李寶智

作者單位：科學(xué)技術(shù)部科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管服務(wù)中心

當(dāng)前，我國正在實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新。如何提高科研經(jīng)費(fèi)管理與使用效率，更好助力創(chuàng)新工作，成為黨中央、科技界乃至全社會關(guān)注的焦點(diǎn)。近年來科研經(jīng)費(fèi)管理改革持續(xù)推進(jìn)，出臺了系列政策措施，不斷為科研經(jīng)費(fèi)管理“松綁”。國務(wù)院第四次、第五次大督查將科研經(jīng)費(fèi)管理改革政策落實(shí)情況作為督查的重要內(nèi)容，相關(guān)部門也組織了專項(xiàng)督查。從督查的結(jié)果看，新政取得了一定效果，但同時存在改革舉措落地難的問題。啃下科研經(jīng)費(fèi)管理的“硬骨頭”，對激發(fā)創(chuàng)新熱情，建設(shè)世界科技強(qiáng)國意義重大。

一、經(jīng)費(fèi)管理的困境：新政遭遇落地難

科研經(jīng)費(fèi)管理改革一直在路上。近年來，為激發(fā)科技創(chuàng)新熱情，政府部門深入落實(shí)“放管服”的總體思路，改革政策紛至沓來，文件層次之高前所未有。2014年，國務(wù)院出臺《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》（國發(fā)〔2014〕11號），下放資金管理權(quán)限，增設(shè)對在職科研人員的績效支出；2016年，繼續(xù)深化改革，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號），對科研單位下放大部分科研經(jīng)費(fèi)管理權(quán)限，取消績效支出比例限制；2018年，國務(wù)院出臺《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)〔2018〕25號），進(jìn)一步下放科研經(jīng)費(fèi)管理權(quán)限，同時提出提升科研績效的若干措施。

各部門、各地區(qū)、各單位總體在積極貫徹國家科研經(jīng)費(fèi)管理改革精神，但從中央到地方，從科技管理部門、行業(yè)管理部門到科研單位，新政策在執(zhí)行環(huán)節(jié)遭遇“落地難”，地方和科研單位承接下放的經(jīng)費(fèi)管理權(quán)限、改進(jìn)對科研人員服務(wù)等工作仍存在不足之處。如，2018年國務(wù)院第四次大督查發(fā)現(xiàn)，仍有部分政策措施在不同地區(qū)、不同機(jī)構(gòu)的落地生效上還存在問題，預(yù)算編制過細(xì)、報銷難等問題依然存在。督查還發(fā)現(xiàn)，有單位“不敢接”中央政策，在落實(shí)50號文時結(jié)合科研實(shí)際不夠，對科研經(jīng)費(fèi)管理比較保守。單位在承接下放的經(jīng)費(fèi)管理權(quán)限時顧慮重重，擔(dān)心秋后算賬，或被審計、紀(jì)檢等工作找麻煩，仍按“嚴(yán)”口徑管理科研經(jīng)費(fèi)。落實(shí)政策時，照搬照抄國家制度，導(dǎo)致政策在單位無法落地。在利用科研財務(wù)助理、信息化、信息公開等手段支撐科研服務(wù)工作方面主動作為不夠。

科研人員認(rèn)為簡化經(jīng)費(fèi)管理仍不到位。在預(yù)算編制階段，部分科研人員不了解預(yù)算編制和預(yù)算評估政策，擔(dān)心核減經(jīng)費(fèi)，在預(yù)算說明中詳細(xì)說明開支內(nèi)容。在科研項(xiàng)目實(shí)施過程中，科研人員認(rèn)為存在“報賬難”問題，事前申請、簽字審批、票據(jù)獲取等繁瑣的賬務(wù)處理占用了大量本該用于科研的寶貴時間，此外還存在多部門交叉監(jiān)管，增加不必要工作量的情況。在結(jié)題驗(yàn)收環(huán)節(jié)，部分科研人員認(rèn)為要把項(xiàng)目執(zhí)行期間花的每一筆經(jīng)費(fèi)，與申請課題時的經(jīng)費(fèi)預(yù)算一一“對表”，如果“對”不上，就要開動腦筋、想方設(shè)法“對齊”，否則就不能報銷，經(jīng)費(fèi)報銷事務(wù)勞神費(fèi)心。

總之，政府、科研單位和科研人員等各方都認(rèn)可的政策，卻陷入了“落地難”，部分科研人員認(rèn)為國家在放松科研經(jīng)費(fèi)管理，單位管理反而更嚴(yán)了，未充分享受到政策紅利。

二、問題產(chǎn)生的根源：利益相關(guān)者利益沖突

除極個別“偽科研”人員，借科研之名行套取財政資金之實(shí)外，絕大多數(shù)科研人員、科研單位和政府部門三者在管好、用好科研經(jīng)費(fèi)上有著一致目標(biāo)。作為資源和政策供給者的政府部門，旨在通過提供長期資源供給和制度激勵，實(shí)現(xiàn)權(quán)益激勵和責(zé)任懲罰的有效均衡，充分調(diào)動相關(guān)力量，激發(fā)全社會科技創(chuàng)新活力。作為負(fù)責(zé)任的科研單位，通過積極落實(shí)國家相關(guān)政策，提升管理服務(wù)水平，調(diào)動科研人員積極性，營造良好的創(chuàng)新文化，為建設(shè)創(chuàng)新型國家貢獻(xiàn)更大力量。作為有擔(dān)當(dāng)?shù)目蒲腥藛T，在享受政策紅利的同時，帶領(lǐng)團(tuán)隊在科技攻關(guān)上做出更大貢獻(xiàn)，利國利民。

之所以相關(guān)政策在落實(shí)環(huán)節(jié)存在執(zhí)行難的問題，除政策銜接不夠、部分科研單位擔(dān)當(dāng)不夠等影響因素外，筆者認(rèn)為問題存在的根源是利益相關(guān)者利益不協(xié)調(diào)，甚至沖突。政府、科研單位和科研人員是科研經(jīng)費(fèi)配置、管理和使用中最主要的三方面利益相關(guān)者，三者在管好、用好科研經(jīng)費(fèi)，維護(hù)好科研共同體的聲譽(yù)，努力建設(shè)創(chuàng)新型國家上，有著一致的終極目標(biāo)，但在科研項(xiàng)目資金具體管理使用上存在利益沖突，主要表現(xiàn)在：一是科研單位承接“放權(quán)”、簡化管理與承擔(dān)連帶法人管理責(zé)任的沖突；二是科研單位提高對科研人員服務(wù)能力與無充足資源投入的沖突；三是科研人員經(jīng)費(fèi)自主權(quán)與單位健全內(nèi)部控制的沖突；四是科研人員創(chuàng)新性智力勞動彌補(bǔ)與科研經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)制度激勵不足，以及科研單位彌補(bǔ)管理成本之間的沖突。當(dāng)利益相關(guān)者利益不協(xié)調(diào)時，相關(guān)主體在開展工作時更多從本位主義考慮，難以從國家全局出發(fā)，也很難真正實(shí)現(xiàn)“放管服”相結(jié)合的目標(biāo)。

三、解決問題的出路：轉(zhuǎn)管理思維為治理思維

（一）科研經(jīng)費(fèi)管理與科研經(jīng)費(fèi)治理

縱觀近年的科研經(jīng)費(fèi)管理改革，仍沿用“管理”思維，改革的方式為技術(shù)性調(diào)整，政策的調(diào)整或是放松管理權(quán)限，或是對管理權(quán)限在不同管理層級上的重置，而非體制革新，未能充分體現(xiàn)“治理”思維，未能在政府部門、科研單位和科研人員之間構(gòu)建“服務(wù)伙伴”關(guān)系。

科研經(jīng)費(fèi)管理遵循的是“權(quán)力導(dǎo)向”的管制思維，以相關(guān)主體為管理對象，側(cè)重微觀層面的操作與控制，強(qiáng)調(diào)對科研經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)制，更關(guān)注具體行為的處理和對違規(guī)行為的處罰，管理目標(biāo)通常是通過監(jiān)督與問責(zé)的方式得以實(shí)現(xiàn)。

科研經(jīng)費(fèi)治理遵循的是“伙伴關(guān)系”的共治思維，關(guān)心利益相關(guān)者，側(cè)重宏觀層面的財權(quán)配置，強(qiáng)調(diào)相關(guān)主體之間的契約與信任，更關(guān)注利益相關(guān)者的共同治理，在明確各方權(quán)責(zé)基礎(chǔ)上，建立激勵約束機(jī)制，治理目標(biāo)通常通過激勵與引導(dǎo)方式得以實(shí)現(xiàn)。

綜上，科研經(jīng)費(fèi)管理與科研經(jīng)費(fèi)治理終極目標(biāo)具有一致性，都是為了提高經(jīng)費(fèi)配置效率，規(guī)范資金使用行為，為科研活動提供保障，二者在思維方式和具體目標(biāo)上又有顯著區(qū)別。同時，科研經(jīng)費(fèi)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開各科研單位良好的財務(wù)管理基礎(chǔ)。

（二）重構(gòu)利益相關(guān)者關(guān)系

構(gòu)建科研經(jīng)費(fèi)治理模式，需要改變傳統(tǒng)的“政府至上”的“單邊治理”，建立政府、科研單位和科研人員等“利益相關(guān)者”的“共同治理”。因此，需要重新梳理利益相關(guān)者關(guān)系，進(jìn)行協(xié)調(diào)、平衡，尋求利益相關(guān)者的共同利益，即“公共利益”最大化。

政府作為資源和政策的供給方，尋求資源配置的最優(yōu)化，希望科研單位能規(guī)范財務(wù)管理，為科研人員提供良好的支撐服務(wù)，實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)管理的規(guī)范使用，借助科研人員的創(chuàng)新工作，提供更多高質(zhì)量科研成果。在構(gòu)建新型科研經(jīng)費(fèi)治理模式時，應(yīng)加大對市場不能有效配置資源領(lǐng)域的供給，按照科研經(jīng)費(fèi)治理思維模式，從行政主導(dǎo)的政策性文件向更高階的對財政科研資金管理、使用專門立法轉(zhuǎn)變，并在其中明晰各方權(quán)責(zé)，以明確底線、增強(qiáng)普適性，各科技計劃依據(jù)此法，結(jié)合計劃自身特點(diǎn)制訂相應(yīng)資金管理辦法，在科研績效上側(cè)重結(jié)果考核，減少對科研過程的不必要干擾。

科研單位作為科研項(xiàng)目的依托單位，尋求經(jīng)費(fèi)使用效益最大化，希望從政府爭取更多的資源，以助力本單位相關(guān)領(lǐng)域科研事業(yè)的發(fā)展，同時為國家建設(shè)創(chuàng)新型國家做出更大貢獻(xiàn)。在構(gòu)建新型科研經(jīng)費(fèi)治理模式時，應(yīng)結(jié)合新形勢在內(nèi)控體系構(gòu)建上，努力實(shí)現(xiàn)從合規(guī)導(dǎo)向到效率導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，為科研人員集中精力開展科研工作做好支撐服務(wù)，以最大限度激發(fā)科研創(chuàng)新活力。

科研人員作為科研項(xiàng)目的實(shí)施者，尋求經(jīng)費(fèi)使用的便捷化，希望借助政府財政支持，實(shí)現(xiàn)本人或團(tuán)隊研究領(lǐng)域的技術(shù)突破，同時科研智力勞動價值得到充分肯定。在構(gòu)建新型科研經(jīng)費(fèi)治理模式時，應(yīng)高度自律，在集中精力做好研究工作、便捷使用經(jīng)費(fèi)的同時，做到不逾規(guī)、不越界。

（三）相關(guān)配套措施的保障

在協(xié)調(diào)好政府、科研單位和科研人員等利益相關(guān)者共同利益的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)新型科研經(jīng)費(fèi)治理模式的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，還需要相關(guān)配套措施的保障。

一是開展科研經(jīng)費(fèi)管理、使用專門立法，明確職責(zé)、劃定“紅線”。過往對科研經(jīng)費(fèi)使用上的嚴(yán)重違規(guī)行為的處理，主要依據(jù)《預(yù)算法》和《財政違法行為處罰處分條例》等進(jìn)行，但由于科研活動是創(chuàng)造性的智力勞動，科研過程具有較大的不確定性，因此科研規(guī)律要求科研經(jīng)費(fèi)的管理更具靈活性。建議提升財政科研經(jīng)費(fèi)管理使用政策的層次，推動開展專門立法，明確相關(guān)方職責(zé)，劃定經(jīng)費(fèi)管理、使用的“紅線”，為構(gòu)建科研經(jīng)費(fèi)治理模式提供法律保障。

二是公開科研經(jīng)費(fèi)使用結(jié)果，充分發(fā)揮外部監(jiān)督作用?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用結(jié)果的公開有利于實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)督，對營造公平競爭環(huán)境、規(guī)范使用經(jīng)費(fèi)具有重要作用。目前，科研經(jīng)費(fèi)管理辦法已對信息公開提出了明確要求，但有關(guān)檢查發(fā)現(xiàn)，能夠完全按照政策要求，進(jìn)行科研經(jīng)費(fèi)公開的單位尚不足一成，大部分單位僅公開立項(xiàng)信息，個別單位未進(jìn)行任何信息公開。構(gòu)建科研經(jīng)費(fèi)治理模式，要以契約、信任為紐帶連接治理相關(guān)方，減少對科研單位和科研人員的現(xiàn)場檢查，建議在國家科技管理信息系統(tǒng)中建立科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用公開欄目，規(guī)范公開流程，實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)使用結(jié)果的有效公開，充分發(fā)揮科學(xué)共同體的監(jiān)督作用。

三是建立科研經(jīng)費(fèi)管理使用信用體系，保持應(yīng)有的震懾作用。科研人員具有良好的教育背景，絕大多數(shù)具有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鲬B(tài)度和較高的道德水平，違法使用科研經(jīng)費(fèi)的行為僅發(fā)生在個別科研人員身上。但如果沒有科研經(jīng)費(fèi)使用信用體系做“底線”保障，失信成本過低，容易形成“破窗效應(yīng)”。構(gòu)建科研經(jīng)費(fèi)治理模式，離不開科研信用體系的保障作用，建議結(jié)合大數(shù)據(jù)等新技術(shù)手段，盡快建立對科研單位和科研人員的信用體系，高懸“達(dá)摩克里斯之劍”，對科研違法、違規(guī)行為形成有效威懾。

科研經(jīng)費(fèi)治理模式框架圖

（四）科研經(jīng)費(fèi)治理模式及特征

傳統(tǒng)科研經(jīng)費(fèi)管理主要體現(xiàn)為“權(quán)力導(dǎo)向”的管制思維，以“科研效率最大化且能守住道德底線”為目標(biāo)的科研經(jīng)費(fèi)治理模式（框架結(jié)構(gòu)見下圖），與傳統(tǒng)管理模式相比具有以下四個特征：

1.通過專門立法明確經(jīng)費(fèi)管理、使用“紅線”。治理模式提升了財政科研經(jīng)費(fèi)管理政策層級，通過對科研經(jīng)費(fèi)管理、使用進(jìn)行專門立法，明確相關(guān)方職責(zé)，劃定經(jīng)費(fèi)管理、使用的“紅線”。

2.重視利益相關(guān)者關(guān)系并建立“伙伴關(guān)系”。在梳理、協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，重構(gòu)利益相關(guān)者關(guān)系，尋求利益相關(guān)者“公共利益”最大化，建立政府、科研單位和科研人員之間的“伙伴關(guān)系”。

3.科研單位以信息公開換取管理工作的“簡化”。政府和科研單位以服務(wù)好科研人員作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，政府、科研單位和科研人員之間充分信任，但信任不能代替監(jiān)督，科研單位以信息公開提升外部監(jiān)督作用，換取管理工作的適度“簡化”。

4.科研人員以嚴(yán)守信用換取經(jīng)費(fèi)使用的“自由”。在科研經(jīng)費(fèi)使用上，以科研人員高度自律為前提，科研人員以嚴(yán)守信用換取經(jīng)費(fèi)使用的相對“自由”，政策導(dǎo)向上以激勵和引導(dǎo)為主，以科研信用體系為環(huán)境衛(wèi)士，在科技界形成“讓守信者受益，讓失信者難行”的文化氛圍。

四、結(jié)語

破舊立新，梳理并重構(gòu)政府、科研單位和科研人員的利益相關(guān)者關(guān)系，做好科研經(jīng)費(fèi)使用信息公開，以科研經(jīng)費(fèi)管理使用信用體系為保障，轉(zhuǎn)變理念，構(gòu)建新型科研經(jīng)費(fèi)治理模式，方能走出科研經(jīng)費(fèi)管理的困境，真正實(shí)現(xiàn)“放管服”相結(jié)合的目標(biāo)。