羅弘毅

內(nèi)容提要：傳統(tǒng)收益分配理論不能適用于國有自然資源收益分配的多目標(biāo)、多領(lǐng)域管理需求，本文利用公共風(fēng)險理論對這一問題進(jìn)行研究。初步的觀察發(fā)現(xiàn)當(dāng)前資源領(lǐng)域相關(guān)的生態(tài)、經(jīng)濟、社會、財政、政治風(fēng)險顯著存在且近年未見明顯好轉(zhuǎn)?；诠诧L(fēng)險對現(xiàn)行資源收益分配制度進(jìn)行的反思發(fā)現(xiàn)當(dāng)前央地收入分配制度缺乏穩(wěn)定性、收益分配與風(fēng)險治理不匹配、收益缺乏風(fēng)險定價、資源收益沒有得到統(tǒng)一管理的缺陷，可能是上述風(fēng)險產(chǎn)生的主要原因。相應(yīng)的改革建議包括以公共風(fēng)險最小化為原則推進(jìn)資源收益分配改革、從權(quán)利與責(zé)任的角度劃分相關(guān)主體權(quán)能、促進(jìn)國有自然資源風(fēng)險定價及收益實現(xiàn)、使地方成為一級風(fēng)險主體等。

國有自然資源收益分配研究是一個古老的話題。在我國當(dāng)前，更是由于相關(guān)領(lǐng)域公共風(fēng)險頻發(fā)而受到廣泛關(guān)注。從學(xué)術(shù)研究角度看，雖然普遍認(rèn)識到了國有自然資源提供了多種價值類型和收益類別，認(rèn)識到了國有自然資源收益分配對于社會和政府的重要作用及其潛藏的公共風(fēng)險，但對于具體的分配方式和改革方案仍然莫衷一是。從實踐操作的角度看，黨的十八大以來生態(tài)文明建設(shè)如火如荼，但在國有自然資源收益分配領(lǐng)域仍然缺乏明確的改革方案。本文擬基于公共風(fēng)險對國有自然資源收益分配進(jìn)行分析，并提供相關(guān)政策建議。

一、國有自然資源收益分配的公共風(fēng)險分析框架

（一）公共風(fēng)險理論指導(dǎo)國有自然資源收益分配改革

傳統(tǒng)對國有自然資源收益分配的指導(dǎo)理論一般是按勞分配和按生產(chǎn)要素分配。但這兩種理論都并不適用于我國現(xiàn)實。按勞分配理論雖然有助于明確價值來源，明確生產(chǎn)資料所有制下內(nèi)含的剝削關(guān)系，但這一分配方式的實現(xiàn)和運用需要有極為發(fā)達(dá)的生產(chǎn)力支撐。在我國經(jīng)濟社會仍處于社會主義初級階段的當(dāng)前，無法按照這一理論進(jìn)行分配。按生產(chǎn)要素分配雖然是當(dāng)前理論界和實務(wù)界的主流分配方式，但值得注意的是這一分配僅適用于經(jīng)濟分析領(lǐng)域，而國有自然資源收益分配所涉及的政治領(lǐng)域、社會領(lǐng)域，其決策不能僅考慮按生產(chǎn)要素及其貢獻(xiàn)進(jìn)行分配。

我們認(rèn)識到，對于政府而言，其存在的基礎(chǔ)即是公共風(fēng)險，則其相應(yīng)行為目的必然在于防控公共風(fēng)險和公共風(fēng)險最小化。這一行為邏輯同樣適用于政府管理的國有自然資源收益分配領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)運用公共風(fēng)險理論分析國有自然資源收益分配改革。

（二）國有自然資源收益分配的公共風(fēng)險分析框架

產(chǎn)業(yè)組織研究領(lǐng)域早期針對壟斷的研究提出了“制度—行為—績效”的結(jié)構(gòu)主義研究框架。其后，針對這一框架的單向、靜態(tài)缺陷，經(jīng)濟學(xué)家們又拓展了上述框架，認(rèn)為績效有助于強化或改善原有的制度，即形成了動態(tài)、相互作用的“制度——行為——績效——制度”。

在國有資源收益分配領(lǐng)域，這一框架可以進(jìn)行一定調(diào)整。首先，公共風(fēng)險是國家財政行為的唯一準(zhǔn)則，同樣國有資源利用的目的在于公共風(fēng)險最小化，這既包括消減資源利用不效率的風(fēng)險，也即資源利用有績效，也包括消減資源利用產(chǎn)生負(fù)外部性的風(fēng)險，由此需要將原有框架里的“績效”調(diào)整為“公共風(fēng)險”。其次，收益分配成為了資源利用制度的核心：基于物權(quán)的資源收益是否最大化、應(yīng)收盡收，基于規(guī)制權(quán)的資源收益是否有力調(diào)節(jié)相關(guān)主體行為，收益分配結(jié)構(gòu)是否合理，都會對主體行為和最終風(fēng)險形成影響，資源收益分配制度是現(xiàn)行國有資源管理制度的關(guān)鍵。就行為主體而言，央地政府是國有資源收益獲取的唯二主體，也是關(guān)鍵的行為主體。由此我們可以構(gòu)建閉環(huán)的、相互作用的、引致公共風(fēng)險的資源收益分配制度作用機制，如圖1。

圖1 資源收益制度與公共風(fēng)險的作用機制

按照這一框架，我們首先需要對現(xiàn)行資源領(lǐng)域的公共風(fēng)險進(jìn)行觀察，其次在對現(xiàn)有收益分配制度進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，反思現(xiàn)行風(fēng)險產(chǎn)生的制度缺陷及傳導(dǎo)機制，最后基于相應(yīng)分析給出改革建議。

二、國有自然資源領(lǐng)域公共風(fēng)險觀察

公共風(fēng)險是制度改革的判定標(biāo)準(zhǔn)，制度分析首要的工作就是界定當(dāng)前面臨的公共風(fēng)險。從資源開發(fā)利用的流程來看，資源開發(fā)首先會對生態(tài)領(lǐng)域和經(jīng)濟領(lǐng)域產(chǎn)生影響，其次收益分配可能作用到社會領(lǐng)域、財政領(lǐng)域和政治領(lǐng)域。按照這一流程對各領(lǐng)域的公共風(fēng)險進(jìn)行觀察，初步得到的結(jié)論是當(dāng)前各領(lǐng)域公共風(fēng)險均已存在且近年未見明顯改善。

（一）生態(tài)風(fēng)險：環(huán)境質(zhì)量下降和人類健康受損

“生態(tài)風(fēng)險”是指將來可能發(fā)生的生態(tài)環(huán)境問題及其影響后果，反映了現(xiàn)實挑戰(zhàn)和未來趨勢。分析生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，主要是依據(jù)現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境狀況，參考各種政策因素的變化趨勢，對未來生態(tài)環(huán)境問題可能發(fā)生的方向和程度進(jìn)行預(yù)測或展望?？偟膩碚f，當(dāng)前我國面臨的生態(tài)風(fēng)險可以分為兩類：環(huán)境質(zhì)量下降和人類健康受損。其中環(huán)境質(zhì)量下降又可分為水體污染、空氣污染、土壤污染和環(huán)境退化（見表 1）。

表1 環(huán)境質(zhì)量下降

就環(huán)境污染對人體健康的影響來看，我國與空氣污染和水污染相關(guān)的心腦血管疾病、呼吸系統(tǒng)疾病、消化道疾病在各類疾病中已經(jīng)較為普遍。2016年我國城市居民疾病死因構(gòu)成中，心腦血管疾病死亡人數(shù)占比高達(dá)43.16%，呼吸系統(tǒng)疾病死亡人數(shù)占比達(dá)11.24%，消化系統(tǒng)疾病占比2.29%，位列第7。據(jù)全國腫瘤登記中心發(fā)布的《2012年中國腫瘤登記年報》披露，肺癌死亡人數(shù)占惡性腫瘤總死亡人數(shù)的比重超過25%，已替代肝癌成為我國首位惡性腫瘤死亡原因，且發(fā)病率和死亡率仍在繼續(xù)上升。

（二）經(jīng)濟風(fēng)險：資源錯配與利用效率不高

土地資源錯配的表現(xiàn)大體包括以下幾個方面：（1）從總體規(guī)模上看，城市土地增長和人口增長以及產(chǎn)出并不同步。據(jù)《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》（2001-2013）和《中國統(tǒng)計年鑒》（2013）數(shù)據(jù)，2000-2012年中國城市建成區(qū)面積從22439.28平方公里擴大到45566.76平方公里，增長了一倍余，而同期城鎮(zhèn)人口只增加了55.06%。（2）從結(jié)構(gòu)上看，工業(yè)、住宅和商業(yè)用地結(jié)構(gòu)存在錯配，工業(yè)用地比重過高，而利用效率偏低，2015年審計署發(fā)布的第28號公告顯示該年度審查的22個省及部門存在閑置土地3.6萬公頃的現(xiàn)象。（3）從用地主體上看，部門或企業(yè)用地矛盾突出，長期以來工業(yè)用地低價導(dǎo)致粗放利用，大量工業(yè)用地配置給低效或初期看似有效后期卻低效利用的企業(yè)，而再配置渠道不暢使其無法通過轉(zhuǎn)讓給后發(fā)高效用地企業(yè)來提升配置效率和生產(chǎn)率。（4）從時間上看，土地配置的動態(tài)效率不佳，工業(yè)用地供后管理面臨再配置困境，先發(fā)企業(yè)大量低價占地，即使效率低下也持地待價而沽、后發(fā)高效企業(yè)土地的獲得成本不斷攀升、用地空間不斷緊仄，存在明顯的后發(fā)劣勢，阻礙了土地要素的重新配置和企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。（5）從空間上看，不同區(qū)域土地利用效率存在顯著差異，東部地區(qū)建設(shè)用地土地邊際產(chǎn)出大，然而用地指標(biāo)卻非常緊張，部分中西部城市建設(shè)用地邊際產(chǎn)出低下而用地指標(biāo)卻較為寬松，用地空間配置與需求和生產(chǎn)率脫節(jié)。其他領(lǐng)域的資源錯配和利用率不高的現(xiàn)象同樣較為突出（見表2）。

表2 其他資源領(lǐng)域的資源錯配和利用率不高同樣突出

（三）社會風(fēng)險：貧富差距擴大

市場經(jīng)濟下，一定的收入差距是不可避免的，甚至可以說保持適度差距是提高效率的基礎(chǔ)，有其積極合理的一面。但從我國現(xiàn)狀來看，資源領(lǐng)域的貧富差距是我國貧富分化的一個重要方面。山西的資源行業(yè)較為發(fā)達(dá)，2011年山西采礦業(yè)占工業(yè)增加值比重達(dá)到峰值63.44%，而2011年全國采礦業(yè)占工業(yè)增加值的比重僅為14.45%，因此本文選取山西分析資源發(fā)展帶來的貧富差距分化現(xiàn)象。

就行業(yè)分化來看，構(gòu)造行業(yè)收入比α為“采礦業(yè)平均工資/制造業(yè)工資”，構(gòu)造山西行業(yè)分化指數(shù)β為“山西α/全國α”。2003-2017年β指數(shù)大多在1.3以上，且與山西采礦業(yè)增加值占GDP的比重正向相關(guān)（圖2），意即山西的行業(yè)收入差距是全國行業(yè)收入差距的1.3倍以上，且采礦業(yè)越興旺的年份行業(yè)收入差距越大。

圖2 山西采礦業(yè)比重與行業(yè)收入差距的散點圖

就城鄉(xiāng)收入差距來看，構(gòu)造城鄉(xiāng)收入比γ為“城市居民平均收入/農(nóng)村居民平均收入”，構(gòu)造山西城鄉(xiāng)收入分化指數(shù)δ為“山西γ/全國γ”。2003-2017年間δ取值在0.94到1.04間波動，說明山西城鄉(xiāng)收入差距與全國城鄉(xiāng)收入差距較為接近。但δ取值與山西省采礦業(yè)增加值占GDP的比重正相關(guān)，說明采礦越興旺則山西城鄉(xiāng)收入差距也將擴大（見圖3）。

圖3 山西采礦業(yè)比重與城鄉(xiāng)收入差距的散點圖

（四）財政風(fēng)險：生態(tài)治理支出增加和財政收入不穩(wěn)定

環(huán)境污染治理包括對空氣污染、水體污染、噪音污染和固體廢棄物污染的治理，參考Guenno和Tiezzi（1998），劉渝琳、溫懷德（2006），李國璋等（2010）對相應(yīng)的治理成本進(jìn)行估值，并將之與當(dāng)前的生態(tài)治理支出進(jìn)行對比，可以發(fā)現(xiàn)全國節(jié)能環(huán)保支出無法滿足快速上升的環(huán)境污染需求，財政支出面臨極大壓力，資金缺口約為當(dāng)前節(jié)能環(huán)保支出規(guī)模的一倍余（圖4）。

圖4 2007-2015年全國節(jié)能環(huán)保支出和環(huán)境污染治理成本

另一方面，資源收益存在較為普遍的流失、縮減和不穩(wěn)定現(xiàn)象。（1）資源收益流失。審計署2015年第33號公告指出對應(yīng)年份地方少征土地出讓收入約3666億元，涉及需要收回土地、完善“招拍掛”程序、補繳土地價款等措施的違規(guī)用地約14萬公頃。國土資源部2014年發(fā)布的國家土地督察公告顯示，2013年有34個城市、2147公頃違法違規(guī)辦理土地審批；14個城市存在征地補償不到位、安置不落實、被征地農(nóng)民社保落實不到位的問題，拖欠征地補償安置費用19.82億元；41個城市、5526.67公頃土地違法違規(guī)出讓；合計約2545.46公頃土地涉嫌相應(yīng)職能部門違規(guī)辦理有關(guān)審批手續(xù)。（2）資源收益縮減。由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和土地整治成本的增加，近年土地收益在2010年達(dá)到峰值后波動下滑，2015年全國土地出讓收益同比降幅在20%以上，較2010年規(guī)模接近腰斬。（3）資源相關(guān)收益不穩(wěn)定。資源開發(fā)除了本身能夠帶來收益外，還能夠帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但若過于依賴資源開發(fā)利用可能會降低地區(qū)經(jīng)濟整體的適應(yīng)性。

（五）政治風(fēng)險：腐敗高發(fā)、政府與社會及政府內(nèi)部關(guān)系緊張

就資源系統(tǒng)腐敗而言，雖然缺乏系統(tǒng)數(shù)據(jù)，但從個別工作報告中可以看出國土資源系統(tǒng)腐敗犯罪較其他領(lǐng)域更為嚴(yán)重，也是大案要案的重點之一。如河南省社旗縣2005年至2010年，國土領(lǐng)域職務(wù)犯罪合21件22人，占該縣檢察院所查處的全部職務(wù)犯罪案件總數(shù)的22.1%，且案件數(shù)量呈逐步上升態(tài)勢，由2006年的4件4人到2009年和2010年的6件7人和7件7人（呂劍鋒、康明艷，2011）。國家層面，有國土資源系統(tǒng)工作人員表示，2009-2010年8月，全國檢察機關(guān)立案查辦國土資源領(lǐng)域職務(wù)犯罪1978件，其中貪污賄賂犯罪1715件，瀆職犯罪263件，其中大要案1371件（許曉東，2012），而同期（2009-2010年）全國貪污賄賂犯罪44265件、瀆職犯罪14380件合58645件，其中大案38429件，則因此可知國土資源系統(tǒng)貪污賄賂犯罪、瀆職犯罪案件占全國3.87%、1.83%，大要案比率69.31%，高于全國4個百分點。

就資源系統(tǒng)的政府與社會關(guān)系緊張而言，一方面國有自然資源相關(guān)領(lǐng)域的糾紛是我國當(dāng)前信訪面臨的主要問題。至少到2013年為止，房屋拆遷、土地征用、勞動社保、涉法涉訴四類問題占到了我國信訪總量的70%以上（孔大為，2014）。另一方面近年國土資源系統(tǒng)的行政復(fù)議及行政應(yīng)訴數(shù)量迅猛增加。2009-2015年間相關(guān)案件總體呈現(xiàn)震蕩上升態(tài)勢，雖然在2011-2014年間略微呈現(xiàn)縮減態(tài)勢，但2015年相關(guān)案件迅猛增加，行政復(fù)議和應(yīng)訴案件分別為2009年的2.49和3.42倍。

就資源系統(tǒng)引致的央地沖突而言，中央的權(quán)利不斷遭到?jīng)_擊和消解，地方和中央圍繞資源利用和資源收益分配的討價還價現(xiàn)象屢出不窮。典型現(xiàn)象是地方政府不斷沖擊中央政府的全國土地利用規(guī)劃導(dǎo)致耕地減少（程雪陽，2013），而在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，據(jù)審計署2015年第3號報告和2016年第2號報告，也存在采取的“化大為小、化整為零”的方式規(guī)避審批權(quán)限、將整塊礦區(qū)拆分申報的現(xiàn)象。

三、引致公共風(fēng)險的國有自然資源收益分配制度缺陷分析

收益分配制度是資源利用與開發(fā)的核心，國有資源領(lǐng)域存在的各類風(fēng)險與資源收益分配制度有緊密關(guān)聯(lián)。本節(jié)對我國國有自然資源收益分配制度進(jìn)行回顧及反思，討論收益分配制度缺陷與公共風(fēng)險的關(guān)系。

（一）當(dāng)前國有自然資源收益分配制度現(xiàn)狀

從1978年資源收益分配制度草創(chuàng)至今，我國業(yè)已構(gòu)建了較為全面的資源收益分配制度體系。從我們收集到的資源收益制度情況來看，當(dāng)前我國主要4個類別的自然資源共有31項收益類別①我們僅收錄了可獲取的、由中央政府或部委頒布的各類資源收益制度，地方自行頒布、缺乏明確國家規(guī)定的收益制度未被收錄。，匯總?cè)绫?。

表3 當(dāng)前我國國有自然資源收益類別匯總

進(jìn)一步，基于可獲取資料對比②具體包含礦業(yè)權(quán)價款、礦業(yè)權(quán)使用費、資源稅、礦產(chǎn)資源補償費、石油特別收益金、土地出讓收益、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、海域使用金、船舶油污損害賠償基金10項收益類別。，2001-2015年資源收益規(guī)模走勢及央地分配占比如圖5。得益于土地出讓收益的大幅增長，整體規(guī)模在2010年左右出現(xiàn)了躍升，但此后保持波動走勢，2015年整體收益1.38萬億元，較2014年縮減13.75%。地方政府攫取了大部分的資源收益，中央政府最高不過2008年的21.15%，2015年收益占比更是急劇滑落至2.66%。

圖5 央地資源收益規(guī)模及比例

總體來看，我國當(dāng)前國有自然資源收益分配制度呈現(xiàn)以下特征：（1）各類別資源收益分配制度構(gòu)建進(jìn)度不一。礦產(chǎn)資源和土地資源建立了較為完善的資源收益制度，資源利用全環(huán)節(jié)基本都有相應(yīng)收益安排，也形成了多樣化的收益路徑（涵蓋稅、金、費等），而水資源和生物資源的收益制度較多覆蓋資源使用環(huán)節(jié)，對于權(quán)能取得、流轉(zhuǎn)和出讓的規(guī)定仍有待完善，部分收益類別缺乏全國性的統(tǒng)一規(guī)定。（2）收益路徑中“費”的占比較大，總體有待規(guī)范。31個收益類別中有14款為“費”、8款為“稅”、3款為基金，僅6款為權(quán)益金，整體規(guī)范性有待提升。（3）收益規(guī)模具有一定的不穩(wěn)定性。2010-2015年間自然資源收益整體呈現(xiàn)明顯的波動走勢，2015年更大幅縮減13.75%。（4）在分配方面，地方政府所占比重更大。在制度構(gòu)建層面，總體31個收益類別中15個為地方收益類別、14個為央地共享收益類別、2個為中央收益類別，中央占比較低且獨立收益類別較少；在收益分配比例層面，地方政府的收益比例至少在78.75%以上。

（二）當(dāng)前國有自然資源收益分配制度缺陷

粗略來看，現(xiàn)行國有自然資源收益分配制度雖然已經(jīng)建立了總體框架，但在收益分配制度穩(wěn)定性、風(fēng)險治理匹配性、收益形成中的風(fēng)險定價、收益管理全面性方面仍有欠缺。

1.央地資源收益分配制度缺乏穩(wěn)定性

長久以來，央地收入劃分都較多地關(guān)注稅收收入劃分，對于資源收益劃分重視程度不高。當(dāng)前的制度框架中雖然提出要建立“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能豐富、規(guī)則完善、監(jiān)管有效、權(quán)益落實”的全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度，但相關(guān)政策缺乏明確安排。央地政府對于資源管理的權(quán)能劃分缺乏系統(tǒng)性文件支撐，資源管理中的物權(quán)及規(guī)制權(quán)劃分不清，央地之間的收益分配比例也存在“討價還價”行為，在此背景下地方政府極易利用信息優(yōu)勢采取偏離行為。

2.收益分配與風(fēng)險治理不匹配

從現(xiàn)行的收支安排來看，雖然各類別資源收益管理辦法中都對資源收益的使用進(jìn)行了明確規(guī)定，但相應(yīng)辦法的約束效力并沒有真正體現(xiàn)，違規(guī)使用資金的情況仍在普遍發(fā)生。據(jù)審計結(jié)果公告2015年第3號，地方財政部門和礦產(chǎn)主管部門超出規(guī)定用途，違反使用礦產(chǎn)資源相關(guān)資金106.39億元；據(jù)審計結(jié)果公告2016年第2號，2009年至2015年，6省區(qū)未按規(guī)定用途使用和擠占挪用礦產(chǎn)資源相關(guān)資金6.28億元；據(jù)審計結(jié)果公告2018年第3號，2013年12月至2018年1月，抽查省份中有8個地方政府主管部門及其所屬單位違規(guī)使用生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)資金2580.49萬元。

從現(xiàn)行的收支結(jié)構(gòu)來看，表面上地方承擔(dān)了更多的生態(tài)治理支出，如2015年，當(dāng)年全國預(yù)算中的節(jié)能環(huán)保支出為4802.89億元，其中地方政府承擔(dān)4402.48億元，占比91.66%。但若考慮到當(dāng)年中央給地方的節(jié)能環(huán)保專項轉(zhuǎn)移支付共1854.40億元，則地方政府財力承擔(dān)的節(jié)能環(huán)保份額將驟降至53.05%。中央與地方承擔(dān)了幾乎相同的節(jié)能環(huán)保支出規(guī)模，與2015年地方政府的資源收益占比達(dá)97%以上嚴(yán)重不符。

3.資源收益形成沒有考慮風(fēng)險因素

當(dāng)前的資源收益形成機制中，對于潛在的風(fēng)險成本考慮得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。（1）我國有關(guān)礦產(chǎn)資源開發(fā)需要進(jìn)行生態(tài)補償?shù)牧⒎ê屠碚撝灰娭T一些零散的規(guī)定當(dāng)中，并且大體上都是些原則性的規(guī)定，沒有具體解釋，缺乏可操作性。（2）生態(tài)補償追償方面，《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等特別法實行過錯責(zé)任原則，而《民法通則》實行無過錯責(zé)任原則，法律口徑不同造成執(zhí)行困難。（3）生態(tài)補償缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，缺乏明確的生態(tài)損害補償計算方法，補償資金沒有保證。一旦發(fā)生損害補償，加害人往往無力或不愿補償。（4）補償主體不明確?！董h(huán)境保護(hù)法》第41條指出：“造成污染危害的單位，有責(zé)任排除危害，并對遭受損失的單位或者個人賠償損失。賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛可以根據(jù)當(dāng)事人的請求，由環(huán)境保護(hù)部門處理”。但在實踐過程中，受害人往往因為訴訟成本過高而無法獲取補償。至于無明確受害人的環(huán)境損害主要依靠中央政府的財政撥款和補貼，由地方政府組織修復(fù)治理，且常常處于資金缺乏監(jiān)管、補償缺乏動力的情況（賀紅艷，2010）。

其次，還存在違規(guī)出讓導(dǎo)致資源收益沒有應(yīng)收盡收的現(xiàn)象。以礦業(yè)權(quán)出讓為例，2015年第3號審計公告中，抽查的2448宗礦業(yè)權(quán)中有716宗涉及地方礦產(chǎn)主管部門違規(guī)審批辦理礦業(yè)權(quán)登記，有90宗地方礦產(chǎn)主管部門、地勘單位或礦業(yè)企業(yè)違規(guī)定價出讓轉(zhuǎn)讓或收購礦業(yè)權(quán)及相關(guān)股權(quán)，合計約200.09億元的礦產(chǎn)資源相關(guān)資金欠征。2016年第2號審計公告中，抽查的1724宗礦業(yè)權(quán)及礦產(chǎn)資源中有88宗存在違規(guī)審批，104宗存在勘察資料和礦業(yè)權(quán)管理不嚴(yán)，改制后被私人侵占、利用，國土資源主管部門欠征的礦產(chǎn)資源收入（不含礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金）共計29.53億元。

再次，規(guī)制權(quán)分散、征收不規(guī)范導(dǎo)致政府無法有效調(diào)節(jié)行為，政府的風(fēng)險治理能力被大為削弱。如水資源管理中雖然意識到了水資源的生態(tài)價值，通過水資源費（稅）對主體的水資源利用行為進(jìn)行調(diào)節(jié)，但全國各省的水資源費的征收標(biāo)準(zhǔn)差異很大，即便是同一類型地區(qū)、同一類型用水之間也存在較大差異，如2010年北京工業(yè)用水征收標(biāo)準(zhǔn)為1.44元/方，而同為缺水區(qū)域的西北內(nèi)陸省份寧夏、甘肅、青海的工業(yè)用水不超過0.1元/方。各地的水資源費標(biāo)準(zhǔn)也缺乏統(tǒng)一動態(tài)調(diào)整安排，一方面有些地方水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)定后調(diào)整時間較長，如安徽省水資源費近期的兩次調(diào)整分別發(fā)生在1993年和2004年，另一方面有一些地方又由于近期多次過于頻繁的調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)，致使用戶難以接受，阻礙了征收工作的有序推進(jìn)（王敏，2012）。

4.資源收益沒有得到統(tǒng)一管理

國有自然資源基于商品價值和服務(wù)價值創(chuàng)造了豐富的經(jīng)濟收益類別，但當(dāng)前一部分非市場化配置的資源收益沒有單獨核算，另一方面服務(wù)價值收益大多沒有被單獨核算。

如表4所示，一方面早期我國市場經(jīng)濟不發(fā)達(dá)，部分資源以無償劃撥的形式交由國有企業(yè)開發(fā)利用，部分資源指定由行政事業(yè)單位管理。時至今日，這兩種非市場化配置資源的方式仍然留存。但就國家對國有企業(yè)的收益征繳情況來看，大多數(shù)時候都是基于國有企業(yè)所有者的身份要求分紅，幾乎從來沒有基于國有自然資源所有者身份和國有企業(yè)原材料供應(yīng)商的身份要求收益。另一方面，國有自然資源還提供了豐富的服務(wù)價值，但除了碳排放權(quán)收益外，其余收益大多劃歸管理單位和經(jīng)營收益等一并核算管理，對資源服務(wù)價值收益的缺失既不利于資源有效配置和開發(fā)利用，也不利于政府經(jīng)營管理效率的提高。

（三）收益分配制度缺陷引致公共風(fēng)險的傳導(dǎo)機制分析

分稅制改革后，地方政府的稅收收入規(guī)模下降、獨立稅收調(diào)節(jié)能力受限，在此背景下，較少受到約束、存在較大發(fā)展空間和收益規(guī)模的自然資源收益得到地方政府高度重視。而上述制度缺陷使得地方政府極易產(chǎn)生偏離行為，引發(fā)公共風(fēng)險。

我們可以用一個簡單的數(shù)理模型對收益分配制度引致的公共風(fēng)險過程進(jìn)行說明。假設(shè)存在關(guān)于自然資源的收益分配函數(shù)Inc（NR），存在關(guān)于自然資源的政府支出函數(shù)Inp（NR），NR為自然資源，存在不直接與自然資源相關(guān)的稅費收入函數(shù)T。有公共風(fēng)險函數(shù)Risk（NR）=Risk（Inc（NR），Inp（NR）），意即公共風(fēng)險與收益規(guī)模和支出規(guī)模相關(guān)，其中 ?Risk/?Inc＞0、?Risk/?Inp＜0，意即隨著收益規(guī)模的增大，不規(guī)范行為可能增加并引致公共風(fēng)險，而隨著資源公共支出的增大，公共風(fēng)險能夠被有效消減。

存在自然資源收益分配的兩個主體，中央政府C和地方政府L。地方政府的效用函數(shù)為Gl（T，Inc（NR），Risk（NR）），意即地方政府出于政治表現(xiàn)考慮，試圖獲得更多的稅費收入T和資源收入Inc，但同時可能也需要考慮地區(qū)存在的資源領(lǐng)域公共風(fēng)險。中央政府的效用函數(shù)為Gc（Gl，Risk（NR）），意即中央政府關(guān)注地方政府的綜合表現(xiàn)，對于地方的稅費收入和資源收益規(guī)模并不是特別在意，但中央政府會高度關(guān)注資源領(lǐng)域公共風(fēng)險。

表4 現(xiàn)行及潛在國有自然資源收益匯總

1.央地分配制度缺乏穩(wěn)定性引致央地沖突

由于我國現(xiàn)行的收益制度大多隨資源管理制度一并制定，法律的層次和等級不高，地方政府收益分配比例缺乏保障。面對效用函數(shù)Gl（T，αInc（NR），Risk（NR））（α為事后可能被中央政府抽去的分成），地方政府既可能采取前述措施將資源收益轉(zhuǎn)化為地區(qū)稅費收入T（NR），也有可能圍繞分配比例大做文章、討價還價（張清勇，2008），央地關(guān)系趨于緊張。

2.收益分配與風(fēng)險治理不匹配引致生態(tài)風(fēng)險

現(xiàn)行國有自然資源收益分配制度雖然對相應(yīng)的支出制度進(jìn)行了規(guī)定，但實踐中約束效力不強，地方雖然獲得了大多數(shù)的資源收益卻較少承擔(dān)資源治理責(zé)任。在中央承擔(dān)了大多數(shù)資源治理支出的情況下，地方政府的效用函數(shù)變?yōu)镚l（T，Inc（NR））。此時資源領(lǐng)域相關(guān)風(fēng)險基本與地方政府無關(guān)，地方政府僅關(guān)注于可獲得的收入，而不再關(guān)注公共風(fēng)險管理與控制，直接將引致生態(tài)環(huán)境質(zhì)量迅速下降。

3.國有自然資源收益形成沒有考慮風(fēng)險因素

一方面，自然資源收益缺乏風(fēng)險定價，收益征收規(guī)模過低且不能有效調(diào)節(jié)私人的風(fēng)險治理行為。這一現(xiàn)象表明地方政府對風(fēng)險治理高度不敏感，效用函數(shù)變?yōu)镚l（T，Inc（NR））即僅關(guān)注可行的市場收益，不關(guān)注潛在的風(fēng)險治理成本，同樣將引致生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降，并且由于未考慮之后的風(fēng)險治理成本，會面臨較大的治理支出壓力。

另一方面，自然資源收益沒有有效形成和應(yīng)收盡收。此時資源收益確實存在，但由于收益形成制度的缺陷，資源收益并不能有效征收。此時的地方政府可能采取的策略行為是以資源收益為籌碼招商引資，擴大地區(qū)經(jīng)濟規(guī)模以增加稅收收入，地方政府效用函數(shù)異變?yōu)镚l（T（NR），Inp（NR）），即資源收益規(guī)模有多少不是地方政府主要關(guān)注的重點，以資源為成本獲取的稅費收益T（NR）才是關(guān)注的重點。此時還由于資源配置非市場化可能存在較強的腐敗行為，引發(fā)政治風(fēng)險，同時還可能存在非市場化配置引致的資源錯配和分配不公引致的社會風(fēng)險。

4.未確認(rèn)收益引致自然資源利用不效率和生態(tài)環(huán)境破壞

當(dāng)自然資源收益不提供給地方時，地方政府的效用函數(shù)異變?yōu)镚l（T，Inp（NR））。此時地方政府不關(guān)心資源開發(fā)利用，只關(guān)注于稅費收入，若此時有強有力的資源管控制度，則地方政府可能更傾向于不開發(fā)自然資源，而若此時資源管控制度不強，則地方政府的效用函數(shù)可能進(jìn)一步異變?yōu)镚l（T），即自然資源如何發(fā)展根本不在地方政府考慮范圍內(nèi)。各類缺陷可能引致的風(fēng)險如表5所示。

表5 收益分配制度缺陷與對應(yīng)的主體行為和公共風(fēng)險

四、改革建議

總體來看，現(xiàn)行國有自然資源收益分配制度的缺陷是資源領(lǐng)域公共風(fēng)險的重要誘因，未來的改革應(yīng)當(dāng)基于公共風(fēng)險理論重構(gòu)國有自然資源收益分配制度。

（一）以公共風(fēng)險最小化為原則確立改革方案

從過往的研究來看，普遍的改革思路在于強調(diào)按生產(chǎn)要素進(jìn)行分配的必要性，即認(rèn)為當(dāng)前定價機制沒有充分揭示國有自然資源對于生產(chǎn)的貢獻(xiàn)，也沒有揭示資源實際控制各方對資源利用的貢獻(xiàn)。但這一分析框架存在重大邏輯缺陷，由于其僅從生產(chǎn)貢獻(xiàn)的角度進(jìn)行考察，對于資源的非生產(chǎn)價值沒有進(jìn)行充分關(guān)注，或者說對于未形成市場未作為明確交換對象的資源功能沒有進(jìn)行充分關(guān)注。受到這一缺陷的影響，按生產(chǎn)要素進(jìn)行分配通常是不恰當(dāng)?shù)?，非生產(chǎn)價值極易受到?jīng)_擊從而造成損失。

相較而言，按公共風(fēng)險理論指導(dǎo)改革有以下優(yōu)勢：（1）從公共風(fēng)險角度出發(fā)分析資源管理多目標(biāo)之間的權(quán)衡問題，既能夠保障實現(xiàn)政府的公共風(fēng)險最小化目標(biāo)，也能夠統(tǒng)籌規(guī)劃最大程度實現(xiàn)多目標(biāo)最優(yōu)；（2）從公共風(fēng)險角度出發(fā)，由于采用整體觀作為哲學(xué)基礎(chǔ)，則在應(yīng)對公共風(fēng)險時不存在政府與市場非此即彼的選擇問題。如何配合能夠最大程度地消除或消減公共風(fēng)險，成為判斷改革是否有效的標(biāo)準(zhǔn)；（3）從公共風(fēng)險的角度出發(fā)分析制度改革，為改革的輕重緩急提供了判斷標(biāo)準(zhǔn)，有利于從中長期統(tǒng)一規(guī)劃改革策略；（4）由于目標(biāo)是公共風(fēng)險最小化，則消解公共風(fēng)險的制度變遷及財政收支規(guī)模同樣存在穩(wěn)定和最小化的可能，因此避免了公共收支不斷擴大的問題（劉尚希、李成威，2018）。

（二）從權(quán)利與責(zé)任的角度劃分相關(guān)主體產(chǎn)權(quán)

現(xiàn)有經(jīng)濟學(xué)研究的基礎(chǔ)是個人主義及其權(quán)利，視個人為終極權(quán)利主體，以個人經(jīng)濟利益最大化為目標(biāo)，服從資本的邏輯。但這一邏輯根本缺陷就在于成本外部化、利益內(nèi)部化，不考慮對外部產(chǎn)生的影響，容易產(chǎn)生“合成謬誤”。新制度主義代表人物科斯看到了這一問題，主張通過進(jìn)一步劃分與明晰產(chǎn)權(quán)的分配來解決。但從歷史的角度看，只要以基于個人主義的權(quán)利觀來定義資源產(chǎn)權(quán)，環(huán)境污染等成本外部化的問題都難以解決（劉尚希，2018），公共風(fēng)險也將隨之產(chǎn)生。

從現(xiàn)行的自然資源收益分配角度看，當(dāng)前的生態(tài)、經(jīng)濟風(fēng)險等既存在對私人開發(fā)主體的權(quán)利責(zé)任界定不清楚的問題，也存在對地方政府生態(tài)責(zé)任、經(jīng)濟效率的責(zé)任界定不清楚的問題。在自然空間、環(huán)境容量日益狹小，人們擁擠在“地球村”的情況下，任何謀利行為都可能引發(fā)負(fù)外部性，對他人造成損害，只講權(quán)利不講責(zé)任的產(chǎn)權(quán)安排都將是災(zāi)難性的。

跳出傳統(tǒng)的經(jīng)濟學(xué)權(quán)利思路，站在生態(tài)文明的高度來看，自然資源的產(chǎn)權(quán)安排應(yīng)當(dāng)以“權(quán)利—責(zé)任”為基礎(chǔ)，從更多站在自身角度謀利益，轉(zhuǎn)向不損害他人利益。這就意味著在界定權(quán)利的同時需要安排和界定責(zé)任。最佳的權(quán)利安排應(yīng)當(dāng)是雙向約定：謀利不損人、損人則賠償。而這種責(zé)任的界定是基于對人類共同體的整體認(rèn)識，是基于公共權(quán)利和公共風(fēng)險對個人（主體）權(quán)利的限制，同時包含著對人與人、人與自然之間的關(guān)系梳理。傳統(tǒng)的先給予權(quán)利再補充限制的制度安排，會產(chǎn)生消極的行為選擇，而同時強調(diào)責(zé)任與權(quán)利匹配、基于價值引導(dǎo)的權(quán)利責(zé)任安排，有助于產(chǎn)生積極的行為選擇。具體而言，這既包括對央地政府的權(quán)利、責(zé)任劃分，也包括對資源利用主體的權(quán)利、責(zé)任劃分。

（三）促進(jìn)國有自然資源風(fēng)險定價及收益實現(xiàn)

1.完善資源收益的風(fēng)險定價機制

國有自然資源收益不能單純按照生產(chǎn)貢獻(xiàn)和供需對比來定價，考慮到其豐富的非生產(chǎn)職能一旦受損有可能造成極大負(fù)擔(dān)，政府必須從風(fēng)險的角度對資源進(jìn)行定價，這一方面有利于全面揭示資源價格，另一方面有利于調(diào)節(jié)主體行為防控公共風(fēng)險。

2.完善資源收益的市場化形成機制

當(dāng)前土地領(lǐng)域的招拍掛比例較高，資源價格揭示得較為充分，但其中工業(yè)用地仍存在一定低價轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)象，需要加強監(jiān)管。礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的招拍掛比例較低，仍有待進(jìn)一步開放。生物資源和水資源領(lǐng)域當(dāng)前制度仍有待構(gòu)建，應(yīng)進(jìn)一步在資源公共產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)化的基礎(chǔ)上，推進(jìn)資源的市場化流轉(zhuǎn)，推進(jìn)資源價格揭示和收益形成。

3.完善資源服務(wù)價值收益體系

從價值分類的角度看，自然資源既作為生產(chǎn)原料提供商品價值，也作為人文歷史環(huán)境的承載體提供相應(yīng)服務(wù)價值。當(dāng)前的收益體系對資源的服務(wù)價值關(guān)注度不高，相應(yīng)生態(tài)成本等未充分納入考量，是引致資源浪費和環(huán)境污染的一個重要誘因。未來應(yīng)構(gòu)建生態(tài)補償機制，完善資源的服務(wù)價值收益體系。

4.完善資源收益管理制度

建國初期為了能夠有效、快速調(diào)配資源，資源權(quán)能流轉(zhuǎn)大多通過行政劃撥方式進(jìn)行，資源收益制度沒有得到明確。隨著經(jīng)濟發(fā)展階段的改變和資源市場化利用的要求逐步強烈，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)資源收益制度構(gòu)建。首先應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完善的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，其次對于無償劃撥、作價出資入股等方式進(jìn)行出讓的資源明確其對應(yīng)價格，構(gòu)建此類資源的收益核算及征收制度。

（四）使地方成為一級風(fēng)險主體

從現(xiàn)行對公共風(fēng)險的管理情況來看，由于風(fēng)險主體責(zé)任的缺失，地方政府尚未成為真正的自然資源公共風(fēng)險主體。資源發(fā)展結(jié)構(gòu)不合理、責(zé)任意識模糊，存在較為明顯的資源環(huán)境“大鍋飯”行為，相應(yīng)風(fēng)險主要依托于中央政府來管理和解決（劉尚希，2018）。

現(xiàn)階段，應(yīng)當(dāng)逐步明確地方政府的權(quán)利與責(zé)任，讓地方政府在享有更大權(quán)利的同時，強化風(fēng)險擔(dān)當(dāng)意識，只有成為真正的公共風(fēng)險主體，地方政府才會在投入、收益與風(fēng)險間做出更加積極的權(quán)衡，從而激勵地方政府合理發(fā)展，在資源收益與公共風(fēng)險之間做出更加合理的選擇。

1.明確地方政府自然資源產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵

地方政府不僅擁有通過自然資源產(chǎn)權(quán)獲取收益的權(quán)利，也有相應(yīng)的不損害生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。這不僅包括行使資源無權(quán)時的法定責(zé)任和道義責(zé)任，也包括行使國家公權(quán)時的責(zé)任。當(dāng)?shù)胤娇刂频馁Y源權(quán)能進(jìn)入市場交易時，這種責(zé)任同時也成為交易對象權(quán)能主體的責(zé)任，而且只有具備承擔(dān)這一責(zé)任的相應(yīng)能力，市場主體才有資格獲取相應(yīng)權(quán)能。

2.界定地方產(chǎn)權(quán)的范圍

地方針對國有自然資源的產(chǎn)權(quán)包括私權(quán)和公權(quán)兩種路徑。針對以自然資源開發(fā)利用為目的的私權(quán)體系，如使用權(quán)、開發(fā)權(quán)、交易權(quán)、抵押權(quán)、質(zhì)押權(quán)、地役權(quán)等，當(dāng)前在部分資源領(lǐng)域制度構(gòu)建已較為成熟，未來的發(fā)展方向是進(jìn)一步健全其余資源的市場化流轉(zhuǎn)和利用機制，促進(jìn)自然資源的有效配置。針對以自然資源規(guī)范使用為目的的公權(quán)體系，如空間規(guī)劃權(quán)、用途管制權(quán)、排放權(quán)、排污權(quán)等，一般意義上此類權(quán)利劃分應(yīng)以執(zhí)行便利程度為主，但也存在交易和產(chǎn)生收益的可能。如重慶地票制度、香港的“地鐵+物業(yè)”開發(fā)模式、碳交易等即推進(jìn)了空間規(guī)劃權(quán)、用途管制權(quán)、排放權(quán)的交易性。此類權(quán)能在中央和地方之間的劃分還應(yīng)根據(jù)市場條件和技術(shù)條件確定。

3.界定地方產(chǎn)權(quán)的方法一般采用剩余法

剩余法即先確定中央產(chǎn)權(quán)，剩余的產(chǎn)權(quán)歸地方。國有自然資源的物權(quán)收益劃分結(jié)構(gòu)安排應(yīng)是中央收益小、地方收益大，主要目的是推進(jìn)地方實踐、促進(jìn)資源發(fā)展、形成綠色產(chǎn)權(quán)的理念。但需要從法律上予以明確，使中央和地方形成穩(wěn)定預(yù)期。針對國有自然資源的公權(quán)劃分，考慮到技術(shù)要求高，不易操作，劃分結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以中央為主，但應(yīng)鼓勵地方實踐，在可行性充分論證和國家批準(zhǔn)的前提下，允許在小范圍開展試點。