張 繪

內(nèi)容提要：通過對四川省成都市和樂山市兩座城市發(fā)展的今昔對比，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題，人力資源流失，產(chǎn)業(yè)資源配置、資源環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間矛盾，房地產(chǎn)兩極分化嚴(yán)重，基本公共服務(wù)城市差距，地方政府債務(wù)危機(jī)等方面做了多維度分析和比較。研究認(rèn)為，要促進(jìn)我國西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要：第一，調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步關(guān)注民生領(lǐng)域?qū)Α叭恕钡耐度?。第二，產(chǎn)業(yè)在由發(fā)達(dá)地區(qū)向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移的過程中要依據(jù)西部地區(qū)各省的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源要素稟賦，有選擇地轉(zhuǎn)移和發(fā)展。第三，西部地區(qū)要為實現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化、人的城鎮(zhèn)化打下基礎(chǔ)和創(chuàng)造條件。第四，改善創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境，人的城鎮(zhèn)化要依靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展、培育市場環(huán)境和教育培訓(xùn)實現(xiàn)教育扶貧，要進(jìn)一步開發(fā)西部人力資源。第五，以基本公共服務(wù)均等化促進(jìn)西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。第六，走“寬稅基，營改增”的發(fā)展道路，以產(chǎn)業(yè)為支撐，有效化解地方政府的債務(wù)風(fēng)險。

四川自蜀郡太守李冰父子修建都江堰后，成為一個享有“天府之國”美譽(yù)的一方寶地，作為四川省會城市的成都，她是花團(tuán)錦簇、絲管紛紛的錦官城。她也是草樹云山，萬戶千門的帝王州①杜甫《春夜喜雨》《贈花卿》。李白《上皇西巡南京歌十首》。。成都在西部地區(qū)有著獨特的地位，其為我國西南地區(qū)集科技、商貿(mào)、金融、交通、外交和通訊的中心，不僅外國使領(lǐng)館眾多，還開通了大量的國際航線。

樂山自古以來就是文人墨客輩出的福地“古有蘇東坡，今有郭沫若”。令樂山聞名于世的是那座世界上最大的坐佛和佛教四大名山之一——峨眉山，更為神秘的是那層巒疊嶂的山所掩映的隱形睡佛。樂山是凌云西岸的古嘉州城，江水潺潺繞郭而流的海棠香國，是岷江、青衣江（古名若水）、大渡河（古名沫水）三江合流，凌云山、烏尤山二山競秀的地方。整個樂山轄區(qū)面積12827平方公里的土地上住著大約354.4萬人。

通過對四川省成都和樂山兩座城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性改革的思考，本文提出今后促進(jìn)我國西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要關(guān)注幾個要點。

一、兩座城市之間的“路”，財政支出以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點

2017年研究者前往兩地調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，當(dāng)飛機(jī)?？吭陔p流機(jī)場，看著機(jī)窗外白茫茫一片，不得不感慨一番成都的霧霾似乎比北京要嚴(yán)重很多，再一看手機(jī)中的PM2.5，已經(jīng)超過500了。網(wǎng)上更有新聞?wù)f成都的天上“太陽”和“月亮”傻傻分不清。遙想二十世紀(jì)八十年代，那時候樂山到成都之間還沒有通成樂高速，車是大路和小路之間不斷切換著開，一大早出門等開到成都時已經(jīng)快到吃晚飯的時間了，中途有一個小小的驛站，這無疑是對漫長旅程的一個慰藉。二十世紀(jì)九十年代通過兩地政府的不懈努力，北起成都，南止于樂山市修了一條高速公路，全長86.8公里，為雙向全立交全封閉4車道高速公路，瀝青混凝土路面。

伴隨著西部地區(qū)城市群建設(shè)，城際道路也在不斷的加速擴(kuò)圍，2019年研究者參加了交通運輸部成樂高速公路擴(kuò)圍的PPP項目評審，得知成樂高速公路將由4車道擴(kuò)建為8車道。在參與PPP項目評審的過程中，研究者發(fā)現(xiàn)ppp項目評審有兩份報告，一份是物有所值評價，另一份是財政可承受能力評價，但是對工程論證和成本方面的相關(guān)材料卻沒有提供，在專家評審表中明確提出要考察項目是否有多家競標(biāo)單位，但是參加過四川兩個公路建設(shè)的PPP項目都只有一家競標(biāo)單位，且都是國有企業(yè)，這樣的PPP項目顯然不符合財政部對真正意義PPP項目的規(guī)定。據(jù)交通運輸部統(tǒng)計，近年來（2010-2017）全國收費公路收支平衡結(jié)果依次為：32.5億元、-323.3億元、-565.7億元、-660.5億元、-1571.1億元、-3187.3億元，-4143.27億元，-4026.5億元，雖然2017年收支缺口有所收窄，但差距仍然非常明顯。西部省份中有的收支缺口比上一年多4倍，收費公路虧損已如脫韁野馬。但是地方政府對修路的熱情很高，“要致富先修路”已經(jīng)成為一條鐵律，每屆政府上臺也是首先考慮道路的投資項目。

伴隨著這兩年成都、樂山兩地經(jīng)濟(jì)的往來和人流的密集度日益提高，在修建了成樂高鐵后，不久三地（樂山、眉山和成都）政府又開始著手進(jìn)一步推動人流和物流的聯(lián)系，以打造西部環(huán)成都都市圈，疏解成都的部分經(jīng)濟(jì)職能。同時，樂山也正在籌劃著修建樂山機(jī)場，可以看出地方政府對上馬“鐵公基”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目熱度很高。試想機(jī)場、高鐵和擴(kuò)圍的高速公路這一系列投資的背后是樂山人口的減少和產(chǎn)業(yè)的疲弱，不由得擔(dān)心起這些項目的成本什么時候能夠收回？

二、兩座城市發(fā)展中面臨的挑戰(zhàn)

（一）人力資源流失帶來挑戰(zhàn)

從世界各國和我國長期的歷史經(jīng)驗來看，勞動力從貧困落后地區(qū)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移是一個不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，這也導(dǎo)致我國人口結(jié)構(gòu)的區(qū)域失衡，隨著近年來西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況有所緩解，四川省的人口逐步回流和增長，但是三四線城市人口向省會及其周邊轉(zhuǎn)移趨勢明顯。近幾年來，四川本地農(nóng)村人口迅速減少，除了城市改造占用農(nóng)地、農(nóng)民市民化，還有許多以往種地的農(nóng)民從農(nóng)村搬到了縣城或者在縣城和市區(qū)買了房子。樂山人不出川的也希望到省會成都去發(fā)展，現(xiàn)在樂山的常住人口是負(fù)增長，年輕一代在成都和北上廣等大城市定居，而他們的父母則成為留守老人。而成都也面臨著和北上廣等特大城市在國際人才和高端人才之間的競爭，2017年成都本地就業(yè)吸引力指數(shù)為45，有大約30去了北上廣深①數(shù)據(jù)來源：《2017年中國大學(xué)生就業(yè)報告（就業(yè)藍(lán)皮書）》。。近年來四川省內(nèi)中小城市向省會等大城市人才轉(zhuǎn)移有非常明顯的趨勢，如果將時間軸拉長，四川從總體來看還是一個人口流出大省。雖然成都近兩年出現(xiàn)人才回流現(xiàn)象，但高端人才回流并不明顯且對于樂山這種三四線小城市，回流現(xiàn)象并不存在。同時，四川等西部地區(qū)高等教育雖然具有一定規(guī)模，但是總體來看高等教育大而不強(qiáng)的格局，使得教育資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人力資源不匹配的矛盾日益尖銳。

近年來“兩座城市”之間人口流動還呈現(xiàn)出一個非常重要的趨勢，就是“低齡化”和“老齡化”并存。一方面，除了正常的務(wù)工和居家搬遷，很多中小學(xué)生周一到周五在成都的寄宿制學(xué)校學(xué)習(xí)，周末再坐高鐵回到樂山，現(xiàn)代交通的便利和優(yōu)質(zhì)教育資源的稀缺使得學(xué)生到大城市學(xué)習(xí)成為一種“新常態(tài)”。十多年前，樂山一中（當(dāng)?shù)刈詈玫闹袑W(xué)）每年還有十幾個學(xué)生能考入清華、北大，現(xiàn)在已經(jīng)多年難有一個考上了。另一方面，成都擁有四川大學(xué)醫(yī)學(xué)院（原華西醫(yī)科大學(xué)）等知名醫(yī)科院校和多家三甲醫(yī)院，因此大醫(yī)院人滿為患，很多區(qū)縣老年人看病都往成都跑。

（二）產(chǎn)業(yè)資源配置、資源環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間矛盾凸顯

旅游業(yè)、休閑和餐飲業(yè)是當(dāng)?shù)刂饕?jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)之一，兩個城市的旅游、文化、休閑等幸福產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)實力雄厚。成都不僅是歷史文化名城，其承載著三千多年的歷史，更是擁有如都江堰、杜甫草堂等眾多文物古跡和人文景觀。樂山更是有著峨眉山和樂山大佛兩大世界文化遺產(chǎn)。當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)相當(dāng)發(fā)達(dá)，餐飲業(yè)和酒店業(yè)也很興旺，樂山在全國宜居城市中名列前茅，也有不少外地人特別是一些成都本地人到樂山置業(yè)，周末舉家到樂山旅游和度假。為了保護(hù)當(dāng)?shù)氐穆糜钨Y源和環(huán)境，樂山的大型工業(yè)經(jīng)過長時間改革變遷已經(jīng)所剩無幾，當(dāng)年的五絲廠、肉聯(lián)廠、雨傘廠、造紙廠和長征制藥廠等國有企業(yè)，后來很多都關(guān)停并轉(zhuǎn)了，之后本地也產(chǎn)生了很多小微企業(yè)。

雖然有如此優(yōu)越的自然和文化資源為旅游業(yè)創(chuàng)造了良好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，但是正如一到成都就深刻感受到的嚴(yán)重霧霾，冬季大大有超越北方之嫌，這勢必會影響到旅游產(chǎn)業(yè)及其相關(guān)附屬產(chǎn)業(yè)，長期來看還會帶來一系列負(fù)面影響，比如人口進(jìn)一步加速外流，房地產(chǎn)市場不景氣，對環(huán)境質(zhì)量要求較高的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移難以落地。成都的霧霾是怎么產(chǎn)生的？所有的當(dāng)?shù)厝硕籍惪谕暤馗嬖V筆者是由于一家石化企業(yè)“彭州石化”。彭州位于成都的上風(fēng)位，成都是平原而且位于四川盆地，空氣流動低而空氣濕度高，任何一個空氣污染產(chǎn)業(yè)在這個盆地地區(qū)的存在無疑會使空氣質(zhì)量雪上加霜。但是很多地方官員似乎不這么認(rèn)為，彭州石化是地方政府花了幾十個億好不容易辦起來的，好不容易運轉(zhuǎn)了，怎么可能說關(guān)停就關(guān)停？那四川的霧霾地方政府是怎么治理的呢？據(jù)說成都市政府要求關(guān)閉所有的燒烤攤位，因為燒烤會產(chǎn)生二氧化碳和有害氣體，緊接著離成都不算太遠(yuǎn)的西昌市就有網(wǎng)民提出，我西昌滿街的燒烤店怎么空氣質(zhì)量如此好？更有甚者將很多高耗能產(chǎn)業(yè)關(guān)閉或叫停，于是工人們提出“還沒毒死就被餓死了”。

從地方財政局一位局長的口中得知，近年來多個企業(yè)根本談不上收稅，為了避免大規(guī)模工人下崗失業(yè)，很多企業(yè)是在地方政府的允許下能茍延殘喘不倒閉就不錯了，而這些企業(yè)很多都是產(chǎn)能過剩的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。受減稅降費等多種因素影響，成都和樂山的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，稅收貢獻(xiàn)不足，由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展困難，新的稅源點難以滿足發(fā)展的需要，中小城市和區(qū)縣財政面臨現(xiàn)實困難。

（三）中小城市房地產(chǎn)庫存難以消解，省會及周邊房地產(chǎn)有所回暖

許多當(dāng)?shù)厝嗽跇飞奖镜鼗虺啥急镜刭徶蒙虡I(yè)房產(chǎn)的住宅套數(shù)有的多達(dá)十幾套，這還不包括商業(yè)店面和寫字樓。近年來，由于人口老齡化趨勢加重、學(xué)齡人口減少明顯、高端人才和年輕勞動力流失嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一化，地方經(jīng)濟(jì)不景氣也困擾著發(fā)展中的樂山，樂山房地產(chǎn)泡沫已經(jīng)破滅，房產(chǎn)價格下降明顯。成都房地產(chǎn)市場雖然由于土地供給充足房價基本持平，但是高新區(qū)和天府新區(qū)由于概念炒作房價還略有上揚。

伴隨著人口流失和人口結(jié)構(gòu)的變化，四川房地產(chǎn)市場兩極分化嚴(yán)重，一方面是省份及其周邊區(qū)域房價的迅速升溫，另一方面是樂山這樣的三四線城市庫存積壓嚴(yán)重，特別是一些商業(yè)性用房庫存較大，去庫存還面臨一定的嚴(yán)峻形勢。

一位樂山市地方財政局長提到，伴隨著房地產(chǎn)業(yè)的不景氣，市財政在建新城和危房改造中投入了很多資金，但是至今都還沒法收回成本，欠了銀行一大筆債務(wù)，地方財政根本無力償還，同時大量的地方政府融資平臺，使得隱性債等地方政府債務(wù)風(fēng)險加劇。

三、對兩座城市變遷的思考

1.雖然國家在引導(dǎo)煤炭、鋼鐵、石油石化、有色金屬等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)往西部轉(zhuǎn)移，東部人口密集地區(qū)減少產(chǎn)量走精品路線，以降低污染。然而西部地方政府在承接這些產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時有沒有做過非常充分的論證？還是一味盲目追求GDP，為“增長而競爭”，以犧牲人民福祉和破壞環(huán)境為代價，走過去發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以環(huán)境污染為代價的發(fā)展道路，今后勢必會有慘痛教訓(xùn)。西部地區(qū)一些傳統(tǒng)行業(yè)去產(chǎn)能難以實現(xiàn)，同時還加劇地方勞動力市場不穩(wěn)定，成為政府隱患。

2.西部大開發(fā)的一個主要特征，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展的脈絡(luò)主要是跟隨型的，比如以前在東部廣州、深圳的幾家以傳統(tǒng)行業(yè)為主的制造企業(yè)轉(zhuǎn)移到西部，還沒有產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)型成就。西部地區(qū)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展多數(shù)難以實現(xiàn)真正意義上的創(chuàng)新，由于沒有在自主知識產(chǎn)權(quán)上有所突破，一味跟隨，受制于人才瓶頸和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，難以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)型的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，不能夠開創(chuàng)出新的商業(yè)業(yè)態(tài)、新的產(chǎn)業(yè)模式，難以在全球和國內(nèi)市場開疆拓土。

3.在整個城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，成都及周邊人口逐漸流入，四川省內(nèi)三四線城市人口也主要向市中區(qū)聚集，農(nóng)村空心化、小城鎮(zhèn)發(fā)展萎縮和分化嚴(yán)重，這是城鎮(zhèn)化不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，這些現(xiàn)象在國外城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中也都存在，比如日本。然而和日本等發(fā)達(dá)國家相比，我國西部地區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量普遍不高，由于小城市基礎(chǔ)設(shè)施落后，基本公共服務(wù)質(zhì)量難以和大城市抗衡，小城市的發(fā)展?jié)摿﹄y以有效發(fā)揮，吸引人口回流和當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口就近城鎮(zhèn)化的條件不足。

4.省域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化差異顯著，集中表現(xiàn)在教育和醫(yī)療等民生領(lǐng)域，省會和地市、地市和區(qū)縣、區(qū)縣和農(nóng)村之間差異較大，特別是伴隨著人口、產(chǎn)業(yè)向大城市積聚，好的教師和醫(yī)生也紛紛流向大城市，學(xué)生和病人勢必會跟隨，這就導(dǎo)致大城市公共服務(wù)越來越優(yōu)質(zhì)，而地市縣鄉(xiāng)越來越困難。

5.“隱性債”成為地方政府潛在風(fēng)險，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級困難，政府償債能力減弱。財政收入下滑，而支出不減，財政可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)。由于大量項目投資上馬，建設(shè)進(jìn)度加快，一些違法融資擔(dān)保問題始終沒有杜絕，融資平臺也存在不規(guī)范操作的問題，由于償債能力不足，地方政府財政部門壓力非常大，有些財政部門領(lǐng)導(dǎo)迫于壓力甚至選擇轉(zhuǎn)崗到其他單位。

6.一些政府和社會資本合作項目（PPP）以及產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，并沒有嚴(yán)格執(zhí)行財政部相關(guān)法規(guī)。很多PPP項目在招投標(biāo)過程中并沒有嚴(yán)格按照財政部政策法規(guī)，選取的競標(biāo)者也多數(shù)為國有企業(yè)，這就導(dǎo)致一些項目以央企建設(shè)部門依據(jù)政府的政策和信用為背書，地方政府還紛紛建立起PPP政府基金。為了政府的財政補(bǔ)貼而形成國有投資平臺公司，私營企業(yè)難以涉足PPP項目，而被排除在PPP招投標(biāo)之外。

四、政策建議

（一）西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要依據(jù)自然資源稟賦和自身比較優(yōu)勢做出科學(xué)的選擇

西部地區(qū)有著非常豐富的自然資源，其中水資源、礦產(chǎn)資源極為豐富，自然風(fēng)景、名勝古跡、民族文化等人文資源也給西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了非常重要的旅游文化發(fā)展契機(jī)。然而這些有利的自然資源和人文資源稟賦在開發(fā)過程中，存在過度隨意開發(fā)，西部地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢和資源優(yōu)勢難以有效結(jié)合，在東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移發(fā)展的過程中，很多以往在沿海地區(qū)污染較大的產(chǎn)業(yè)和淘汰落后產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到西部地區(qū)后，反而破壞了西部地區(qū)的自然資源和人文優(yōu)勢。因此，西部地區(qū)在貫徹西部大開發(fā)戰(zhàn)略的過程中，應(yīng)該根據(jù)自身的地理區(qū)位、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、要素稟賦、比較優(yōu)勢、生態(tài)特征有針對性、有條件地篩選產(chǎn)業(yè)類型，逐步形成適合自身發(fā)展的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，而不應(yīng)形成西部各省地方政府間“為增長而競爭”，為追求GDP增長，對東部“良莠不齊”的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移無條件照單全收，在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時切不可再走以犧牲環(huán)境資源為代價，來換取西部勞動密集型產(chǎn)業(yè)集聚。否則勢必會犧牲掉西部地區(qū)原有旅游、養(yǎng)老、休閑、餐飲等對資源環(huán)境要求較高的幸福產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，甚至由于環(huán)境破壞導(dǎo)致這些產(chǎn)業(yè)的嚴(yán)重萎縮，從而影響到房地產(chǎn)市場的去庫存。如四川這樣地處盆地地區(qū)尤其要考慮排除對大氣污染較為嚴(yán)重的煤炭、石化產(chǎn)業(yè)的承接。如青海等大江大河的源頭所在地，要避免對水源污染產(chǎn)業(yè)的承接。

（二）公共財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化應(yīng)在“物”的投資和“人”的投資上各有側(cè)重

在當(dāng)前人口紅利明顯減少，計劃生育政策還沒有完全放開，延遲退休政策尚在逐步推進(jìn)的過程中，地方政府在公共產(chǎn)品提供時要做前瞻性預(yù)判，可以借鑒國外經(jīng)驗，做好財政收支的中長期規(guī)劃，改變那種地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對房地產(chǎn)市場和建筑業(yè)過度依賴的局面，尋找新的產(chǎn)業(yè)增長點。改變以往長期以來財政支出以“鐵公基”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，來拉動地方經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)思路，更多轉(zhuǎn)向智慧城市、海綿城市、公共信息服務(wù)升級等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。依據(jù)人口結(jié)構(gòu)發(fā)展形勢加大對醫(yī)療養(yǎng)老的投入開發(fā)力度，通過優(yōu)質(zhì)教育資源的提供進(jìn)一步提高人力資源質(zhì)量是關(guān)鍵，構(gòu)建有利于整體經(jīng)濟(jì)全要素生產(chǎn)力提升的條件。由于人口老齡化將成為一個不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，四川省內(nèi)養(yǎng)老和醫(yī)療資源有限，特別是優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源主要集中在省會成都，因此未來進(jìn)一步吸引社會資本加大對相關(guān)民生領(lǐng)域的投入是非常必要的。在科技和教育領(lǐng)域事關(guān)整個產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的是人力資本儲備，因此進(jìn)一步通過創(chuàng)新政府財政資金使用和投入方式，將財政資金作為撬動民間資本投入的杠桿。采取更為靈活多樣的政府采購或購買服務(wù)，設(shè)立政府引導(dǎo)基金，創(chuàng)新PPP投入方式方法，有效整合財政和社會資源，通過財政資金引導(dǎo)進(jìn)一步調(diào)動社會力量參與到建設(shè)、投資和運營過程中。在建設(shè)的過程中，有效防范民生領(lǐng)域債務(wù)激增，避免其成為新的風(fēng)險點。處理好政府和社會資本參與投入的投資政策環(huán)境，提升政府資金使用績效的同時，放大資金乘數(shù)和綜合效益，促進(jìn)教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、科技等民生領(lǐng)域有效健康發(fā)展。

（三）有效防控地方政府債務(wù)風(fēng)險，提高財政可持續(xù)性

第一，對地方政府融資平臺進(jìn)行嚴(yán)監(jiān)管和清理整頓，有效防止債務(wù)風(fēng)險擴(kuò)散。

規(guī)范融資平臺運營管理。首先，進(jìn)一步清理掉一批不規(guī)范的地方政府融資平臺，摸清隱性債務(wù)底數(shù)，測算地方政府的財政承受能力和可持續(xù)性，有效防控債務(wù)風(fēng)險爆發(fā)。其次，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，剝離不必要的政府干預(yù)和政府與市場互相干擾的行為，理順政府投融資體制機(jī)制，有效解決由于地方政府財政收入中依靠土地財政帶來的地方政府融資平臺風(fēng)險問題。三是將明確融資平臺的還款來源、資產(chǎn)評估并保全資產(chǎn)，通過地方政府債務(wù)預(yù)算和資本預(yù)算的有效管控，將債務(wù)風(fēng)險防范在可控范圍內(nèi)。

第二，對地方政府債務(wù)信息有效公開，逐步建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。

一是通過強(qiáng)調(diào)信息公開，真實披露地方政府性債務(wù)。完善市場化發(fā)行對地方政府舉借債務(wù)形成強(qiáng)有力約束，充分有效披露債務(wù)信息，將債務(wù)余額、限額、負(fù)債率等信息一并披露，債務(wù)發(fā)行時間也要及時更新。二是健全風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。建立多層次政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系，將專項債務(wù)和一般債務(wù)區(qū)別建立風(fēng)險指標(biāo)，用于密切跟蹤地方政府性債務(wù)風(fēng)險狀況，通過風(fēng)險預(yù)警，督促地方政府將債務(wù)風(fēng)險壓縮在可控范圍內(nèi)。建立對地方政府償還債務(wù)情況的評估，并將評估結(jié)果用于對政府履職情況的考核，構(gòu)建完善的償債考核體系。

第三，有效發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，形成新的稅源增長點。

在“營改增”有效落地的宏觀背景下，中央政府在稅收政策制定時，應(yīng)該依據(jù)西部地區(qū)資源要素稟賦特征積極拓展與其相匹配的地方稅稅源，使地方政府從對土地“營業(yè)稅”的依賴逐步轉(zhuǎn)移到對轄區(qū)內(nèi)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高智能產(chǎn)業(yè)和幸福產(chǎn)業(yè)上，通過相關(guān)配套服務(wù)業(yè)“增值稅”的積極培育，實現(xiàn)“寬稅基、營改增”的結(jié)構(gòu)性稅源調(diào)整的目的。落實保障重大項目資金和加大企業(yè)扶持，做好稅源培植，為增加財政一般公共預(yù)算收入奠定良好基礎(chǔ)，提升防范債務(wù)風(fēng)險的潛力。因此，進(jìn)一步通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展來做大經(jīng)濟(jì)總量。在實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，財政可持續(xù)運行，社會財富良性增長，民生環(huán)境有效改善的基調(diào)上，實現(xiàn)西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)新創(chuàng)造的整體提升，在具體的政府和社會資本項目合作的過程中逐步淡化合作方的資本性質(zhì)，對運營能力進(jìn)行綜合考慮，提升項目的運營效率。

（四）推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，合理改善產(chǎn)業(yè)資源配置

一是充分發(fā)揮四川作為西部地區(qū)重要邊疆要塞和軍事重鎮(zhèn)的區(qū)位優(yōu)勢，比如四川曾經(jīng)是我國非常重要的軍事工業(yè)基地，也是電子科技大學(xué)、西南交通大學(xué)這樣的軍工院校所在地，因此有非常好的軍工人力資源和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，所以要繼續(xù)發(fā)揮這些區(qū)位優(yōu)勢，其產(chǎn)業(yè)的定位應(yīng)該強(qiáng)調(diào)以高端裝備制造業(yè)、新材料、自動化交通、資源再利用、能源存儲等領(lǐng)域作為新的經(jīng)濟(jì)增長點，需要注重將“軍工”融入“民產(chǎn)”，開展軍民融合發(fā)展改革試點，實現(xiàn)技術(shù)攻關(guān)和成果轉(zhuǎn)化有效落地，利用民用產(chǎn)業(yè)的利潤和研發(fā)創(chuàng)新成果來保障軍工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為我國贏得強(qiáng)大的軍事科技實力。

二是有效挖掘西部地區(qū)自然資源稟賦富集，有大量的旅游、民族人文文化、娛樂、療養(yǎng)、餐飲、休閑農(nóng)業(yè)等幸福產(chǎn)業(yè)資源的開發(fā)價值。利用西部地區(qū)現(xiàn)有幸福產(chǎn)業(yè)資源，并對其進(jìn)行有效整合，特別是旅游資源豐富的城市應(yīng)該開發(fā)旅游品牌，拉長和整合旅游產(chǎn)業(yè)鏈，拓寬旅游新業(yè)態(tài)，開發(fā)養(yǎng)老、療養(yǎng)、有機(jī)生態(tài)農(nóng)業(yè)和休閑資源，優(yōu)化和加快產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)調(diào)整。進(jìn)一步完善醫(yī)養(yǎng)結(jié)合全產(chǎn)業(yè)鏈，大力推進(jìn)幸福產(chǎn)業(yè)服務(wù)消費提質(zhì)擴(kuò)容。在產(chǎn)生一部分凈利益增量的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理測算現(xiàn)有資源和需求總量，因地制宜適當(dāng)增加幸福產(chǎn)業(yè)投資額，為長遠(yuǎn)發(fā)展謀劃。

三是注重生態(tài)綠色發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)綠色化。首先，要解決西部環(huán)境污染問題，需進(jìn)一步促進(jìn)資源節(jié)約利用，促進(jìn)傳統(tǒng)污染行業(yè)轉(zhuǎn)型升級。大力推廣節(jié)能技術(shù)，通過節(jié)能管控等技術(shù)手段，完成對污染企業(yè)的技術(shù)改造升級。其次，積極打造低碳城市，推進(jìn)資源循環(huán)利用。加大閑置土地清理，保障優(yōu)質(zhì)用地需求。支持企業(yè)通過技術(shù)改造，強(qiáng)化廢棄物資源化利用。深入開展大氣和水環(huán)境治理，對存在危險源的企業(yè)開展重點監(jiān)管。

（五）有效防控房地產(chǎn)風(fēng)險，保障城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展

第一，努力為實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化、就近城鎮(zhèn)化打下基礎(chǔ)和創(chuàng)造條件。

就近城鎮(zhèn)化有利于化解西部中小城市的房地產(chǎn)庫存，因此各級政府要做到以下幾點：一是根據(jù)2019年最新的中央與地方在教育等領(lǐng)域具體事權(quán)與支出責(zé)任劃分的規(guī)定，提高中央政府財政支出責(zé)任的同時，對西部地區(qū)人口回流較多的地區(qū)，要提高對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和長期居住人口的落戶比例，以及公共服務(wù)的提供能力。二是對到城鎮(zhèn)購房的農(nóng)民給予直接的財政現(xiàn)金補(bǔ)貼、稅費減免等，直接從資金上減輕農(nóng)民購房的負(fù)擔(dān)。將農(nóng)民工納入公積金繳納體系，能大幅減輕其購房壓力，但農(nóng)民工就業(yè)單位不穩(wěn)定，需要更加靈活的公積金政策，如允許農(nóng)民工自行繳納公積金。三是提高西部地區(qū)勞動力素質(zhì)，增加對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的技能培訓(xùn)，大力發(fā)展職業(yè)教育。提升高等教育質(zhì)量和辦學(xué)水平，給予高校大學(xué)生更多創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的機(jī)會。四是加大對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政支持力度并建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制，建立財政性建設(shè)資金對吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的補(bǔ)助機(jī)制，建立健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，支持城市基本公共服務(wù)，特別是在醫(yī)療、教育等領(lǐng)域，采取有效措施推進(jìn)城市公共服務(wù)領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用政府購買服務(wù)等模式，真正為實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化提供支撐和保障。

第二，控制中小城市房地產(chǎn)投資建設(shè)規(guī)模，著力實現(xiàn)房地產(chǎn)去庫存。

一是進(jìn)一步依據(jù)中小城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，合理測算中小城市的人口規(guī)模，以確定城市發(fā)展規(guī)模，嚴(yán)控城市房地產(chǎn)規(guī)劃審批。對中小城市建設(shè)用地規(guī)模實行嚴(yán)格控制，對住宅、寫字樓、城市綜合體等產(chǎn)業(yè)過剩項目審慎審批，特別是要嚴(yán)控新城新區(qū)規(guī)劃。二是推動中小城市加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，著力解決去庫存。打造智慧城市和海綿城市，進(jìn)一步推動城市建設(shè)向宜居化、功能多元化發(fā)展，為吸引農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移落戶和引進(jìn)人才定居創(chuàng)造良好居住環(huán)境，為有效解決房地產(chǎn)庫存提供良好基礎(chǔ)條件。

（六）構(gòu)建有利于創(chuàng)新發(fā)展的營商環(huán)境，吸引留住人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)

要想方設(shè)法激活民間投資，大力探索利用民間資金支持民生領(lǐng)域及支持民間創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的政策和辦法。進(jìn)一步吸引、培養(yǎng)并留住人才，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供巨大的人力資源。通過更加優(yōu)化有利于科技創(chuàng)新創(chuàng)造的商業(yè)環(huán)境，進(jìn)一步簡化行政手續(xù)，給予科研機(jī)構(gòu)和高校更大的自主權(quán)，加快創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化體系的構(gòu)建，更好地激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場的活力，以進(jìn)一步打造西部地區(qū)新的經(jīng)濟(jì)增長引擎。通過多種形式將政府、市場和社會有機(jī)結(jié)合，形成多方參與、多方投入促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展的格局。