黎旭東

內容提要：全面推行財政績效管理是黨中央發(fā)出的改革號令，廣東省積極貫徹落實做出了“預算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革”的具體部署，在全省推開這項改革的具體實施過程中，還存在著一些認識和管理上的誤區(qū)，尤其是在改革方式上沒有抓住主要矛盾問題來解決，影響了改革任務的實現。本文認為需要從建立部門項目庫和細化財政項目庫的管理入手才能真正落實改革。通過部門項目庫的管理對項目準備、實施監(jiān)管做到位才能為財政績效管理打下基礎。對部門項目預算進行績效管理才能保證部門項目績效，部門項目績效才是真正的財政績效，對部門項目實行績效管理才是真正的財政績效管理。

黨的十九大將加強財政績效管理的改革要求寫進了報告，成為最高決策意志。廣東省政府根據《預算法》進一步制定了《〈關于深化省級預算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革的意見〉的通知》，預算這一財政核心工作的全面改革終于提上了日程，且已在全省推開。財政預算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革是一項系統(tǒng)性的浩大工程，千頭萬緒，錯綜復雜，只有在諸多矛盾中抓住主要矛盾來解決問題才是最有效的方法。項目庫是勾連財政資金與部門業(yè)務、事務關系的載體，理順財政部門與業(yè)務部門的關系就應當從項目庫抓起，依據一個部門項目從新設立到項目完成，完全退出業(yè)務部門工作與預算資金分配為止，是一個完整的生命周期。實現全過程的多級流程項目庫績效管理，相應的管理方式、方法就植根于每一個環(huán)節(jié)之中。

一、部門項目庫建設要求

業(yè)務部門項目庫由部門按照建庫要求自行設置，實行部門項目庫首長負責制，落實部門主體責任，制定項目庫管理制度細則，負責部門項目庫管理、維護。全面負責部門項目的提前研究謀劃、評審論證、入庫儲備和排序優(yōu)選；從預算項目庫中挑選項目編報預算；自主開展項目督促實施、跟蹤檢查、績效自評、考評驗收、信息公示公開。

部門項目庫是部門本職工作的具體管理載體，履行工作職責的有力抓手，項目庫建設、項目管理得好壞反映的是部門履行工作職責的質量、水平。按照“凡事預則立，不預則廢”的要求，部門除例行工作（已納入年度部門正常經費預算工作）之外的專項工作都應當在中長期規(guī)劃的基礎上統(tǒng)籌考慮，將部門中長期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃進行合理分解后，作為專項工作的立項依據（不得重復、拆分立項），分年度部署安排，按實際發(fā)展狀況進行適度調整，按照發(fā)展規(guī)劃目標分解訂立各項目目標，并落實相應負責人、責任人。項目一旦確定責任人，即可開展前期可行性論證工作，在此基礎上制訂實施方案，完善項目開工準備工作，成熟之后即可向財政部門申報專項資金預算。

根據上級政府、本級政府的重大決策事項設立本部門專項，比照上述管理方式入庫，落實負責人、責任人，進行可行性研究論證，制定實施方案，找出阻礙項目實現的障礙、問題，解決實施路徑、方式方法問題，保證準備工作充分到位，為實際執(zhí)行任務打下牢固基礎。如果有政府重大決策事項與部門中長期發(fā)展規(guī)劃項目重合的，應當統(tǒng)一歸并為一個項目，按照重大決策項目名義進行申報，以避免重復申報。部門首長以項目庫的管理落實為部門行政管理的抓手，牢固樹立責任意識，落實崗位責任，層層抓落實，事事有人跟進，對項目庫中的項目進展情況逐項定期進行考察、監(jiān)督、落實應當成為部門工作的常態(tài)，切實解決項目工作中的疑難問題，重大事項中的問題解決方案由部門班子通過民主集中制的方式進行決策，以有力地推動部門工作開展，推進事業(yè)向前發(fā)展。

部門項目庫中的項目一經確定入庫，即應開始建立工作臺賬并貫穿項目始終，記載此項工作的重要過程、進展和各種變化。

向財政申報預算資金的項目材料須經項目負責人逐項審核把關，在項目責任書①項目責任書格式如下。財政局：本項目財政資金申報為《項目名稱》，屬（重大專項、部門中長期規(guī)劃、其他）性質，業(yè)經本部門可行性論證、實施方案及幾次修訂，準備工作已經就緒，現正式申報，請準予安排編制財政預算。本人保證申報材料均為真實不虛，并保證履行、承擔項目建設和財政資金使用、管理責任。申報單位：項目負責人：項目責任人：

2019年月日

上簽名后方可報出。

出臺同級政府《關于政府各部門建立項目庫的通知》《部門項目庫管理規(guī)范》。

財政部門應當對部門項目庫建設提供基礎格式，統(tǒng)一配置，以便與財政項目庫對接，減輕各部門開發(fā)軟件的成本和工作負擔，或者交由某一個試點部門先行負責開發(fā)，成熟以后予以推廣。

二、財政窗口項目庫

部門在向財政窗口項目庫進行申報項目的時候，需要按照支出屬性分為部門預算項目、專項工作項目，附帶注明：重大項目、一般項目；以便后續(xù)進行分類管理，區(qū)別對待。部門每一項目的申報材料必須滿足基本的形式要件要求，缺少要件，則后期管理難以進行，無法開展有效的管理工作，窗口項目庫的設立就是為了后續(xù)的管理工作有一個基本的開展條件。

具體的形式要件包括：

1.*政策要求依據（解決為何辦事問題，依法辦事，落實法治性要求）。

包括中央和省委、省政府有關決策部署、政策制度規(guī)定、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和部門職責等，充分說明項目必要性。

應當明確為五類：上級政府決策部署、政策制度規(guī)定；本級政府決策部署、政策制度規(guī)定；人大提案項目；部門發(fā)展規(guī)劃項目；部門專項職責履行項目。

上述政策、決策的依據附件。

2.*項目內容（因何事用錢，當然應當講清是何事由，講清楚具體辦事的方法、過程問題的解決方案，落實“凡事預則立不預則廢”的科學性要求）。

應當進一步明確為實施方案（比照基建工程施工建設方案）；解決現實什么問題；任務規(guī)模大小；工作計劃安排；項目實施工期與階段安排；預計國庫配合工作進度分期撥付資金額度安排。

備注：如項目中有涉密內容的，可將涉密部分內容隱去，不得以涉密為由拒不提供非涉密部分內容，如影響到最終績效評審不能通過的責任由申報部門承擔。如住建部門專項中的具體征地標段為涉密內容，可不在材料中披露，但是涉及項目規(guī)模、征地補償標準等等決定所需資金規(guī)模內容不得缺失，工作計劃、實施步驟、制度、工期等等關系工作責任的內容也不得缺失。申報材料中的涉密內容由保密委審核把關。

3.*立項論證情況。

包括組織項目入庫審核或評審論證的方式、過程和結果等內容。其中，基建項目應根據基建項目管理規(guī)定提供立項批復、概算批復依據等；信息化項目原則上應提供相應政府數據管理機構審核意見等。

4.*績效目標。

績效目標應當落實“比、學、趕、幫、超”的發(fā)展理念，應當設定為各部門專項所對應的具體職責目標，反映出的是部門解決具體職責工作的問題，績效目標要說明指標的可比性，現階段是什么水平，項目完成后可以提升部門工作水平到什么程度，績效目標應當設定在行業(yè)平均先進水平及以上（包括平均先進水平），自己與自己比，自己與同行比，比出進步和發(fā)展來。部門職責的績效目標不宜設置過多，最少不可少于一個，最多不宜多于三個。太多，目標之間容易打架，也難以分別哪一個目標是主要目標，就會輕重不分。例如，公安部門專項資金項目的績效目標可以設置為“發(fā)案率、破案率”等等。

績效目標不應是空泛的經濟效益、社會效益、生態(tài)效益等等目標，這些目標是社會整體、宏觀目標，一個項目不可能具有這么大的作用，這樣設置明顯不切實際，要么帶來浮夸風，要么部門單位無所適從，使績效目標變成形式主義。因為，政治效益、經濟效益、社會效益、生態(tài)效益是政治決策的依據，為了實現社會的這些效益目標，所以需要采取一系列措施，實現社會整體目標需要在采取了這些措施中完成，而不同的部門承擔與本部門職責相吻合的措施任務，形成各個相關部門的項目，所以，每個部門項目的目標就不能設定為宏觀指標，而是相關的發(fā)揮部門職能作用的職責指標，這樣才能將績效管理落到實處。例如，黨委、政府決定實現維護社會穩(wěn)定的重大決策，則必定是采取系統(tǒng)性的實施策略，會把任務分解到與“維穩(wěn)”相關的部門，而各相關部門領命行事，需要用到財政資金的措施就會形成專項，公安部門項目的績效目標自然就是發(fā)案率和破案率，民政部門自然就是民生救濟類指標，法院自然就是司法類指標，宣傳部門自然用宣傳口的職能指標，如果這些部門統(tǒng)統(tǒng)用社會效益指標，那么，應當如何進行績效管理？如何衡量其是否有績效？是否實現了績效？顯然部門項目責任就會虛無，落實不了部門項目責任，也就意味著績效管理失敗。如果要求部門項目績效目標設定為宏觀指標，無疑考核項目績效目標變成了考核政治決策的績效，而不是部門執(zhí)行重大決策的效果的考核。況且，一個部門也承擔不了宏觀指標的責任，一個部門的項目更承擔不了宏觀指標的責任，讓一個本不必承擔如此大責任的部門負起不可承載的責任，必然達不到績效的責任管理效果，只會起相反的作用。產出、成本類的財務指標設置應慎重，因為政府部門不是完全獨立核算機構，專項事務很難進行獨立核算，即使有能力進行獨立核算，也沒有歷史可比性、同行業(yè)可比性基礎數據，事前很難估值產出和成本方面的績效目標。因而，用財務指標設定績效目標不太切合實際，控制財務成本的任務主要在詳實的預算細節(jié)和規(guī)模的約束上，事務規(guī)模大小控制好了，預算細節(jié)（具體建設標準、購置標準）控制好了，資金成本才能控制好，而不宜將財務指標設定為績效目標。

5.*詳實預算。

詳實預算，包括項目預算資金總額、詳細的資金預算清單，必須做到“散總相符”。

附件：詳細的資金預算清單表，包括品名、數量、單價、金額。

重要支出內容標準的說明（為何采用此項標準及其依據）。

年度內項目需明確分期安排資金金額；跨年度項目應明確分年度資金需求，并明確任務期首年的分期（月份）安排資金金額，項目存續(xù)期中，每年末必須報告下年度額度內所需資金分階段（月份）計劃。

6.*部門項目負責人、項目責任人在項目責任書上簽名。

7.其他信息。

8.*項目基礎信息表。

上述形式要件序號前標注*號的為必須響應申報的材料，缺少必須響應申報材料的申報件必須補足，如經財政部門審核要求補充而不響應補充的項目均自動失去參與預算編制的資格；沒有標注*號的為部門自主掌握的申報材料，作為績效管理審核的充分條件，便于對部門項目準備工作是否認真、細致、準確做出判斷，如有缺失的情況，產生問題的責任由申報單位自行承擔。

財政窗口項目庫為財政接收業(yè)務部門專項資金申報的過渡庫，常態(tài)開放接受部門項目申報。在此庫，申報項目接受財政部門例行的形式要件審核（有關文件：《窗口項目庫形式要件審核規(guī)定》《窗口項目庫形式要件審核崗位責任制》）。審核必須在多少個工作日內完成。審核完成后，項目不能通過的原因應當一次告知清楚，予以通過的項目轉入下一級績效管理審核項目庫。部門補充完善缺漏材料后，方可轉入下一級績效管理審核項目庫。

項目一旦進入財政窗口項目庫后統(tǒng)一生成項目代碼，直到項目終結。

三、財政績效管理審核項目庫

本項目庫承接窗口項目庫轉入的部門項目。本項目庫主要承擔部門項目常規(guī)性的績效管理內容審核，主要任務是查找影響項目實施中可能存在的科學、績效問題，幫助部門糾正項目中的錯誤，排解矛盾問題，減少失誤，查找隱患，防止項目系統(tǒng)性風險，堵塞管理漏洞，目的是提升項目實施效能和績效，從而保證部門自律與他律相結合，同時彌補自身能力的不足，把行為預期管好，把好事辦好，把所擔負的事業(yè)辦好，把責任履行好?？冃Ч芾韺徍酥饕鉀Q部門項目與政治決策和部門職能目標方向一致性的問題，解決部門工作不打無準備之仗、不打無把握之仗的問題，解決了這些問題，財政資金才能放心地進行配置，把有限的財政資金分配給能辦事、辦成事、辦好事的部門和項目，才會不花冤枉錢，做到不見兔子不撒鷹，財政資金的績效才會有保證，這是財政績效管理的基本邏輯。同樣的，財政部門在執(zhí)行中央決定的財政績效管理過程中，也存在著所采取的具體績效管理措施與中央要求財政績效管理目的是否一致的問題，有沒有陽奉陰違，有沒有弄虛作假，有沒有似是而非，有沒有以假的改革來顛覆真改革，將假績效忽悠為真績效，有沒有大張旗鼓地推行假的、無效甚至有害的財政績效管理，既然在中央、省的政治決定財政績效管理的執(zhí)行過程當中，可以假貫徹、假推動，可以做“兩面人”，那么，就不能保證每一個部門項目都沒有這方面的問題，所以，推行財政績效管理，這是一個政治決定——執(zhí)行——監(jiān)督相統(tǒng)一，并且得到有效貫徹執(zhí)行的關鍵機制，而財政部門貫徹落實中央、省的政治決定的財政績效管理行動是否對版，本身就是一個需要監(jiān)督執(zhí)行的問題，公器如何運用，掌握在誰的手上的問題，是財政績效管理的根本問題，這個問題不解決，中央、省的政治決定就成一紙空文。

績效管理審核意見和建議應當及時反饋項目部門，績效管理審核不承擔申報項目材料真實性、實施過程和結果的責任，所提出的審核意見、建議，采不采納的決定權在部門，財政部門不承擔部門不采納績效審核意見、建議的責任。如果部門因為沒有采納績效審核管理的合理意見、建議而造成工作失誤、財政資金損失的項目負責人、責任人應當承擔行政責任，將被追究問責。如果在對待財政績效管理審核意見、建議問題上采取我行我素、置之不理、置若罔聞的態(tài)度，財政部門必須堅決地拒絕部門項目納入預算編制之中，并將部門的錯誤情況提交監(jiān)察機構，由監(jiān)察機構進行查處。部門對績效管理審核意見、建議存在異議的，財政部門應當積極接受和正確對待，必須安排部門與績效管理審核專家進行平等對話、商議，部門應當按照最后對話結果執(zhí)行，財政部門對商議結果不做評判仲裁，只提供商議平臺和環(huán)境條件，只對部門與專家商議中的行為進行管理，保證雙方必須實事求是和平等、友好、公平?？冃Ч芾韺徍藢嵸|上是對部門執(zhí)行工作項目進行管理咨詢，幫助部門將“好事辦好”，辦出工作業(yè)績，幫助部門不斷改進工作的行為方式，提升工作效率，并不是在為難部門，而是希望部門更加認真負責地對待本職工作。部門能夠正確對待績效管理審核的意見和建議，從善如流，認真地思考并積極吸取意見、建議的合理成分，積極地改正自身工作的弱點和錯誤，做老實人，謙虛謹慎，說明這個部門項目的負責人和責任人是忠誠于自己職責的人，是值得信賴的人，將部門項目交給這樣的人去完成是可以令人放心的，而財政資金托付給這樣的人才能夠產生出績效，用之得當，用得其所，用之有效，如此方可深得財政績效管理的精髓。認真對待自身職責，認真對待績效管理審核的部門項目才可轉入預算編制階段，轉入下一級的預算編制項目庫，接受績效預算按照輕重緩急編制的選擇。與單個項目的形式要件把關隨到隨審的要求不同，績效預算審核則需要集中到一定數量之后才進行，財政部門可以在每月安排一次績效管理審核，或者兩月一次，如果量大的話，也可以一月兩次，總之，務必使每一項目像做體檢一樣，都經過績效管理審核，從而保證財政資金安排給部門的項目能夠令人放心，給人民群眾一個交代。

財政績效管理的目的是為了把政府部門工作做好，把政府財政資金用好，用出績效來，而用好的前提是必須幫助部門把所負責的事情辦好，事情辦不好，就不會有任何的財政資金績效，反映了財政資金績效的因果關系，因此，把財政資金的績效提升上來，就必須拋棄就財政資金績效來論財政資金績效的狹隘、片面的思維方式，而應將財政資金績效與部門辦事績效統(tǒng)一起來，這本身就是一個績效的問題，如果這個問題不解決，提升財政資金績效無異于緣木求魚。所以，必須首先解決財政績效管理與部門工作之間的矛盾關系問題，這個問題不解決好，整個績效管理以及預算編制改革必將歸于失敗。開展財政績效管理是為了讓部門干實事，做老實人、說老實話、辦老實事，防止與黨、政府和人民離心離德的不老實問題發(fā)生。但是，如果在如何開展財政績效管理問題上，不是采取老老實實的態(tài)度和方式，弄虛作假，不負責任，自欺欺人，這是對財政部門是否對黨忠誠、對自身職責忠誠的考驗。財政資金的績效來自部門辦事的績效，而部門辦事的績效則需要財政部門的科學管理和服務給予監(jiān)督和支持，若要使部門辦事做老實人，財政部門自己要先做老實人，辦老實事才能產生績效，自己都不老實，何以有財政的績效管理，何以能夠要求部門辦事有績效，何以有財政資金的績效。工欲善其事，必先利其器。財政績效管理的器用錯了，如何才能善其事？所以，財政績效管理必須找準能夠實現績效的工具，這個工具不對，則什么事都干不了，什么績效也實現不了。衡量是不是績效的工具，這就要看是不是能夠開展批評和自我批評，能不能改變人的行為方式，科學辦事、老實辦事，能不能產生績效，能不能持續(xù)地提升部門的工作能力，這是財政績效管理的基本原則和標準，離開了這個基本原則和標準就不是財政績效管理，是“偽績效管理”，是對黨、對自身職責不忠誠的表現。我們的政府是黨領導下的政府，而我們的政府部門（包括財政部門）如果對黨不忠誠，對自己的職責不忠誠，做兩面人，陽奉陰違，這就不是一般的認識問題，而是政治的問題，是政治上的大是大非問題。開展批評和自我批評，糾正錯誤，如此要求部門，同樣也應如此要求財政自己，自己不硬，自己辦事不按績效要求，自己不做批評和自我批評，有錯不改，如何可以實現被管理者的績效。

制定《績效管理審核管理規(guī)范》，主要是解決如何正確地開展批評與自我批評問題，倡導參與績效管理的各方做老實人，規(guī)范行為。

《績效管理審核專家意見、建議書》《中介機構參與績效管理審核工作要求》《合同書》《中介機構、專家保密協(xié)議》都需規(guī)范。中介機構登記、參與招標工作規(guī)范，必須對中介機構資質有要求，建立中介機構激勵機制和淘汰機制。

對中介機構聘請的專家，財政也要建立專家?guī)?，記載歷次參與本地績效管理審核的專家。在財政績效管理的方式中，專家的作用最為重要和關鍵，專家的工作態(tài)度、能力，能否發(fā)現部門單位項目中的問題、錯誤是績效管理成功、失敗的分水嶺，能否使部門科學辦事、負責任地辦事是實現財政資金績效的保障，能夠發(fā)現部門申報材料中的問題、錯誤的才是專家，不能發(fā)現問題、錯誤的就不是專家，有能力發(fā)現而采取不負責任的態(tài)度就是不稱職的專家。因此，對專家進行管理，用好專家，使之符合績效管理的要求，達到預算編制科學要求的管理目的，這是財政績效管理最為關鍵的一環(huán)，必須認真對待，花大精力保證專家作用的發(fā)揮。只是讓專家對部門項目按指標體系評價打分，這不是在用好專家，而是在借用專家之名而行形式主義績效管理之實。因為評價打分的方式不會解決任何部門工作的任何錯誤問題，也不能解決任何部門的落實工作責任問題。

四、預算編制項目庫

預算編制項目庫是年度預算編制的備選庫，經過部門自行把關、形式要件把關、績效管理審核把關，層層篩選之后，真正具備必行、可行、能行、行之有效條件的部門項目才有資格進入預算編制階段。進入預算編制項目庫的項目只是表明具有可以參與預算編制分配的資格，而能否被編入年度預算，還必須解決僧多粥少的問題。年度財政資金就只有這么多，不可能滿足所有的項目對資金的需求，這就必須在各個項目中采取競爭的方式。競爭的要求和標準是按照“大事優(yōu)先、民生優(yōu)先、績效優(yōu)先”的原則，分清部門項目的輕重緩急，保證黨和政府的重大決策得到貫徹落實，保證人民群眾有獲得感，保證部門所辦事情獲得大的績效成果，以此為標準，實現集中財力辦大事，在這些項目的優(yōu)先實施中才能獲得最大的政府工作績效，因而才能實現財政資金的最大績效。

以績效管理的方式、科學的方式和民主的方式配置財政資金是取得財政資金使用績效的不二法門，也是最有效地解決財政分配困局的門道，從而保證財政資金的分配實現“法治、科學、民主”的要求，實現制度化、機制化、規(guī)范化，保證資金分配的公開、公平、公正。擇優(yōu)分配是實現財政資金績效的根本途徑，擇優(yōu)，就必須解決部門之間的平等問題，必須讓所有的項目站在同一條起跑線上，不因部門的不同而區(qū)別對待，之前的形式要件審核把關、績效管理審核把關，以及實現績效預算分配，都是建立在打破強勢、弱勢部門的差別對待基礎之上，只以績效論英雄，這個績效不單是項目本身的績效，部門的工作績效，也不僅僅是解決社會問題的績效，更加重要的是黨和政府的政治績效，社會主義制度的績效，是這些績效的綜合、統(tǒng)一，不可偏廢。績效預算的分配方式是分辨輕重緩急，黨和政府重大政治決策的大事、重要的事優(yōu)先辦，急迫的事情趕緊辦，輕的事情、可以緩辦的事情遲一步再辦，唯有如此，財政資金的績效才能凸顯出來，這才是財政績效分配的應有之義。

財政分配、預算編制必須服從國家政治，必須服務于社會主義建設，必須服務于人民群眾的根本利益，所以，凡是涉及政府重大決策事項、民生事項、重大建設事項都必須優(yōu)先獲得財政資金的配置，這是最大的績效。如果對財政資金配置完全不顧及政府部門工作事項的重要程度，而是胡子眉毛一把抓，撒胡椒面，甚至以參與者的親疏關系、討價還價的博弈方式進行，置國家政治、社會制度性質、社會發(fā)展效率于不顧，滿足的是有權參與分配者的私人利益要求，將財政分配的“公器”變成獲得私人利益的“私器”，則貪污腐敗必然由此而生。

財政分配、預算編制必須建立在法治、科學、民主的基礎之上，必須堅持“凡事預則立，不預則廢”的科學思想。部門單位必須在每一項目上都以認真、負責的積極態(tài)度來對待，實事求是地把項目預算編制前期準備工作做扎實，才能在預算編制和分配中“不打無準備之仗”“不打無把握之仗”，有的放矢地解決問題，這是最為基礎的績效?，F實分配方式中，對部門項目不作“預”的要求，任其隨意提出項目要錢，任意拆分項目要錢，要到的項目資金成了長命資金，每年的財政資金分配被固化，更加助長了部門巧立名目地、變著花樣地要錢。由于博弈的關系，眾多部門“走財政的路，讓財政無路可走”，這是造成財政困局的根源。幾十年來財政收入每年高達十幾、二十幾的增速都是被財政支出的壓力所迫，企業(yè)減負減不下來的原因在于部門用錢不負責任，不見效果，嚴重地制約了經濟的增長質量，對經濟發(fā)展造成了廣泛、深刻的不良影響。

財政分配和預算編制必須建立在不斷地糾正部門項目預案中錯誤的基礎上，減少失誤等等人為因素的損失，防控風險，科學辦事，采用實效的解決問題的方法，保證項目能夠按照預期的方式實現目標，使部門收獲不斷成長的辦事績效，出業(yè)績，出政績，服務于政府工作，創(chuàng)造出社會效益。而財政資金的績效也就寓于部門項目的績效當中，所以，部門項目預案之中少一分錯誤，財政資金就多一分績效，部門項目績效越高，財政資金績效必然是水漲船高，保證了部門項目績效，也就保證了財政資金績效，財政資金績效共生于部門項目績效之中，不存在部門績效不高而財政資金績效會高的可能性，部門項目績效是財政資金績效的源泉，財政績效管理必須緊緊抓住部門項目績效不放，一切工作都必須圍繞部門項目如何才能產生績效來開展，必須將財政自身的績效管理提升上來。工欲善其事，必先利其器，要讓部門改正項目預案中的錯誤，財政部門自身應當擁有改正自己錯誤的勇氣和方法，如此才能保證財政與業(yè)務部門雙雙都能從改正錯誤之中收獲績效?，F實中，財政部門自己不能從困境當中進行自救，原因就在于沒有勇氣去發(fā)現自身存在的錯誤和問題，不愿意面對改正自身錯誤的痛苦，以至于越來越被動，財政分配越來越困難，財政資金越來越捉襟見肘，財政資金績效越來越差。

預算編制方式的改革包含了財政績效管理和績效預算兩方面內容的統(tǒng)一，其對象都是針對部門項目，圍繞著項目“預則立”“錯必改”產生績效的原理而進行的改革。在績效預算階段，重點是抓住“輕重緩急”來解決分配秩序的問題，主要是在分配、編制預算規(guī)則上建立新的分配方式，將“輕重緩急”的區(qū)分制度化、機制化、程序化，這就需要建立一套可以公開操作的實現公平的機制，同時應當將所有的項目放在一個標準體系中進行度量，并按照度量的結果編制預算。

制定《績效預算分配規(guī)則》，以及《績效預算項目評分表》。按照“大事優(yōu)先、民生優(yōu)先、績效優(yōu)先”原則，在重要性、基礎性、責任態(tài)度三個方面進行量化。“重要性”的指標要能體現重要程度的差別，“基礎性”的指標要能反映部門項目預案準備的成熟程度的差別，“責任態(tài)度”的指標要能體現部門責任人對待項目的認真負責態(tài)度和接受形式要件審核、績效管理審核意見改正錯誤的態(tài)度的差別。

在評分過程中，評分對象為部門的項目申報材料，以及財政部門的前期管理記錄、形式要件審核把關情況、績效管理審核把關情況，評分專家據此進行綜合審核以后，采取扣分制的方式，專家對項目材料所扣之分一定要有依據，不得憑主觀感覺。評分專家重點關注形式要件中的“政策依據”“績效目標”“詳實預算”等關系到輕重緩急方面的績效考量，附帶關注審核其基礎工作是否扎實，責任態(tài)度是否正確。

預算編制部門根據每一項目的評分情況進行統(tǒng)計，依據每一項目得分多少進行排序，然后根據財政資金規(guī)模額度，按評分順序從高到低地統(tǒng)計項目匯總所需資金數額，達到財政預算資金規(guī)?？刂祁~度的項目編制進入年度預算，余下的項目作為來年財政超收、年度國庫資金余額的備選對象，或者留待下一年度的預算編制庫備選。

財政部門應當善待部門對于項目自我改進的修正措施，在預算編制完成之前的任何時候都應該歡迎部門對項目預案的修訂，一旦編制進入下年度預算以后，如再行修訂預案則需按照報批程序方能實現，須經過財政編制部門、人大審批部門的審核批準方能成立，尤其在進入項目實施階段，項目的實施方案成為正式法律性文件，為保證編制、人大批準的嚴肅性，項目方案就不得隨意變動了。

對于在上一年編制預算前不申報，事到臨頭的時候才來申報項目，要求馬上安排預算的部門應當制定專門對付的辦法和規(guī)則，政府應當明令禁止這種對抗管理方式。同時，如果真的發(fā)生了也給出一條出路，這就是先把失職、瀆職報告交給行政監(jiān)察部門，再向人大預算工委組織的人大代表小組報告項目的準備情況，人大代表小組能夠通過的才能向財政部門提交項目申請材料。即使能夠得到當年的預算資金，還要將其列為執(zhí)行中的重點監(jiān)督巡查對象，支出后的重點評價管理對象。

財政部門針對年度預算執(zhí)行中申請追加的項目應實行區(qū)別對待的政策，動用預備費必須優(yōu)先滿足當年發(fā)生的緊急迫切的項目支出。急迫的事項應當制定專門的規(guī)則，明確標準，申報程序，特別通道，先行支付部分資金應急，再補辦手續(xù)，補報材料，保證救急項目的資金支出需要。

財政應當設立預備費項目庫，制定相應的管理辦法，實行相應的程序、管理規(guī)范。預備費的動用須符合《預算法》的有關規(guī)定。

五、財政國庫項目庫

國庫項目庫是為經過人大批準的項目預算而設立，是國庫進行財政支付、管理的載體。依據批準的部門項目資金額度進行支付管理，按照國庫資金管理規(guī)定對部門財務、會計狀況進行監(jiān)督，對部門項目資金支付進度進行管理，定期向政府、各部門通報部門項目資金使用和支付情況，對執(zhí)行中的資金支付的重大調整進行管理，制定專門的規(guī)定和規(guī)范。

部門項目在預算編制階段很好地完成了準備工作，經過了形式要件審核、績效管理審核，已經萬事俱備只欠東風，加上又經過了績效預算的擇優(yōu)選擇，獲得了人民代表大會的批準，部門項目負責人、責任人已經對項目實施的責任予以承諾，在項目執(zhí)行中就必須做到“言必信，行必果”，必須履行自己的承諾，盡忠職守，圓滿完成項目的工作任務，實現項目的績效目標。在此階段，財政部門應以支持、服務為主，監(jiān)督管理為輔，為項目的順利完成提供便利的條件，放手讓部門把自身的工作做好，只要部門是按照預先申報材料中的實施方案正常地開展工作，財政部門不必事必躬親地過多干預，只需要監(jiān)督其是否處在正常的工作狀態(tài)，是否有影響財政資金支付進度、額度的事情發(fā)生，是否有造成項目停止、失敗的可能性問題發(fā)生，只需要監(jiān)督部門項目執(zhí)行中的這些異常變動，對變化的情況按照制度規(guī)范進行處置。

制定《部門項目國庫支付管理規(guī)定》《部門項目國庫支付情況通報的制度規(guī)范》《部門項目國庫支付調整的制度規(guī)范》以及《部門項目國庫支付的財務、會計管理規(guī)范》。

六、財政支出后項目庫的績效評價管理

項目預算支出年度執(zhí)行完畢以后，部門項目責任人必須對項目執(zhí)行情況進行自我總結和評價，總結執(zhí)行中的成功經驗和教訓，總結和評價依據主要是比對項目申報內容與執(zhí)行過程的一致性，是否完成了預期的績效目標任務，說明白中間變動變化的原因和應對之策，有哪些變化是不可控的，采取了什么樣的應對之策方才解決了問題和克服了困難，部門自身的經驗教訓。必須清楚說明財政資金實際使用的基本情況，與預算的差距是否控制在合理幅度范圍之內，采取了哪些控制措施，資金支付進度是否按照預算和工期進度要求及時請撥。還存在哪些工作中的問題，以及今后的改正措施。自評報告必須如實反映項目實際執(zhí)行情況，如實和重點反映職責履行情況，任務和目標完成情況，資金使用情況，尤其要對執(zhí)行中與預算、預案差距較大的情況做出較為詳盡的說明。

財政支出后項目庫的績效評價管理是對已經完成年度項目進行工作行為責任考核，并非僅僅是評價項目績效大小，不是為評價而評價，評價只是手段、表象，不是目的。績效評價管理的實質是為了建立責任制度和機制，改進部門工作的行為方式，發(fā)揮持續(xù)的績效管理的效用?？冃гu價管理所運用的方法，還是應當發(fā)揮我黨的“批評和自我批評”的優(yōu)良作風，并將這一優(yōu)良作風通過制度化、機制化的方式實現具體化、常態(tài)化。照鏡子、洗洗臉、出出汗，不僅是黨內的工作和管理方式，也應當成為行政管理的正常管理方式。一般的正常工作中的問題對事不對人，涉及到廉政、工作責任問題則必須對人，如此才能發(fā)揮績效評價管理的效果。所以，“言必信，行必果”就是績效評價管理的基本道理所在，也是政府的決策、執(zhí)行、監(jiān)督三分立的新型管理體制在財政績效管理中的運用，是強化部門單位用錢辦事責任的有效手段，是源頭上防止腐敗的現實的、有效的管理機制和手段。

專家參與績效評價管理的方式同部門自我評價管理的內容保持一致，核實部門單位在項目執(zhí)行過程中的行為、結果是否一致，是不是做了老實人，說了老實話，辦了老實事，預期目標是否得到實現，做到了“言必信，行必果”，實事求是，老實人辦老實事，這就表明了績效水平高。所以，績效評價管理評價的不是事情，實質上是評價辦事人的態(tài)度、能力，對部門項目負責人、責任人的行為和責任進行約束管理，這才是根本，才是績效管理的內核，管住了人的行為，自然也就管住了績效如何產生出來。專家評價中發(fā)現的問題要一一指出來，反饋部門，希望部門能夠在下一階段工作中予以解決，從而實現不斷的進步。部門接到專家意見、建議以后，應當及時做出回應，將部門可以接受的意見、建議承諾下來，落實到來年的行動上，將與專家不同的意見和疑問提出來，財政部門安排與專家進行商議，解釋，達成共識，促成部門有更大的收獲。如此，才能在部門之間形成良好的共同干事業(yè)的環(huán)境和氛圍，密切了財政與部門之間的關系，實現了相互幫助，相互支持，相互配合。

現實中將績效評價的手段當作了績效管理的目的，將每一個項目評價出個績效水平、分數就完事大吉，究竟部門責任人的責任履行狀況怎么樣，實際執(zhí)行中的成敗得失、對錯是非、有無過失的總結、判斷一概闕如，預算、預案中承諾的實質內容究竟有沒有做到“言必信，行必果”，執(zhí)行結果與績效目標出現較大的差距如何解釋一概不過問，預算資金是結余很多、或者超支很多是什么原因也不過問，這不是在做績效管理，而是在文過飾非。

對項目支出后的績效評價管理，打分只是一個輔助的手段，目的是對每一個被評價項目做出比較，看看每一個項目的自我績效管理究竟處在一個什么水平，通過橫向對比，以激發(fā)部門單位之間的比、學、趕、幫、超，正面引導部門單位正確地對待自身的工作，而不是僅僅將每一個項目的績效成果做出評價。績效究竟有多大，實際上這是沒有什么意義的，各部門所作的工作不同，任務目的不同，條件不同，成果之間沒有可比性，把不可比的事情拿來比較，這是基本的常識錯誤，棉花是不能與鋼鐵比體積的，而且，每一個項目的效果比較出來又有什么作用呢？能夠解釋什么問題，解決什么問題？都是無謂的，沒有意義的，這樣評價出來的分數不能解決任何問題。如果對這種行為進行評價、判斷，只能得出官僚主義所慣用的形式主義蒙人的手段性質。

完成了支出后項目評價管理的項目，應當形成完整檔案，歸入檔案庫保存，跨年度項目逐年增加檔案內容，項目檔案一經歸檔便不得更改檔案內容。