伴隨著快速推進的城市化進程，城市公共事務的外延不斷擴大，傳統(tǒng)的粗放式管理模式已經(jīng)難以有效應對日益突出的“城市病”問題。2015年中央城市工作會議專門提出：“政府要創(chuàng)新城市治理方式，特別是要注意加強城市精細化管理?！绷暯娇倳浽诒本⑸虾５鹊乜疾鞎r也強調(diào)，城市管理應該像“繡花”一樣精細。在這種背景下，以精細化為核心理念提高城市管理水平，正在成為越來越多城市特別是超大城市的重要政策導向，但是相關(guān)具體實踐卻未能精準對接精細化管理的本質(zhì)要求。本文擬系統(tǒng)分析精細化管理的理論內(nèi)涵及其應用于城市管理的基本要求，并結(jié)合實際歸納操作層面的實踐偏差，指出推進城市精細化管理應該遵循的內(nèi)在邏輯。

一、精細化管理：從企業(yè)生產(chǎn)到城市運行

精細化管理最初應用于企業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，思想淵源可追溯至泰勒的科學管理理論，其精髓之處在于將工程技術(shù)領(lǐng)域精細嚴密的理念和技術(shù)引入企業(yè)管理過程當中[1]。面向城市的精細化管理則是這一理念的再嫁接，需要面對更加多樣的資源要素和更為復雜的運行環(huán)境，相應的實踐應更多地考慮系統(tǒng)性、延續(xù)性和全局性。

（一）企業(yè)生產(chǎn)中的精細化管理

企業(yè)生產(chǎn)是精細化管理的初始應用單元，泰勒的“科學管理”和戴明的“為質(zhì)量而管理”分別從提高生產(chǎn)效率、改進產(chǎn)品質(zhì)量兩個層面為企業(yè)精細化管理奠定了理論基礎(chǔ)。這一理念真正的規(guī)?；瘜嵺`則始于20世紀50年代的日本企業(yè)，被稱為“精益生產(chǎn)”或是“豐田生產(chǎn)方式”，其根本目標是不斷提高企業(yè)的生產(chǎn)效率[2]。作為踐行精細化管理的典型代表，豐田汽車公司曾以“消滅一切浪費”為核心指向，在生產(chǎn)過程中著力消除無用的動作、避免無用的努力、拒絕無用的材料，最大限度地管控企業(yè)生產(chǎn)運作流程以優(yōu)化管理績效。因此，精細化管理最初是作為提高生產(chǎn)效率最重要的手段而產(chǎn)生的，追求的是以越來越少的投入，包括較少的人力、較少的設(shè)備、較短的時間和較小的場地，來獲取越來越多的產(chǎn)出[3]。20世紀下半葉日本企業(yè)的精益思想及其應用為企業(yè)精細化管理做了先行探索，其后更多的實踐則推動精細化管理獲得更加豐富的內(nèi)涵和更加多樣的應用環(huán)境。當前，以生產(chǎn)效率為核心、以產(chǎn)品質(zhì)量為先導的精細化管理，可簡要歸納為以下幾方面的基本內(nèi)容：一是嚴格細致的流程管控，以實時回溯的穩(wěn)定預期保障企業(yè)生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)平穩(wěn)運行；二是嚴密緊湊的分工協(xié)作，以崗位職責的精準履行保障不同工序之間有效銜接；三是嚴謹完備的制度體系，以正式規(guī)則的穩(wěn)定輸出保障企業(yè)長時間模式化運作；四是嚴明規(guī)范的考核機制，以績效指標的量化管理激勵人力資本最大限度地發(fā)揮優(yōu)勢。

（二）城市運行中的精細化管理

現(xiàn)代城市及其管理是一個開放的復雜巨系統(tǒng)[4]，地域擴張、資源聚集、人口流動等城市化進程的附屬產(chǎn)物大大拓展了城市管理的“部件”和“事件”，精細化管理被視為應對這一系列挑戰(zhàn)的重要手段。與企業(yè)內(nèi)部相對單一的有限空間相比，城市精細化管理面臨著更為復雜的運行環(huán)境，需要更為細致而謹慎的設(shè)計。首先，城市管理涉及領(lǐng)域眾多，即使僅從相對狹義的市政管理層面理解，也應該包括城市生態(tài)環(huán)境、交通運輸、市容景觀、環(huán)衛(wèi)保潔、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點領(lǐng)域。因此，城市精細化管理所指代的只能是宏觀層面的一級框架，需要在層次上做進一步的延伸和細化，針對不同領(lǐng)域制訂或完善相應的精細化管理體系與具體操作方案，這是一項需要不斷完善的系統(tǒng)性工程。其次，城市運行過程中涉及的大量細節(jié)管理常常具有跨界特征，單一“部件”或“事件”的處置需要來自政府、市場乃至社會等不同渠道力量的通力協(xié)作才能完成，否則往往會引發(fā)難以預料的連鎖反應乃至意外后果，所以推行精細化管理必然需要連接不同的治理主體。例如，對交通擁堵的整治，可能涉及車輛管理、道路建設(shè)、城市規(guī)劃、科技創(chuàng)新等，單一力量無法實現(xiàn)最優(yōu)化治理。第三，作為城市管理“產(chǎn)出”的產(chǎn)品或服務效果更多應由普通市民來評判，這樣獲得的反饋信息更加直接，同時可能在不同群體之間出現(xiàn)較大分歧，這種交互性及其效應增加了精細化管理的權(quán)變因素，相關(guān)實踐需要更加深入的準確研判和更加漫長的調(diào)整周期。第四，城市精細化管理的主導者是行政管理部門，而長期形成的部門分割問題突出。在路徑依賴的背景下，精細化管理實踐的落實需要耗費更多的組織協(xié)調(diào)成本。

（三）城市精細化管理的基本要求

第一，以服務市民為宗旨。城市精細化管理本質(zhì)上具有公共服務屬性，其本身并不是最終目的，而是回應市民需求和助力城市發(fā)展的手段。無論是體制機制層面的管理精準化，還是具體操作層面的作業(yè)精細化，最終都必須服務于城市居民日常生活的直接或間接需求。當前推進精細化管理不僅需要重視對“物”的管理，更要注重對“人”的服務，其中不可或缺的就是回應市民的急切反饋，渠道要順暢、響應要及時、執(zhí)行要到位。第二，以提升效率為中心。不論是在企業(yè)生產(chǎn)中還是在城市運行中，提高管理效率始終是精細化管理的中心目標。不同的是，由于城市各項公共事務涉及的行業(yè)、部門越來越多，提升效率需要頻繁地跨界協(xié)作、聯(lián)動實施，綜合性統(tǒng)籌機構(gòu)的穩(wěn)定設(shè)置就顯得很有必要。第三，以過程可控為抓手?，F(xiàn)代城市特別是超大城市安全運行的隱患層出不窮，堅守安全底線是各項工作順利開展的前提，這有賴于城市管理各領(lǐng)域特別是諸如工業(yè)生產(chǎn)、交通運輸?shù)让舾蓄I(lǐng)域的過程可控和細節(jié)可控，尤其要注重源頭風險防范和重點環(huán)節(jié)監(jiān)控，確保環(huán)環(huán)緊扣并形成系統(tǒng)的監(jiān)管閉環(huán)?！斑^程可控”的意義不僅在于防患于未然，同時也在于事中“救火”的及時性——確保事態(tài)發(fā)展得到及時有效的控制，遏制形勢惡化使其不超出可控范圍，最大限度地減少可能帶來的損失。第四，以補齊硬件短板為要務。當前我國城市建設(shè)整體上處于快速發(fā)展階段，但是基礎(chǔ)設(shè)施仍存在不少突出的短板，特別集中于“城中村”、城鄉(xiāng)接合部、老舊社區(qū)等薄弱區(qū)域，相關(guān)城市“部件”恰恰是精細化管理的必要基礎(chǔ)條件。

二、當前城市精細化管理的實踐偏差

近年來，國內(nèi)不少城市包括超大城市將精細化管理作為提升城市品質(zhì)、緩解乃至根治“城市病”的重要手段，紛紛推出了相應的實施意見或管理標準[5-6]。但是，在制定標準或執(zhí)行方案的過程中，未能完全精準有效地對接精細化管理的本質(zhì)要求，在后續(xù)實踐過程中有可能會影響預期目標的達成。

（一）過于追求細節(jié)量化，增加基層管理末梢的額外成本

專注于細節(jié)是推進城市精細化管理的首要原則，也是扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的粗放籠統(tǒng)式管理慣性的有效手段，關(guān)鍵細節(jié)的把握甚至可以成為影響管理效能的決定性因素。但是，過度追求細節(jié)的量化，可能陷入因?qū)氈δ┕?jié)的無謂重視而掩蓋深層次體制機制問題的境地，最終演變?yōu)橐灾螛颂娲伪尽⒀诱`管理漏洞填補時機的不良后果，無益于城市運行效果的根本改善。更重要的是，過度追求細節(jié)的量化在具體執(zhí)行過程中有時很難加以操作，即使勉強付諸操作化也不具備可持續(xù)性。比如，干凈整潔的物理環(huán)境被越來越多城市視為重要的形象展示窗口，環(huán)衛(wèi)保潔因而受到高度重視。但是，這種重視很多時候體現(xiàn)在對末端管理的不斷強化，在城市保潔領(lǐng)域即表現(xiàn)為對垃圾清掃的重視，經(jīng)常以細節(jié)量化的方式保證最終結(jié)果達到政策目標要求。而在精細化管理理念中，末端管理更多的是發(fā)揮兜底而非核心作用。2017年，重慶市出臺了全國首個城市精細化管理標準，其中對道路清掃保潔制定了極為詳盡的量化標準，包括“主干道和次干道每平方米廢棄物殘留量分別不超過3克和5克”“背街小巷及開放式居民小區(qū)每一千平方米果皮等垃圾不超過4片”“實行物業(yè)管理的居民小區(qū)每一千平方米果皮等垃圾不能超過2片”等諸多細化指標[7]。上述標準盡管很精確細致，但是很難長期不折不扣地執(zhí)行，不但增加基層管理末梢的額外成本，還有可能造成形式主義、弄虛作假，導致舍本逐末的不良結(jié)果。又如，有些城市將“全覆蓋”“全過程”“全天候”等理想化要求作為城市管理的基本原則，本質(zhì)上也是一種對細節(jié)的量化。這些原則更多是書面性的，在執(zhí)行階段需要考慮不同區(qū)域、不同人群等差異性情況，盲目推行“一刀切”的管理模式反而可能導致忽略對關(guān)鍵環(huán)節(jié)的針對性布置，不符合精細化管理的根本原則。

（二）過于強調(diào)規(guī)范標準，放大理論與實際脫節(jié)的潛在風險

標準化是規(guī)范城市管理尺度、提高城市管理效率的重要手段，相應標準體系的建立和完善可成為實施城市精細化管理的基本依據(jù)。當前，以標準體系建設(shè)來規(guī)范引導城市管理已經(jīng)成為普遍共識，很多城市在基礎(chǔ)設(shè)施、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、房屋管理、地下空間、交通運輸、應急管理等方面也都設(shè)定了各式各樣的標準，但是有些仍然粗放籠統(tǒng)，甚至暫時還不具備操作化的條件，標準的規(guī)范性及其實現(xiàn)效果仍然存在不小的改善空間，梳理歸納既有的分散化標準體系本身就是一個巨大工程，需要大量前期清理準備工作。有研究主張制定更具“統(tǒng)領(lǐng)性”的標準體系，以確立和強化城市管理規(guī)范化依據(jù)，更好地把握城市發(fā)展方向，比如針對人口、產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和服務設(shè)定不同的標準體系，建立健全人口服務管理標準、產(chǎn)業(yè)準入標準、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管標準和服務型政府的服務質(zhì)量監(jiān)管標準，以引導人口有序流動、消除城市高污染高能耗高排放企業(yè)、提高食品安全環(huán)保和健康等級、提升政府行政效率[8]。現(xiàn)實來看，這種面向城市發(fā)展戰(zhàn)略的“大標準體系”或許不是最優(yōu)選擇。特別是考慮到城市化發(fā)展進程仍在加速推進，各種不確定因素不斷增加，對標準的時效性和及時回應性要求很高，已經(jīng)形成的標準體系不一定能夠完全適應實際管理需求，因而需要更多周期性的修訂完善才能不與現(xiàn)實發(fā)展脫節(jié)。最為關(guān)鍵的是，相較于正式的法律法規(guī)，標準化體系的約束力相對不足，在監(jiān)督不到位的情況下會顯著影響執(zhí)行效果，甚至淪為一紙空文，最終只能依靠行政力量推動，這又會無形中增加政府的運行成本。因此，在標準建設(shè)方面必須以真正付諸實踐為核心目標，竭力避免理論與實際脫節(jié)的風險。

（三）過于依賴信息技術(shù)，忽視人的因素及主觀能動性的關(guān)鍵作用

城市精細化管理所需要的精分析、細操作、準預測、高投入等嚴苛條件，可能會影響現(xiàn)實中城市精細化管理的實際效果[9]。而以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)為代表的新一代信息技術(shù)為降低管理成本、提升管理效率提供了高效便捷的工具支撐，正在如火如荼開展的“智慧城市”建設(shè)某種意義上就是信息技術(shù)應用于精細化管理的重要體現(xiàn)。目前，城市管理開始越來越多地應用新興技術(shù)以提升智能化水平、節(jié)省人力成本支出，數(shù)據(jù)挖掘、實時監(jiān)控、快速響應、模擬預測等技術(shù)已經(jīng)或正在成為實施精細化管理不可或缺的輔助手段。但是，這并不意味著人的因素已經(jīng)處于次要地位，恰恰相反，在信息技術(shù)快速普及的情況下，人的因素更為關(guān)鍵。首先，技術(shù)分析無法完全替代人的最終決策權(quán)，只是提供了多角度、程式化的參考依據(jù)，這一過程中人的思考加工和綜合決策會變得更加重要。其次，技術(shù)應用依賴于良好外部環(huán)境的支持，包括政策環(huán)境、市場環(huán)境等等，這些都需要人為力量去主動構(gòu)建。最后，技術(shù)手段不能替代管理機制建設(shè)，而只是其中的一個環(huán)節(jié)，如果試圖以技術(shù)工具主導或取代管理機制的設(shè)計和運行，可能導致新的“形式主義”產(chǎn)生。比如，在當前“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略背景下，政務類新媒體大量涌現(xiàn)，實現(xiàn)了民生事項在線辦理、政務服務訊息快捷獲取等功能，但是同時存在建而不管、用而不精的普遍問題，在基層甚至已經(jīng)出現(xiàn)所謂“指尖上的形式主義”——手機政務App太多，每天打卡“留痕”，工作脫離實際，基層工作人員疲于應對[10]。這提醒我們，實現(xiàn)信息技術(shù)的效用最大化，必須始終保持人力因素介入應用全過程，而不能過于迷信“技術(shù)解放人力”這一可能產(chǎn)生適得其反效果的流行論調(diào)。

（四）過于強調(diào)微觀治理單元，延長無效行政管理層級和鏈條

城市精細化管理的實施過程大量集中于基層一線，隨著各類資源不斷下沉，公共服務和管理走向更加精準細致獲得了有力的物質(zhì)保障。在資源下沉的同時責任也隨之下沉，強化管理責任的主要形式之一就是屬地管理條件下不斷縮小的治理單元。當前，城市管理越來越依賴于不斷增多的類行政化的多層級微觀治理單元，比如，在推行網(wǎng)格化管理的背景下，城市基層社區(qū)普遍以居委會為核心建立起“社區(qū)—片區(qū)—居民小組—樓棟”的組織網(wǎng)絡(luò)體系，并且實行類行政的人員配置，設(shè)置了諸如指導員、片長、居民小組長、樓道長等分工明確的崗位，同時采取了科層化的“崗位責任制”考核管理辦法[11]。微觀治理單元的構(gòu)建意味著物理空間和社會空間不斷縮小，有助于整合功能、關(guān)注細節(jié)，更及時地回應需求，因而成為一種組織慣性并被委以重任，但是城市精細化管理并不意味著無限縮小行政治理單元，最終結(jié)果可能只是延長了行政化層級，在層層任務下壓的同時卻沒有真正落實責任，導致基層應付了事，還給上級部門推脫職責創(chuàng)造了條件。實際上，劃分微觀單元只是精細化管理的第一步，如何能讓“部件”和“事件”在微觀行政單元里得到有效解決才是最終目標，這就需要更好地促進微觀單元和上級部門的聯(lián)系，以更好地連接上級資源和組織力量。如果這一過程因需要經(jīng)過更多的環(huán)節(jié)導致效率變低，那么微觀單元的劃分就失去了本來的價值，成為無效的行政化鏈條，產(chǎn)生新的官僚主義。

三、推進城市精細化管理的邏輯遵循

推進城市精細化管理是一項系統(tǒng)性工程，既要注重宏觀層面的體制建設(shè)，也要把握中觀層面的機制設(shè)計，還要關(guān)注微觀層面的細節(jié)實操，關(guān)鍵在于順應城市發(fā)展規(guī)律，把握和遵循精細化管理運作的內(nèi)在邏輯，著力推動城市整體管理水平的提高。

（一）把握投入與產(chǎn)出的平衡

推進精細化管理在提高城市管理效率和公共服務品質(zhì)的同時，也因其細致、精準、嚴格等高要求而不可避免地需要付出更多的人力、物力、財力等成本。盡管新一代信息技術(shù)可以發(fā)揮重要的輔助作用而節(jié)約部分成本，但是必要的物質(zhì)保障是否到位仍然是影響精細化管理效果的首要因素。比如，很多城市的“部件”信息采集還不全面，包括土地現(xiàn)狀、建筑物信息、地理信息、人口信息等，距離“數(shù)據(jù)覆蓋全、數(shù)據(jù)采集準、數(shù)據(jù)精度高、數(shù)據(jù)更新快”的要求還有一定的差距，而且這些數(shù)據(jù)經(jīng)常處于變動過程中，必須持續(xù)跟蹤才能準確把握，而這些都是精細化管理賴以實施的重要依據(jù)，完成此類信息采集工作必須依靠堅實的組織保障和持續(xù)的成本投入。如同市場主體在進行經(jīng)濟活動前要進行成本收益分析，考慮相應行為在經(jīng)濟價值上的預期得失，以便對投入與產(chǎn)出關(guān)系有一個盡可能科學的估計一樣，實施城市精細化管理也要重點考慮投入與產(chǎn)出之間的平衡，特別是在產(chǎn)出方面要更全面、更系統(tǒng)、更客觀地評估實際應用效果，包括市民滿意度反饋，以確保在節(jié)約成本投入的情況下取得盡可能多的回報，保證管理績效的針對性和持續(xù)性，進而形成良性運轉(zhuǎn)機制，避免精細化管理走向“形式化”“機械化”而造成資源浪費。

（二）優(yōu)化過程與結(jié)果的銜接

精細化管理以提高城市治理效率、優(yōu)化公共服務品質(zhì)作為重要目標之一，“結(jié)果呈現(xiàn)”是最能直觀體現(xiàn)管理績效的方式。比如，環(huán)境衛(wèi)生保潔、流動攤販整治、違章建筑拆除等，都是城市管理中最能體現(xiàn)外在效果的重點領(lǐng)域，也因為便于量化測算而成為當前各管理主體特別是行政機構(gòu)最為倚重的考核指標。結(jié)果導向固然很重要，但過多聚焦現(xiàn)象的最終呈現(xiàn)可能會走向偏頗，這也是導致過度追求細節(jié)量化的實踐偏差產(chǎn)生的重要因素。更為重要的是，“唯結(jié)果論”會分散對事物發(fā)展“過程”和“本質(zhì)”應有的關(guān)注力度，影響發(fā)現(xiàn)問題的敏銳度和資源配置的科學性，甚至阻礙解決問題的長效機制的形成。長遠地看，精細化管理績效的實現(xiàn)最根本的還是有賴于內(nèi)在管理體制和機制的建立、運作和優(yōu)化，只有由表及里地挖掘深層次的因素，不斷完善管理過程并形成相應的實操方案，才能真正水到渠成、事半功倍地實現(xiàn)預期的外在管理效果。所以，在城市精細化管理中必須正確處理過程和結(jié)果的關(guān)系，由對結(jié)果的重視向更好地把握管理過程和內(nèi)在規(guī)律延伸，最終實現(xiàn)二者的統(tǒng)一。

（三）理順優(yōu)先發(fā)展與長遠目標的關(guān)系

如前文所述，城市管理盡管涉及領(lǐng)域眾多，但是始終存在需要重點關(guān)注和優(yōu)先處置的領(lǐng)域。有研究主張，建立“關(guān)鍵問題管理模式”，突出解決城市管理重點問題。選擇區(qū)域城市發(fā)展的關(guān)鍵區(qū)域、關(guān)鍵問題作為區(qū)域城市管理資源配置、管理重心的依據(jù)[12]。推進精細化管理也可以借鑒這一理念，確立優(yōu)先發(fā)展和均衡發(fā)展的辯證關(guān)系，把握好近期目標與長遠目標的次序關(guān)系。在針對不同領(lǐng)域制定或完善相應的精細化管理體系與具體操作方案之前，需要以“底線思維”和“木桶定律”審視城市管理的方方面面，科學考察相關(guān)管理領(lǐng)域的急難險重程度，集中力量向短板環(huán)節(jié)率先推行精細化管理，加大配置資源力度。比如，從安全穩(wěn)定的角度看，涉及應急管理的領(lǐng)域如抗災救災、安全生產(chǎn)等應該率先形成完善的精細化管理思路；從人口發(fā)展角度看，外來人口聚集區(qū)、流動性大的區(qū)域應該予以重點關(guān)注；從地理區(qū)位角度看，城鄉(xiāng)接合部、城中村、老舊社區(qū)應該下大力氣加以改善。在此基礎(chǔ)上，應該循序漸進不斷擴大城市精細化管理的覆蓋范圍，而先行制訂和落實精細化管理方案并取得積極治理效果的實踐領(lǐng)域則會對后續(xù)推廣具有良好參考價值和示范帶動作用。

（四）把握政府主導與社會協(xié)同的關(guān)系

實施城市精細化管理的主導者是各級行政部門，但是精細化管理涉及大量微觀事務，完全依靠政府力量必然造成極大的行政成本支出，且未必能達到預期的良好效果。如同新時代社會治理必須營造共建共治共享格局一樣，精細化管理同樣也要推動參與主體多元化，既要強化市民、社區(qū)、企業(yè)的主體責任，也要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會、公益機構(gòu)等專業(yè)性社會組織的作用，還要拓展公眾參與渠道，建立健全社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督機制[13]。需要注意的是，實施精細化管理需要打造的是“一主多元”的管理格局，即“加強黨委領(lǐng)導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”[14]，而不是缺少核心的“主體多元化”。因此，必須準確把握政府主導與社會協(xié)同的共治關(guān)系，在強化政府行政管理責任的同時，進一步通過各種方式調(diào)動各類社會主體參與精細化管理的積極性，包括加大力度出臺各類激勵措施，營造參與的文化氛圍，活用各類非正式制度如村規(guī)民約、居民公約等。