、社會關(guān)注度高的項目引入第三方開展績效再評價。評價結(jié)果記入項目檔案，并運用到項目選擇、方案設(shè)計、項目管理、資金投向等環(huán)節(jié)，不斷規(guī)范管理，堵塞漏洞，提高財政資金使用效益。

二、縣級政府投資建設(shè)項目財政監(jiān)管存在的不足

財政是政府履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ)、體制保障、政策工具和監(jiān)督手段，財政資金是政府投資項目的主要來源。在當(dāng)前財政收支矛盾凸顯、政府債務(wù)負擔(dān)較重、審計監(jiān)督從嚴(yán)、績效要求更高的新形勢下，縣級財政部門在如何更好地服務(wù)政府投資項目建設(shè)方面還存在一些短板。

（一）財力不夠豐盈

受經(jīng)濟發(fā)展放緩、結(jié)構(gòu)性減稅、新舊財源青黃不接、主體稅種缺失等多重因素影響，縣級財政收入由“高速增長”轉(zhuǎn)向“平穩(wěn)增長”。但支出剛性攀升，收支矛盾更加凸顯，中長期收支平衡壓力較大。同時，防控地方政府債務(wù)風(fēng)險的措施環(huán)環(huán)相扣，政府傳統(tǒng)的舉債方式、融資渠道不復(fù)存在，財政預(yù)算也由“粗略封閉”轉(zhuǎn)向更加“規(guī)范透明”，縣級政府財政政策操作空間日益收窄，民生改善的硬需求、政府投資的大沖動與可用財力的弱保障不相匹配。

（二）決策不夠嚴(yán)謹

項目建設(shè)缺乏“一盤棋”的統(tǒng)籌考慮，缺乏財政可承受能力的有效論證，缺乏面上輕重緩急的合理區(qū)分，缺乏項目前期條件是否具備的嚴(yán)格審查，年度計劃項目選擇的成熟性、重要性、統(tǒng)籌性不夠。有些項目沒有經(jīng)過深入細致的調(diào)研論證，設(shè)計不夠嚴(yán)謹，或者沒有明確地方配套資金來源，導(dǎo)致項目實施困難重重，難以為繼，甚至淪為爛尾工程。有的項目貪大求全，過度超前，負債建設(shè)，將財政還本付息壓力和債務(wù)風(fēng)險延后。有的項目違背“先勘察、后設(shè)計、再施工”的原則，逼迫財政被動埋單。

（三）管理不夠規(guī)范

縣級政府投資項目監(jiān)管職能分散交叉，發(fā)改、財政、審計、建設(shè)、國土、規(guī)劃等部門雖有分工，但相互銜接不夠，信息系統(tǒng)尚未建立，責(zé)任落實不到位，“管理錯位”與“管理缺位”依然存在。在實踐中，對政府投資項目工程變更審批控制不夠嚴(yán)格和規(guī)范，項目建設(shè)實施過程中時常出現(xiàn)變更建設(shè)內(nèi)容、擴大建設(shè)規(guī)模和增加項目投資等現(xiàn)象，致使項目施工單位低價中標(biāo)、高價結(jié)算，導(dǎo)致項目預(yù)算超概算、決算超預(yù)算、投資超計劃的“三超工程”現(xiàn)象大量發(fā)生。招標(biāo)投標(biāo)重程序輕實體，串標(biāo)、陪標(biāo)行為發(fā)現(xiàn)難、認定難、處罰難等。

（四）監(jiān)督不夠嚴(yán)密

雖然制定了一整套相對完善的項目管理辦法，但在具體操作過程中受各種主客觀因素影響，對項目全過程的動態(tài)跟蹤監(jiān)管相對弱化。如項目概算與預(yù)算、決算的銜接不緊，財政對概、預(yù)、決算的約束偏松；項目竣工驗收和決算審計不及時，沒能發(fā)揮審計改錯糾偏功能。同時，項目責(zé)任約束機制不夠完善，績效評價工作流于形式，評價成果應(yīng)用不足，導(dǎo)致部分政府投資項目建成后資金使用情況、投資效益、社會綜合效益等無法綜合評估，績效并未充分顯現(xiàn)。

三、強化縣級政府投資建設(shè)項目財政監(jiān)管的建議

當(dāng)前，國內(nèi)外形勢錯綜復(fù)雜，經(jīng)濟下行壓力加大，高質(zhì)量發(fā)展任重道遠。經(jīng)濟運行穩(wěn)中有變，穩(wěn)投資成為“六穩(wěn)”之一。實施財政逆周期宏觀調(diào)控，積極財政政策將更加聚力增效?？h級財政部門如何更好把握機遇，履職盡責(zé)，統(tǒng)籌兼顧，高質(zhì)量服務(wù)項目建設(shè)，高節(jié)奏強化資金監(jiān)管，高水準(zhǔn)提升項目績效，筆者提出如下建議：

（一）優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高財政資金使用效率

一是在支出安排上，要退出“越位”，補好“缺位”。要處理好市場與政府的關(guān)系，找準(zhǔn)市場力量和政府行為的最佳結(jié)合點，發(fā)揮“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的雙重作用。財政要從一般性、競爭性領(lǐng)域退出，凡是市場能解決的一律交給市場；對于屬于政府必須提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)范疇的支出，要切實履行“補位”職責(zé)，將支出重點用在落實民生支出政策、支持社會公益事業(yè)發(fā)展、加強城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，增強公共服務(wù)與保障能力。

二是在資金使用上，既統(tǒng)籌整合又疏通渠道。堅持調(diào)整存量、優(yōu)化增量，統(tǒng)籌自有財力安排、地方政府債券、非稅收入、上年結(jié)余和上級專項等各渠道資金，優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，優(yōu)先保障重大項目建設(shè)。要注重財政資金與社會資本的互補，創(chuàng)新財政資金投入方式，實行由財政包攬性投入向財政資金引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，引入市場機制，建立多元投入機制，培育和激活市場主體，探索推進PPP模式，鼓勵社會資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域，擴大社會有效供給。

三是在項目安排上，要加強專項資金管理，建立項目動態(tài)清理機制，進一步清理規(guī)范項目支出，改變項目支出只增不減的固化格局。要順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展周期，實施財政“逆周期”調(diào)控，適度保持財政支出強度，做實財力保障，發(fā)揮政府投資在經(jīng)濟下行時的支撐作用。要根據(jù)政府財力和工作重心，合理安排年度政府投資項目，對建設(shè)依據(jù)不充分或資金沒有保障的項目應(yīng)暫緩實施。要根據(jù)不同的項目類別，制定相應(yīng)的支持政策措施和科學(xué)合理編制項目支出預(yù)算，切實發(fā)揮財政政策和資金的導(dǎo)向作用。要建立健全政府債務(wù)審批以及財政預(yù)警、債務(wù)清償以及貸款風(fēng)險評估等機制，合理控制債務(wù)規(guī)模和平滑償債進度。

四是在項目儲備上，要善于謀劃，建好項目庫。按照著眼長遠、適度超前、切實可行、銜接配套的原則，緊盯國家宏觀調(diào)控政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策動向，積極謀劃一批事關(guān)經(jīng)濟發(fā)展全局的大項目、事關(guān)民生事業(yè)改善的好項目，并積極爭取上級支持，讓項目等政策，不能讓政策找項目。發(fā)改、財政部門要聯(lián)合建立政府投資項目儲備庫，按年度和輕重緩急排序，實行動態(tài)管理，并與財政中期規(guī)劃管理有機銜接。

（二）強化部門聯(lián)動，把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，堵塞項目建設(shè)管理漏洞

一是注重源頭控制，堵“決策”漏洞。財政部門要積極參與項目論證，在項目實施的必要性、可行性、合規(guī)性和運作方式、資金監(jiān)管、績效評價等方面，提出合理化的建議，使項目的論證更加科學(xué)。發(fā)改部門對前期調(diào)研深度不夠，沒有充分進行可行性研究，投資決策倉促，投資估算不準(zhǔn)確等項目，一律不允許立項，確保立項的準(zhǔn)確性、科學(xué)性，防止重復(fù)建設(shè)和“爛攤子”工程。

二是注重造價掛鉤，堵“設(shè)計”漏洞。要加強對投資中介機構(gòu)的選擇、使用、監(jiān)督、管理，建立責(zé)任約束及懲戒機制，推進中介機構(gòu)誠信體系建設(shè)。要將建設(shè)項目決算造價與設(shè)計費緊密掛鉤，實行限額設(shè)計，嚴(yán)格要求設(shè)計單位按照投資主管部門可研批準(zhǔn)的投資概算額度進行設(shè)計，努力提高設(shè)計深度，優(yōu)化設(shè)計方案，使設(shè)計變更減少到最低限度，對設(shè)計變更超過正常額度的設(shè)計單位采取扣減設(shè)計費的方式，促使設(shè)計單位改善設(shè)計質(zhì)量。

三是注重全程監(jiān)控，堵“招標(biāo)”漏洞。重大建設(shè)項目納入公共資源交易平臺進行招投標(biāo)，由財政、建設(shè)等部門對相關(guān)代理機構(gòu)進行公開評審，將有資質(zhì)的、無違規(guī)的代理機構(gòu)納入備選庫，在招投標(biāo)時進行隨機抽取，全程對代理機構(gòu)的資質(zhì)和網(wǎng)上發(fā)布招標(biāo)信息的公開程度及完整性進行監(jiān)督，對資質(zhì)不全或招標(biāo)程序不完善的代理招標(biāo)機構(gòu)加大處罰力度，直至逐出市場。

四是注重制度約束，堵“變更”漏洞。建立設(shè)計管理制度，要求業(yè)主單位強化項目前期基礎(chǔ)資料收集、項目設(shè)計管理和技術(shù)評估，盡可能把設(shè)計變更控制在設(shè)計階段，原則上項目一經(jīng)審批不得改變項目建設(shè)內(nèi)容、變更設(shè)計和擴大建設(shè)規(guī)模，確需變更設(shè)計的，應(yīng)報縣級政府審批后方可變更。對隨意變更設(shè)計、增加工程量和工程造價的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)及時提交相關(guān)單位處理，并嚴(yán)格責(zé)任追究。

（三）切實加強項目資金監(jiān)管，努力提升項目績效

一是規(guī)范項目核算。建立項目管理臺賬，單獨核算并反映資金到位、使用進度及完成結(jié)算等情況。同時按照規(guī)定及時向領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門書面報告資金使用情況、支出決算和使用效果等。建立起預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控分析報告制度，強化日常監(jiān)督檢查，及時糾正不規(guī)范行為，防止截留、擠占和挪用專項資金，保證專款專用。

二是嚴(yán)格資金撥付。建立項目資金管理責(zé)任制，落實項目負責(zé)人，對項目資金的使用、項目進度、使用效益等情況實行全程管理，并進行追蹤問效，及時跟蹤掌握項目投資進度、工程進度、資金使用等進展情況，配合相關(guān)部門認真梳理和解決項目推進中的突出問題。完善資金撥付程序，按照施工合同中工程款撥付條款規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行按進度撥付資金，并實行項目業(yè)主單位、項目施工單位、項目監(jiān)理單位、財政多方共同審簽把關(guān)。

三是實施績效評價。財政部門對重點項目開展重點監(jiān)控，以項目實施進程、資金支出進度、績效目標(biāo)實現(xiàn)程度為主要內(nèi)容對專項支出項目績效目標(biāo)運行情況進行跟蹤管理，對績效跟蹤中發(fā)現(xiàn)的績效運行與預(yù)期目標(biāo)發(fā)生偏離情況的，及時督促項目實施單位采取措施予以糾正。強化“以支出結(jié)果為導(dǎo)向”的績效管理理念，把績效評價結(jié)果與支出管理實際有效結(jié)合，將績效評價結(jié)果作為以后年度編制預(yù)算和安排資金的重要依據(jù)，逐步建立項目驗收、資金安排與績效評價結(jié)果掛鉤機制，實行“獎優(yōu)罰劣”。通過績效評價結(jié)果應(yīng)用，建立并完善項目設(shè)立、動態(tài)調(diào)整與退出機制。

四是完善項目支出政策。建立項目退出機制，對支出政策目標(biāo)和內(nèi)容涉及不符合當(dāng)前發(fā)展戰(zhàn)略和需求的，政策目標(biāo)已實現(xiàn)的，或者政策效果差的項目，予以取消。完善財政支出政策，對需延續(xù)的支出政策，通過明確政策實施期限、調(diào)整支出規(guī)模與結(jié)果、完善分配方式、整合相關(guān)項目等措施，提高財政支出政策的規(guī)范性和科學(xué)性。

（四）嚴(yán)格加強財政監(jiān)督，確保項目資金安全

一是加強對項目建設(shè)過程的合法性監(jiān)督，維護法定秩序。通過財政監(jiān)督檢查揭露并及時糾正項目虛報多頭重復(fù)申報、擅自擴大投資規(guī)模、違法占地、違法招投標(biāo)、工程質(zhì)量、環(huán)境污染等涉及違反國家政策法律的問題，達到維護項目建設(shè)法定秩序的重要目的，從而提高項目參建各方依法建設(shè)的意識，促進政府投資項目合法化、科學(xué)化管理。

二是加強對部門監(jiān)管的再監(jiān)督，促使依法行政。針對建設(shè)項目相關(guān)部門在監(jiān)管過程中各自為陣，重程序、輕實質(zhì)，重部門利益、輕資源整合，對違規(guī)行為查處不力等產(chǎn)生的項目設(shè)計、招投標(biāo)、監(jiān)理、造價咨詢、工程建設(shè)質(zhì)量等問題，通過財政監(jiān)督檢查，將項目建設(shè)中的參建單位各種違法違紀(jì)問題依法移交相關(guān)行政監(jiān)管部門，督促其依法處理，追究責(zé)任，倒逼各行政主管部門切實履行職能，加強行政監(jiān)管，提高政府部門依法行政的能力和水平，增強政府職能部門的公信力。

三是加強對項目投資的真實性效益性監(jiān)督，維護合法權(quán)益。要對項目籌資方式和途徑的合法性、投資完成的真實性、投資績效評價等方面進行檢查，同時核查中央、地方、群眾、社會中介在項目建設(shè)中的合法權(quán)益是否得到保障，依法厘清參建各方的利益分配，維護建設(shè)市場的公平、正義。對財政監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的普遍性和共性問題，從體制機制層面提出審計建議供領(lǐng)導(dǎo)決策，修訂完善相關(guān)制度，促進建設(shè)單位依法履職，提高項目投資使用效益。

四是建立政府投資項目全過程監(jiān)督機制，嚴(yán)格問責(zé)追責(zé)?？h級政府要明確政府投資項目建設(shè)過程中各個環(huán)節(jié)監(jiān)督管理的目標(biāo)和責(zé)任，理順發(fā)改委、建設(shè)、財政、監(jiān)察、審計等部門的監(jiān)管職責(zé)和重點，防止職能交叉、監(jiān)管缺位，真正實現(xiàn)對政府投資運行的全過程監(jiān)管。要制定政府投資項目責(zé)任追究可操作性辦法，結(jié)合政府投資建設(shè)管理的特點，明確規(guī)定責(zé)任追究主體、追究范圍和追究程序等具體內(nèi)容，加大對政府投資建設(shè)中出現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)行為的懲處力度，切實增強責(zé)任意識，做到有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)，用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究。