傅志華 李成威

內(nèi)容提要：美式大國財政服務(wù)于美國戰(zhàn)略，扮演著主導全球資源配置、全球利益分配和主導全球貿(mào)易的職能。美國發(fā)動“貿(mào)易戰(zhàn)”正是美大國財政戰(zhàn)略的體現(xiàn)，體現(xiàn)為劍指“中國制造2025”，為美國實體經(jīng)濟發(fā)展化解風險；大國財政特別重視風險監(jiān)控，不惜手段化解本國風險；逼迫中國進一步開放市場，強化對中國市場和要素的控制；打亂中國的全球戰(zhàn)略，使之屈從于美國大國財政規(guī)則。應(yīng)對“貿(mào)易戰(zhàn)”，不能局限于貿(mào)易領(lǐng)域，而是要有大國財政思維，用中國式大國財政予以化解。

本文提到的“大國財政”，并非是指一個大國的財政水平或財政能力，而是指“建立在大國實力基礎(chǔ)上的，通過參與全球資源配置，承擔全球風險治理責任，實現(xiàn)全球利益分配，化解全球公共風險”的財政作用的發(fā)揮①劉尚希等著：《大國財政》，人民出版社2016年版。?！按髧斦钡谋举|(zhì)是以大國為主體的全球利益分配和風險配置關(guān)系。當然，不同導向的“大國財政”所導致的利益分配和風險配置結(jié)果是不一樣的：有追求自我利益和規(guī)避自身風險為主的自利型“大國財政”（例如美國）；也有追求利益共享和風險共擔的命運共同體型“大國財政”（例如中國）。

2018年3月，美國總統(tǒng)特朗普簽署“針對中國知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)的總統(tǒng)備忘錄”，內(nèi)容包括對總值500億美元規(guī)模的自中國進口商品加征關(guān)稅，征收的關(guān)稅總額每年高達600億美元。4月初，美國公布了擬加征關(guān)稅中國商品清單。特朗普甚至揚言要對從中國進口的額外1000億美元商品加征關(guān)稅。美國對中國，表面看來是發(fā)動了一場“貿(mào)易戰(zhàn)”，但是透過這場“貿(mào)易戰(zhàn)”的本質(zhì)，事情并非那么簡單。如果僅是一場“貿(mào)易戰(zhàn)”，并不值得緊張和大動干戈。值得高度關(guān)注的是美國發(fā)動“貿(mào)易戰(zhàn)”背后反映的是美國式大國財政思維和大國財政戰(zhàn)略。化解美國“貿(mào)易戰(zhàn)”等對中國的影響，絕不能局限于貿(mào)易領(lǐng)域應(yīng)對，而必須盡快推動中國風格的大國財政的構(gòu)建和完善。

一、美發(fā)動“貿(mào)易戰(zhàn)”是美式大國財政思維的體現(xiàn)

如前所述，美式大國財政是追求自我利益和規(guī)避自身風險的自利型大國財政，這在此次美發(fā)動的“貿(mào)易戰(zhàn)”中得到充分體現(xiàn)。

此次美發(fā)動“貿(mào)易戰(zhàn)”的依據(jù)是“301條款”。“301條款”是美國《1974年貿(mào)易法》第301條的俗稱，一般而言，“301條款”是美國貿(mào)易法中有關(guān)對外國立法或行政上違反協(xié)定、損害美國利益的行為采取單邊行動的立法授權(quán)條款。根據(jù)“一般301條款”，當有任何利害關(guān)系人申訴外國的做法損害了美國在貿(mào)易協(xié)定下的利益或其他不公正、不合理或歧視性行為給美國商業(yè)造成負擔或障礙時，美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）可進行調(diào)查，決定采取撤消貿(mào)易減讓或優(yōu)惠條件等制裁措施①美國《1974年貿(mào)易法》。。美國的“301條款”表面上是美國保護貿(mào)易的一項措施，但實質(zhì)是美式大國財政的一項重要武器。不深刻理解美式大國財政，就難以準確把握“301條款”的作用，也難以把握當前所謂“貿(mào)易戰(zhàn)”的實質(zhì)。

美國的聯(lián)邦財政在聯(lián)邦政府中具有重要的地位。對內(nèi)來看，美國財政在日常運行中主要有管理聯(lián)邦財政、收稅、生產(chǎn)郵票、貨幣、管理美國政府賬戶和美國國債等八大職能。對外來看，美國財政是世界超級財政，是始終為其全球經(jīng)濟地位服務(wù)的，絕不止步于國內(nèi)制度運行的成本和效率，而是切實在國際經(jīng)濟、國際治理和國際貿(mào)易中扮演著絕對主導者的角色。

美式大國財政服務(wù)于美國戰(zhàn)略，扮演著以下職能：主導全球資源配置、主導全球投資、主導全球利益分配、主導全球貿(mào)易②劉尚希等著：《大國財政》，人民出版社2016年版。。美式大國財政有以下三個特點，而此次美發(fā)動“貿(mào)易戰(zhàn)”恰恰體現(xiàn)了這些特點：

第一，特別重視風險監(jiān)控，不惜手段化解本國風險。美國財政高水平的國際化是美國特別重視風險監(jiān)控的主要表現(xiàn)，相關(guān)機構(gòu)設(shè)置、體制機制是實現(xiàn)風險化解的有效路徑。美國大國財政重視風險監(jiān)控和風險化解，但是美國關(guān)注的只是自己的風險，而不是全球風險。針對美國的現(xiàn)在和未來可能面臨的風險，美國會不惜手段來化解。例如，此次所謂“貿(mào)易戰(zhàn)”就是美國預(yù)見到“中國制造2025”等給美國未來制造業(yè)發(fā)展可能帶來的風險而主動采取的手段。

第二，特別重視全球資源，不擇手段主導資源控制權(quán)。石油、黃金、糧食、鐵礦石、稀有金屬等大宗商品期貨都是美國的操控對象。通過操控大宗商品期貨價格，不但能夠獲得巨額的利潤，還能夠打擊政治、軍事和經(jīng)濟領(lǐng)域的競爭對手。美國的資本無論是在國內(nèi)還是在國外，都從事著最有利可圖的行業(yè)，而別國只能將手中的美元外匯存入美國銀行或購買美國國債，獲取微薄的利息。美國對外直接投資回報率遠高于外資在美國獲得的回報率。此次發(fā)動“貿(mào)易戰(zhàn)”實際上就是美國強化自身控制全球資源的手段之一。

第三，特別注重規(guī)則制定，不惜代價主導規(guī)則制定。現(xiàn)今大部分的國際組織和國際規(guī)則都是在美國主導下建立的。在這些國際組織和國際規(guī)則之外，美國還可以制定單邊行動規(guī)則。例如，“301條款”是美國的單邊行動條款，也是美國在全球主導資源配置、投資、利益分配和貿(mào)易的重要手段，是服務(wù)于美國利益的大國財政手段。

二、美發(fā)動“貿(mào)易戰(zhàn)”背后的美式大國財政企圖

對于美國為什么要發(fā)動此次“貿(mào)易戰(zhàn)”，很多人分析是美國想減少貿(mào)易逆差。美國對中國的貿(mào)易逆差已經(jīng)不是一天兩天，而且在國際分工中，“順差記在中國，利潤落在歐美”的好事美國也不是不知情。所以說美國發(fā)動“貿(mào)易戰(zhàn)”的目的是平衡美國貿(mào)易逆差的說法不能有效解釋美發(fā)動“貿(mào)易戰(zhàn)”的企圖。而當我們把美“貿(mào)易戰(zhàn)”放在美式大國財政思維背景下來考慮時，其企圖則非常明顯：

第一，劍指“中國制造2025”，為美國實體經(jīng)濟發(fā)展化解風險。美國為什么啟動301調(diào)查并對中國商品加征關(guān)稅，美國財長姆努欽在美財政部官方發(fā)表聲明時說得很清楚，他稱特朗普此舉是針對中國的知識產(chǎn)權(quán)、高技術(shù)政策和政府驅(qū)動的投資等影響到了美國企業(yè)，損害了美國利益①Statement by Secretary Mnuchin on Presidential Memorandum on China’s Unfair Trade Practices，來源于美國財政部官網(wǎng)。。特朗普總統(tǒng)上臺以后，處處以美國為優(yōu)先，啟動稅改、吸引海外資產(chǎn)和企業(yè)回流，大力發(fā)展美國的實體經(jīng)濟。這些措施起到了一定效果，但并沒有達到預(yù)期目的。相反，中國迅速發(fā)展的高科技領(lǐng)域，以及中國和美國在綜合國力和科技領(lǐng)域差距的縮小使美國在一定程度上感到焦慮。尤其是中國制定的“中國制造2025”刺激了美國的神經(jīng)，美國認為此舉可能有中國政府的支持，這會對美國實體企業(yè)發(fā)展構(gòu)成壓力。這一點在美國公布的“301調(diào)查報告”中體現(xiàn)得很明顯?！?01調(diào)查報告”用很大的篇幅對“中國制造2025”進行了分析。同時，“301調(diào)查報告”還認為，中國“政府主導的投資和管制政策使外國企業(yè)處于不利地位②Findings of the investigation into china’s acts，policies，and practices related to technology transfer，intellectual property，and innovation under section 301 of the trade act of 1974?！?。同時，美國的懲罰性關(guān)稅也主要針對中國的高新技術(shù)領(lǐng)域，受此沖擊的中國產(chǎn)業(yè)主要包括新一代信息技術(shù)、高檔數(shù)控機床、工業(yè)機器人以及航空航天設(shè)備等。

第二，逼迫中國進一步開放市場，強化對中國市場和要素的控制。此次“貿(mào)易戰(zhàn)”美國的要求包括逼迫中國降低汽車等領(lǐng)域關(guān)稅，進一步開放農(nóng)產(chǎn)品、能源等領(lǐng)域市場。從2017年中美“百日計劃”以來，美國液化天然氣輸華政策障礙開始破冰，美國牛肉時隔14年后重返中國市場。但美國仍認為中國在農(nóng)產(chǎn)品、能源等領(lǐng)域還存在嚴重限制，希望中國進一步增加農(nóng)產(chǎn)品、能源進口。放開市場還不是最主要的，更重要的是美國企圖逼迫中國消除金融等領(lǐng)域的投資壁壘，通過強化美企在中國的銀行、保險、證券資產(chǎn)管理和其他金融服務(wù)等方面的控制，強化對中國要素的控制。

第三，打亂中國的全球戰(zhàn)略，使之屈從于美國大國財政規(guī)則。近年來，中國秉承習近平總書記提出的建設(shè)“人類命運共同體”思路，積極實施中國的全球戰(zhàn)略，取得了很好的成效?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)的愿景與行動文件已經(jīng)制定并開始實施，亞投行和絲路基金順利啟動，一批基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通項目正在穩(wěn)步推進，中國“走出去”的規(guī)模進一步擴大，資源利用的全球網(wǎng)絡(luò)布局進一步改善。更為重要的是，中國提出“構(gòu)建人類命運共同體”得到全球大多數(shù)國家響應(yīng)，并寫入了聯(lián)合國決議。這些都與美國自利型大國財政規(guī)則格格不入，因此美國不惜利用“貿(mào)易戰(zhàn)”等手段，打亂中國的全球戰(zhàn)略，并使中國屈從于美國的規(guī)則。當然后續(xù)還不排除會有“金融戰(zhàn)”和“經(jīng)濟戰(zhàn)”甚至局部擦槍走火的“實體戰(zhàn)”。

三、以中國風格的大國財政化解“貿(mào)易戰(zhàn)”等風險

對美國發(fā)動“貿(mào)易戰(zhàn)”背后的大國財政企圖了解清楚之后，我們才能找對應(yīng)對的策略。

第一，短期的反制措施不能局限在貿(mào)易領(lǐng)域，要充分挖掘和統(tǒng)籌運用財政貨幣工具。美國提出對中國的產(chǎn)品征收關(guān)稅之后，我們就宣布對其部分產(chǎn)品（主要集中在美國的農(nóng)產(chǎn)品）停止減稅。還有人提出要先打大豆，再打汽車和飛機等。以一定的貿(mào)易措施反制美國，也不是不可取。但我們一定要清楚，美所謂的“貿(mào)易戰(zhàn)”絕不僅是貿(mào)易領(lǐng)域的戰(zhàn)事，而是美式大國財政思維和大國財政戰(zhàn)略的體現(xiàn)。因此，在短期的反制措施中，一定不能局限在貿(mào)易領(lǐng)域，而是要有通盤考慮。同時，財政絕不能袖手旁觀，要加大研究挖掘財政領(lǐng)域的反制措施，找到美國的弱點，統(tǒng)籌運用稅收、關(guān)稅、投資、匯率和國債等工具，對其予以精準還擊。

第二，保持國際戰(zhàn)略定力，中國風格的大國財政要主動作為，推動“人類命運共同體”構(gòu)建。中國構(gòu)建“人類命運共同體”的構(gòu)想已經(jīng)贏得了世界的共識，我們要保持這一定力，不能輕易被美國的挑釁打亂。要堅信在快速發(fā)展的全球化進程推動下，在日益嚴重的全球問題特別是生態(tài)環(huán)境問題的倒逼下，自我中心主義的發(fā)展模式正步入“死胡同”，以“命運共同體”思想為價值理念基礎(chǔ)的共生主義的發(fā)展模式必將勝利。從財政的角度來說，命運共同體強調(diào)的是一種更高形態(tài)的利益共同體，也就是說，世界各國之所以能成為命運共同體，關(guān)鍵在于各國之間具有共同利益，面臨共同的公共風險。致力于構(gòu)建新型大國關(guān)系，大國財政要主動作為促進形成命運共同體，在國際經(jīng)濟和財政金融問題上尋求更廣泛的共識，通過合作共贏實現(xiàn)利益最大化和風險最小化。

第三，以深化財政改革為基礎(chǔ)推動現(xiàn)代化強國建設(shè)，切實提高我國市場和社會主體應(yīng)對競爭與危機的能力。中國目前是一個大國，但還不是一個現(xiàn)代化的強國，因此在跟美國這樣的強國抗衡的時候未免力不從心。應(yīng)對“貿(mào)易戰(zhàn)”等風險，關(guān)鍵還是要自身強大。財政是國家治理的基礎(chǔ)，也是現(xiàn)代化強國建設(shè)的基礎(chǔ)。深化財政改革要致力于理順政府與市場關(guān)系、政府與社會關(guān)系以及市場與社會的關(guān)系，充分激發(fā)市場與社會潛能。只有我們的企業(yè)和社會足夠強大的時候，我們對外放開市場才不會被人控制、被人擊敗。

第四，以柔性思維貫穿大國財政建設(shè)，為現(xiàn)代化建設(shè)和民族復興保駕護航。中國的現(xiàn)代化建設(shè)和民族復興會遇到各種挑戰(zhàn)和風險，大國財政的使命就是要化解這些風險。如何從容應(yīng)對，其實我國古人提供了很好的思想和智慧，其中以柔克剛就是重要的法寶。在國際交往中要吸取中國古代以柔克剛和借力打力的智慧，通過交流與合作，提升自身影響力，同時在相互合作中提高全球治理水平。要發(fā)揮財政政策外溢性的影響力，把握主動權(quán)，把這種政策外溢性產(chǎn)生的影響力變?yōu)榫S護國家利益的軟性工具。

第五，完善“大國財政”功能實現(xiàn)的體制機制建設(shè)，強化對財政國際問題的處置和研究能力。美國財政高水平的國際化是美國大國財政功能發(fā)揮的重要基礎(chǔ)，相關(guān)機構(gòu)設(shè)置、體制機制是其實現(xiàn)風險化解的有效路徑，因此能夠有效運作，到處出擊。尤其在美國財政部，處理國際金融、反恐、情報、債務(wù)的機構(gòu)非常龐大，這對美國推行其國際戰(zhàn)略和秩序發(fā)揮了重大作用（例如，近日美國揚言要調(diào)查中國在非投資，就說明美國的大國財政工具之充分和行動之迅速）。反觀中國，受到體制機制和機構(gòu)設(shè)置等影響，我們的“大國財政”功能在部門之間嚴重分散，職能被肢解和弱化，難以有效協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌行動和靈活出擊。因此，必須盡快推動“大國財政”功能實現(xiàn)的體制機制建設(shè)，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，必要時從機構(gòu)優(yōu)化的角度對相關(guān)職責進行整合。