趙思博

摘 要：2017年開(kāi)始，西安、北京、上海等城市相繼出臺(tái)人才政策，如火如荼的人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)折射出人才是第一生產(chǎn)力的重要地位。為了迎合時(shí)代發(fā)展的要求，我國(guó)的人才政策經(jīng)歷了幾次較大的調(diào)整變遷，不同時(shí)期選擇了不同的政策類型與組合。本文從政策工具的視角出發(fā)，探究我國(guó)人才政策變遷的歷史分期與選擇因素，為具有中國(guó)特色的人才政策體系的建立提供理解角度。

關(guān)鍵詞：人才；政策變遷；政策工具

黨的十九大報(bào)告指出，人才是實(shí)現(xiàn)民族振興、贏得國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)主動(dòng)的戰(zhàn)略資源。從2017年開(kāi)始至今，西安、武漢、成都、杭州、南京等數(shù)十個(gè)城市陸續(xù)出臺(tái)人才吸引政策?！皳屓恕闭哳l出，折射出地方政府積極的人才工作態(tài)度。而從各地“搶人”政策的具體內(nèi)容也可以看出，各地人才工作的開(kāi)放度在不斷提升，更加開(kāi)放的人才政策是時(shí)代所需。改革開(kāi)放至今，我國(guó)的人才政策經(jīng)歷了幾次較大調(diào)整，事實(shí)證明人才政策的調(diào)整符合時(shí)代發(fā)展要求。那么是什么因素影響政策的調(diào)整？本文在政策工具理論的指導(dǎo)下，探索分析問(wèn)題的答案。

1 概念解釋與理論依據(jù)

1.1 人才政策

人才政策指國(guó)家各級(jí)黨委、政府制定的指導(dǎo)全國(guó)和各級(jí)人才工作的規(guī)范性文件的總和。人才政策包括黨中央及其組織、宣傳等各部門制定的，也包括國(guó)務(wù)院及其人事、教育、交通等部門制定的，包括黨中央與國(guó)務(wù)院及其各部門聯(lián)合制定的，也包括各級(jí)黨委及政府發(fā)布的人才政策。人才政策內(nèi)容廣泛，包含了人才培養(yǎng)、使用、選拔、考核、流動(dòng)、退休、獎(jiǎng)懲、工資福利等各個(gè)方面（劉雪梅，2007）。

1.2 政策工具理論

政策工具指政府可以用來(lái)實(shí)現(xiàn)某種政治目標(biāo)的手段（陳穎，2009），它是20世紀(jì)90年代西方政策科學(xué)研究的焦點(diǎn)。它借助工具的視角和方法將公共政策理解為由一系列政策工具構(gòu)成的有機(jī)體。

本文主要借鑒廣泛使用的麥克唐納和艾莫爾的分類法，將人才政策工具分為5種類型：1）權(quán)威型工具，即以政府的權(quán)威為基礎(chǔ)，在設(shè)定的環(huán)境下允許、禁止或要求某些行為。2）激勵(lì)型工具，即依靠有形的回報(bào)，鼓勵(lì)某些行為。3）能力建設(shè)型工具，即通過(guò)提供信息、教育、培訓(xùn)及資源，為所期待目標(biāo)提供支持。4）象征及勸誡型工具，即通過(guò)對(duì)人民信念和價(jià)值觀的引導(dǎo)、啟發(fā)，使政策對(duì)象從內(nèi)部動(dòng)機(jī)決定是否采取與政策相關(guān)的行動(dòng)。5）系統(tǒng)變革型工具，是通過(guò)對(duì)組織結(jié)構(gòu)的變革來(lái)重新分配權(quán)威，以促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)（楊道田，2015）。

1.3 政策工具選擇因素

任何一個(gè)政策的出臺(tái)都要經(jīng)過(guò)深思熟慮，不僅要考慮政策工具本身的效果、政策與實(shí)施環(huán)境的匹配程度，還要順應(yīng)政策制定者的“企圖”。盧純剛（2010）認(rèn)為影響政策工具選擇的因素主要有以下幾個(gè)。本文即討論這些因素對(duì)我國(guó)不同時(shí)期人才政策工具選擇的影響。

1）政策目標(biāo)：制定、執(zhí)行這一政策工具所期望達(dá)到的效果，這個(gè)過(guò)程要注意結(jié)合國(guó)家的戰(zhàn)略規(guī)劃。

2）目標(biāo)群體：政策工具的作用對(duì)象，其對(duì)政策工具的接受能力和認(rèn)同感直接關(guān)系到政策工具的效果。

3）政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)：政策工具的直接實(shí)施者，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行能力和力度直接關(guān)系到政策工具的執(zhí)行效果。

4）政策資源：制定、執(zhí)行政策工具所需要的各種人力、物力等支持。

5）政策工具應(yīng)用背景：政治、經(jīng)濟(jì)、文化及意識(shí)形態(tài)在內(nèi)的各種環(huán)境因素。

6）政策執(zhí)行者的偏好：政策執(zhí)行者是政策工具作用于客體的最直接主體，他們對(duì)于政策工具的理解和接受能力，更能直接影響政策工具的執(zhí)行效果。

2 改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)人才政策分期

2.1 改革開(kāi)放之初

1978年12月召開(kāi)的十一屆三中全會(huì)，是人才政策撥亂反正的工作開(kāi)始。這一時(shí)期人才政策的主流是恢復(fù)落實(shí)以知識(shí)分子為主體的各項(xiàng)人才政策，“尊重知識(shí)、尊重人才”是貫穿各項(xiàng)人才政策的核心理念。這段時(shí)期人才政策在制度層面上的改革尚未真正開(kāi)始，恢復(fù)原有秩序、計(jì)劃管控仍是各項(xiàng)人才工作依循的基本路徑，若有所變動(dòng)也是在原有政策上的微調(diào)。

2.2 20世紀(jì)80-90年代

以1983年10月中組部印發(fā)《關(guān)于改革干部管理體制若干問(wèn)題的規(guī)定》為標(biāo)志，中國(guó)人才政策進(jìn)入突破舊有體制的改革破冰期。經(jīng)濟(jì)體制改革、科學(xué)技術(shù)體制改革、教育體制改革、職稱評(píng)定制度改革等重大改革舉措相繼推出，對(duì)人才培養(yǎng)、人才管理、人才流動(dòng)、人才激勵(lì)等方面產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。高校畢業(yè)生的就業(yè)初步放開(kāi)，科學(xué)技術(shù)人員的流動(dòng)問(wèn)題屢次被提上議程，國(guó)家發(fā)文要求放寬放活科技人員政策，人才市場(chǎng)呼之欲出。

2.3 20世紀(jì)90年代-20世紀(jì)末

中共十四大以代表全黨最高意志的文件宣告中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。這一目標(biāo)的確立，使前一時(shí)期人才政策上的各種不明朗一掃而空，各種制度建設(shè)充滿信心與力量，沖決計(jì)劃體制的各種羅網(wǎng)，朝著適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的方向大踏步前進(jìn)。人才市場(chǎng)大刀闊斧地建設(shè)起來(lái)，培育與發(fā)展人才市場(chǎng)成為政策關(guān)注重點(diǎn)，1996年《人才市場(chǎng)管理暫行規(guī)定》出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)人才市場(chǎng)進(jìn)入正規(guī)化、法治化的建設(shè)軌道。

2.4 21世紀(jì)以來(lái)的新時(shí)期

知識(shí)經(jīng)濟(jì)在全球勃然興起，知識(shí)創(chuàng)新成為主要的經(jīng)濟(jì)內(nèi)驅(qū)力。作為知識(shí)創(chuàng)新的承載者、推動(dòng)者，人才對(duì)于一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用更為突出。該時(shí)期我國(guó)的人才政策在前期發(fā)展的基礎(chǔ)上數(shù)量增多，關(guān)注群體多樣，涉及領(lǐng)域廣泛，人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略在新世紀(jì)初被提出并成為國(guó)家三大戰(zhàn)略之一，成為各項(xiàng)人才政策的總綱，人才工作由只是經(jīng)濟(jì)、政治、科教體制改革的組成部分而分散展開(kāi)的時(shí)期進(jìn)入到一個(gè)以人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略為統(tǒng)領(lǐng)的整合推進(jìn)時(shí)期。

3 人才政策類型的變遷及原因分析

3.1 政策類型組合與變遷

本文以1978—2018年出臺(tái)的人才政策為研究對(duì)象，分析人才政策改革開(kāi)放至今的發(fā)展脈絡(luò)與基本模式演變。首先，通過(guò)北大法寶網(wǎng)檢索與“人才”“就業(yè)”“人力市場(chǎng)”主題相關(guān)的法律法規(guī)。其次，通過(guò)國(guó)務(wù)院、人社部、教育部、中國(guó)人才網(wǎng)等政府網(wǎng)站以“人才”為主題詞進(jìn)行查詢。同時(shí)，檢索人才政策匯編等文獻(xiàn)資料以及相關(guān)文件解讀，對(duì)政策數(shù)據(jù)進(jìn)行補(bǔ)充完善，最終收集到如下數(shù)據(jù)：1978-1990年，北京市政策文本數(shù)為2，深圳為4，上海為1，重慶為1，其他城市共9，共詞為進(jìn)入、準(zhǔn)許；1991-2000年，北京市政策文本數(shù)為6，深圳為11，上海為7，重慶為5，其他城市共21，共詞為優(yōu)惠、便利；2001-2018年，北京市政策文本數(shù)為95，深圳為88，上海為73，重慶為91，其他城市共247，共詞為培訓(xùn)、支持。

以上數(shù)據(jù)可以看到不同階段人才政策表現(xiàn)出的工具類型和使用頻率以及工具類型組合各不相同。前兩個(gè)時(shí)期中，人才政策類型多為權(quán)威型、勸告型和激勵(lì)型工具，我把它理解為政府為中心的政策類型；但隨著時(shí)間推移，權(quán)威型工具的出現(xiàn)次數(shù)逐漸減少，激勵(lì)型工具仍被頻繁運(yùn)用；直到最后進(jìn)入新時(shí)期，人才政策的工具類型多是能力建設(shè)型和系統(tǒng)變革型，即為人才提供資源和途徑，注重培養(yǎng)人才。最有效的是民主的方式，讓人才本身成為政策的參與制定者，自然而然提高政策認(rèn)同度?？偟膩?lái)說(shuō)，我國(guó)的人才政策越來(lái)越少?gòu)?qiáng)制色彩，更加強(qiáng)調(diào)人才的意愿，體現(xiàn)對(duì)人才的尊重與渴求。

3.2 變遷影響因素分析

改革開(kāi)放之初，混亂的年代剛剛結(jié)束，國(guó)家的首要任務(wù)是快速恢復(fù)社會(huì)生產(chǎn)生活秩序。當(dāng)時(shí)的人才政策目標(biāo)無(wú)疑是把人才全面運(yùn)用起來(lái)，人才的去向高度配合國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略；政策目標(biāo)群體是擁有專業(yè)技能，一腔熱血為國(guó)奉獻(xiàn)的人，他們對(duì)于國(guó)家的權(quán)威性政策接受度很高，這類政策在推行過(guò)程中也就順利無(wú)阻；當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)仍是主導(dǎo)地位，而政府的干預(yù)及全能型政府仍唱主調(diào)。這種政治環(huán)境下的政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行者習(xí)慣于發(fā)號(hào)施令，當(dāng)然一定的利益誘導(dǎo)與激勵(lì)也是必不可少的；最重要的是資源，當(dāng)時(shí)我國(guó)的教育還不發(fā)達(dá)，十年文革更是有對(duì)人才的滅頂之勢(shì)，資源的稀缺性要求資源的最高利用率；當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)極度不發(fā)達(dá)，國(guó)家的基本運(yùn)行都受限制，根本無(wú)法執(zhí)行自由的政策。種種因素疊加起來(lái)，決定了那個(gè)時(shí)期只能是強(qiáng)制命令性以及逐漸探索發(fā)揮激勵(lì)作用的人才政策。

20世紀(jì)90年代，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正式建立，整個(gè)國(guó)家充滿了自由的新氣象。國(guó)家干預(yù)力度逐漸減小，市場(chǎng)作用迅速擴(kuò)大，人們的個(gè)人追求也隨之上升。在國(guó)家放權(quán)和市場(chǎng)擴(kuò)大的雙重作用下，人才市場(chǎng)出現(xiàn)并快速發(fā)展。

進(jìn)入21世紀(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已形成規(guī)模，“有限政府”“小政府”成為熱議話題。全球化的席卷之勢(shì)，帶來(lái)國(guó)際化的競(jìng)爭(zhēng)；知識(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，帶來(lái)智慧的較量；大國(guó)形象的樹(shù)立，需要科技的支撐。這樣的背景下，人才政策選擇的影響因素發(fā)生質(zhì)變：政策目標(biāo)不再是定向配備式的所謂高效利用，而是人美其職，追求高層次的發(fā)展；政策目標(biāo)群體不再是單一層次、缺乏個(gè)人追求的人才群體，而是來(lái)自政治、經(jīng)濟(jì)、科技等多領(lǐng)域、國(guó)際國(guó)內(nèi)復(fù)雜的、有個(gè)性的群體。他們是新時(shí)代的社會(huì)成員，對(duì)政策的制定與執(zhí)行具有極高的敏感度和關(guān)注度；新時(shí)期提倡簡(jiǎn)政放權(quán)，政府增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，提高工作的透明度和效率。這種政治環(huán)境對(duì)政策的執(zhí)行者和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的要求提高，工作能力提高與態(tài)度的改善也為反映人才需求的人才政策施行打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；政策資源方面，目前我國(guó)已經(jīng)是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，充足的人力、物力儲(chǔ)備足以支撐各種向好政策的改革與執(zhí)行；民主的政治，發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)，開(kāi)放的文化，多樣的意識(shí)形態(tài)等呼喚民主、尊重個(gè)性的人才政策。在以上因素的綜合影響下，新時(shí)期的人才政策致力于人才培養(yǎng)，并通過(guò)深化改革破解人才發(fā)展及其效能轉(zhuǎn)化的政策障礙，為政府和市場(chǎng)在人才資源配置中的職能和邊界進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)和安排，也就是能力建設(shè)型和系統(tǒng)變革型為主的人才政策。

4 結(jié)論

本文通過(guò)收集整理我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的人才政策，發(fā)現(xiàn)我國(guó)的人才政策發(fā)文規(guī)模呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，政策工具類型由權(quán)威型為主逐漸轉(zhuǎn)化為以能力建設(shè)型為主，這與不同時(shí)期我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)大背景以及國(guó)家的戰(zhàn)略定位緊密聯(lián)系?？偟膩?lái)說(shuō)，從動(dòng)亂年代之后高度計(jì)劃管控的人才管理體制到適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下以人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略為引領(lǐng)的人才政策體系，體現(xiàn)出我國(guó)人才政策向更加尊重人才意愿，更適應(yīng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的方向發(fā)展。相信以能力建設(shè)型、激勵(lì)型及系統(tǒng)變革型工具為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化人才政策體系能夠更加適應(yīng)人才發(fā)展，推動(dòng)我國(guó)人才事業(yè)不斷進(jìn)步。

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