梅立潤

摘 要演鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略承載著中國共產(chǎn)黨在新時代全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的核心使命與責(zé)任，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是其標(biāo)識性特征;主張農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展意味著國家資源配置邏輯從工業(yè)城市優(yōu)先調(diào)整為農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先;優(yōu)先性的意義在于當(dāng)其他發(fā)展目標(biāo)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展都提出資源供給需求時，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的資源供給需求可以處于滿足次序安排的前列乃至首位，或者說農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展可以獲得更大比重或更多份量的資源配給;在實踐推進國家資源配置邏輯調(diào)整過程中，資源供給優(yōu)先考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展可能會遭遇共識性難題、增量優(yōu)先還是存量優(yōu)先的操作性技術(shù)難題和強調(diào)因地制宜造成的統(tǒng)合性難題。

關(guān)鍵詞？演鄉(xiāng)村振興;農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展;優(yōu)先性;資源配置

[中圖分類號]F323[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號]1673-0461（2019）03-0032-06

一、問題的提出

悠久的農(nóng)耕文明、政權(quán)的成長經(jīng)歷以及社會的轉(zhuǎn)型趨向，共同形塑了鄉(xiāng)村在中國共產(chǎn)黨執(zhí)政話語表達(dá)與任務(wù)選擇中的重要角色，作為中國發(fā)展與治理的基礎(chǔ)場域，“‘鄉(xiāng)村的問題在中國也許是最核心的問題之一?！盵1]改革開放以來，經(jīng)過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、村民自治、新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等一系列的改革與探索，中國鄉(xiāng)村的發(fā)展水平與治理效度都有明顯提高。但是不可忽視的是，在持續(xù)快速推進的工業(yè)化、市場化、城鎮(zhèn)化過程中，由于國家支持重心的偏斜以及鄉(xiāng)村自身資源汲取與吸引能力偏弱，大量優(yōu)質(zhì)資源流向城市，鄉(xiāng)村逐漸缺少活力而顯現(xiàn)衰落趨勢甚至陷入發(fā)展與治理的困境。黨的十九大的召開標(biāo)志著中國特色社會主義建設(shè)進入了新時代，平衡和充分發(fā)展成為新時代中國共產(chǎn)黨的核心執(zhí)政使命與責(zé)任。由于中國發(fā)展不平衡不充分的問題在鄉(xiāng)村最為突出，而且按照中國人口增長和城鎮(zhèn)化發(fā)展的速率，到2030年，中國總?cè)丝趯⑦_(dá)到15億左右，城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，“如果到了2030年，我們城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，農(nóng)村還有4.5億人，再設(shè)想一下，如果到2050年城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%，農(nóng)村還有3億人，有這么大數(shù)量農(nóng)村人口的背景下，我想中國是無論如何不能讓農(nóng)村衰敗的，否則這個國家就會面臨一種難以承受之重。”[2]因此，在黨的十九大上，中央適時提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，統(tǒng)籌推進農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)，加快推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)全面升級，農(nóng)村全面進步，農(nóng)民全面發(fā)展。

在黨的執(zhí)政話語體系中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題始終是關(guān)系國計民生的根本性問題，沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化，就沒有國家的現(xiàn)代化。因此，在新時代實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重大意義，事關(guān)全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家等歷史任務(wù)的完成質(zhì)量，也是對中國共產(chǎn)黨和各級政府執(zhí)政施政能力與智慧的直接檢驗。黨的重要會議特別是全國黨代會中提出的新戰(zhàn)略，對中國經(jīng)濟社會發(fā)展的方向與著力點選擇具有深刻的影響，會帶來各級黨政部門注意力的調(diào)整，還會成為學(xué)術(shù)研究關(guān)注的熱點議題，這是中國政治運行的基本經(jīng)驗，也是中國學(xué)術(shù)研究的鮮明特征。確實，自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以來，各類期刊雜志開設(shè)專題探討，眾多機構(gòu)單位舉辦主題論壇，各種媒體爭相宣傳報道，迅速興起了一股研究熱潮，形成了第一批較具原創(chuàng)性的鄉(xiāng)村振興研究成果。不可否認(rèn)，這些研究成果打開了鄉(xiāng)村振興研究的窗口，具有獨特的理論貢獻(xiàn)，但是“由于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大提出來的，時間比較短，目前學(xué)術(shù)界大多只是對十九大有關(guān)精神的解讀，還談不上對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深度研究，各地如何結(jié)合實際推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目前還處于方案討論階段?！盵3]從對已有鄉(xiāng)村振興研究成果的梳理來看，整體上而言，宏觀闡釋鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)涵、刻畫其提出的時代背景、呈現(xiàn)其功能定位、挖掘其價值意義的研究內(nèi)容居多，關(guān)于鄉(xiāng)村如何振興的思考偏少。而且當(dāng)前鄉(xiāng)村振興研究帶有典型的解讀性特征，學(xué)者們關(guān)于鄉(xiāng)村如何振興的思考，大多具有與官方文件說法重復(fù)的色彩，在全面性、針對性、精細(xì)化等方面的水平與程度有時還比不上官方文件，這顯然不符合官方與民間對學(xué)術(shù)研究的期待。

通過梳理有限的關(guān)于鄉(xiāng)村如何振興的研究成果，可以發(fā)現(xiàn)大多關(guān)注的是鄉(xiāng)村振興應(yīng)該遵循的一些宏闊性要求與可以采取的操作化舉措，前者主要包括鄉(xiāng)村振興應(yīng)該堅守的原則、遵循的策略、需要注意或避免的問題等。后者主要包括做好鄉(xiāng)村振興立法與規(guī)劃制定;建立鄉(xiāng)村振興標(biāo)準(zhǔn)與專門機構(gòu);注重鄉(xiāng)村人口穩(wěn)定、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人才培育與活力激發(fā);構(gòu)建現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)體系與現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系;推進一系列體制機制制度的改革、優(yōu)化與建設(shè)[4]。確實，這些思考對于鄉(xiāng)村振興的實踐推進具有一定的指導(dǎo)性與啟發(fā)性，但是問題在于，他們忽略了實踐推進鄉(xiāng)村振興的一個重要前提，即農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》曾明確指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的基本原則。雖然《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》對如何推進產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕等都作出了細(xì)致部署，學(xué)者們也在鄉(xiāng)村如何振興問題上提供了諸多宏闊性策略與操作化舉措的有益思考，但是官方意見和學(xué)者們的思考實際上針對的是農(nóng)業(yè)農(nóng)村如何發(fā)展的問題，而不是農(nóng)業(yè)農(nóng)村如何“優(yōu)先發(fā)展”的問題，遺漏了“優(yōu)先”的限定。而任何國家戰(zhàn)略背后連帶著的都是系統(tǒng)的資源配置調(diào)整方案，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展適用的是兩種完全不同的資源配置邏輯?？梢钥隙ǖ卣f，以中國共產(chǎn)黨為核心的執(zhí)政施政團隊有豐富地促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)驗，但是此前從來沒有主張過農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，在某種意義上可以說，如何促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展才是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略區(qū)別于以往任何國家涉農(nóng)戰(zhàn)略的精髓所在。國家從來沒有忽視過農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，但是主張農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展才是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的標(biāo)識性特征，摘去“優(yōu)先”的限定，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所寓涵的美好愿景與宏偉目標(biāo)將難以落地，即使落地，也將大打折扣。因此，真正有生命力和穿透力的關(guān)于鄉(xiāng)村如何振興的思考，一定不能脫離優(yōu)先性語境。那么，到底如何理解農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展基本原則中“優(yōu)先發(fā)展”的意蘊？在實踐推進鄉(xiāng)村振興過程中，落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展又會遭遇什么樣的阻礙或難題？較為遺憾的是，當(dāng)前研究尚未涉及“優(yōu)先發(fā)展”意蘊的理解，對“優(yōu)先發(fā)展”的阻礙或難題也缺少預(yù)判性分析，而這正是本文的核心問題意識和實踐關(guān)懷。

二、理解農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展：資源邏輯與衡量標(biāo)準(zhǔn)

國家戰(zhàn)略對中國整體經(jīng)濟社會發(fā)展具有深厚久遠(yuǎn)的影響力，核心原則的清晰理解是推進國家戰(zhàn)略實施并取得成效的基本前提。但是長期以來，支撐國家戰(zhàn)略落地的配套性政策在基層政治運行實踐中時常會陷入名實分離的窘境，一個重要的原因就是對國家戰(zhàn)略核心原則的理解存在流變性，從而為逐級落實執(zhí)行創(chuàng)設(shè)了選擇性或變通空間，最終消解的是國家戰(zhàn)略的效度，損耗的是國家發(fā)展的質(zhì)量。然而，在中國這樣一個超大規(guī)模且內(nèi)部異質(zhì)性強的國家，國家發(fā)展與治理必須依持地方的配合，需要通過給予地方一定的自主性從而釋放其活力，國家戰(zhàn)略與配套政策不能框死地方行動的范圍與細(xì)節(jié)，但是鎖定核心理解維度還是有必要的。同樣，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略承載著黨推進中國平衡充分發(fā)展的新時代使命與責(zé)任，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是其標(biāo)識性原則，如何準(zhǔn)確理解農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展確實事關(guān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略乃至國家發(fā)展的前途。

（一）農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的實質(zhì)是國家資源配置邏輯的調(diào)整

以中國共產(chǎn)黨為核心的執(zhí)政施政團隊具有很強的政治審慎性，不會輕易提出一項影響面廣、影響程度深的國家級發(fā)展戰(zhàn)略。與振興相對的是衰落凋敝，因此一個基本的推斷是，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的出場必定源于以中國共產(chǎn)黨為核心的執(zhí)政施政團隊對中國鄉(xiāng)村現(xiàn)實狀況的準(zhǔn)確把握，即中國鄉(xiāng)村已經(jīng)衰落凋敝或趨于衰落凋敝，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是對中國鄉(xiāng)村衰落凋敝問題的直接正面回應(yīng)。雖然在現(xiàn)代化、工業(yè)化、城市化進程中，鄉(xiāng)村衰落凋敝是許多國家都曾遭遇或終將遭遇的共通性難題，但是宏闊的世界歷史與時代發(fā)展趨向背景并不能抵消對鄉(xiāng)村衰落凋敝具體國家行動選擇的追因。在中國持續(xù)快速的工業(yè)化、市場化、城鎮(zhèn)化過程中，長期推行的是工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”和戶籍、就業(yè)、醫(yī)療、社保、教育、土地、產(chǎn)權(quán)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面的城鄉(xiāng)二元政策，帶有鮮明的先城后鄉(xiāng)、先工后農(nóng)、以鄉(xiāng)助城、以農(nóng)助工的偏斜特征，確實，城鄉(xiāng)二元偏斜政策“對于在一窮二白基礎(chǔ)上推進現(xiàn)代工業(yè)體系的建立和城市化，雖然有其必要性，但中國農(nóng)民和農(nóng)村為此付出的代價慘重”，這種慘重代價就是“要素流動在收益驅(qū)動的作用下，幾乎是由農(nóng)村向城市單向的，造成本來就捉襟見肘的農(nóng)村要素存量瀕臨枯竭，出現(xiàn)大面積的鄉(xiāng)村凋敝景況?！盵5]即是說，國家政策與支持重心的偏斜是導(dǎo)致鄉(xiāng)村衰落凋敝的重要原因。因此，推進鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在于國家政策與支持重心的糾偏。

任何發(fā)展思路背后都連帶著一整套資源供給機制，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的基本原則，這意味著在鄉(xiāng)村振興時期，中國發(fā)展思路要從工業(yè)城市優(yōu)先轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先，也意味著資源配置邏輯要從工業(yè)城市優(yōu)先調(diào)整為農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先。正如《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》所明確指出的，要在干部配備上優(yōu)先考慮，在要素配置上優(yōu)先滿足，在資金投入上優(yōu)先保障，在公共服務(wù)上優(yōu)先安排，加快補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板。而且不同于此前鄉(xiāng)村費盡心思向上級黨政部門爭取鄉(xiāng)村發(fā)展與建設(shè)的資源，或者發(fā)揮自身智慧開發(fā)、動員、協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村內(nèi)部資源，作為鄉(xiāng)村振興標(biāo)識性原則的農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展更加強調(diào)國家從外部注入活力與能量，更加注重國家的主動支持。

（二）次序與數(shù)量安排是衡量農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的核心標(biāo)準(zhǔn)

理清農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的資源配置邏輯調(diào)整實質(zhì)與對國家主動支持的期待，為理解農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好了背景性知識鋪墊，是推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展落實并取得成效的第一步，而只有真正把握住了“優(yōu)先性”到底體現(xiàn)為什么才能減少實際操作的錯亂與迷茫。理解優(yōu)先性要將之放置到一種比較情景中，無比較則無先后。長期以來，中國都處于趕超型的發(fā)展階段，由于超大的國家發(fā)展與治理規(guī)模使得中國共產(chǎn)黨對秩序與規(guī)范的需求更加強烈，特別是在市場化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、全球化等復(fù)雜交織和頻繁互動的情形下，中國面臨更多的風(fēng)險與挑戰(zhàn)，為了減少它們給中國發(fā)展與治理秩序和規(guī)范帶來的沖擊，中國共產(chǎn)黨更加注重未雨綢繆，制定戰(zhàn)略規(guī)劃，提高發(fā)展與治理的可預(yù)期性。而任何承載美好期許的國家戰(zhàn)略規(guī)劃要從文本走向現(xiàn)實，都需要充裕的資源供給，如果說戰(zhàn)略規(guī)劃指定了國家發(fā)展與治理這艘巨輪前進的方向，那么充裕的資源供給才是巨輪前進的燃料與動力支撐。

然而問題在于，國家在特定時期的資源總量或者說資源供給能力是有限的，面對多種國家戰(zhàn)略提出的資源供給需求，國家可能無力回應(yīng)，或者說至少無法一一予以充分回應(yīng)，而且不同國家戰(zhàn)略提出的多元資源供給需求可能存在競爭與沖突，因此極為考驗國家的資源配置智慧，特定的優(yōu)先性安排便是在這種背景中應(yīng)運而生。獲得優(yōu)先性安排的意義在于，可以處于資源供給需求滿足次序安排的前列乃至首位。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略承載著中國共產(chǎn)黨在新時代全面建成小康社會和社會主義現(xiàn)代化強國的核心使命與責(zé)任，國家承諾農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展召示了對其的重視，這意味著，當(dāng)其他發(fā)展目標(biāo)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展都提出資源供給需求時，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的資源供給需求可以處于滿足次序安排的前列乃至首位，或者說要先滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的資源供給需求，要以滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的資源供給需求為主。另外，優(yōu)先性的意義不僅體現(xiàn)在資源供給需求可以處于滿足次序安排的前列乃至首位，還體現(xiàn)在資源供給量的配置上，即是說，面對給定的、有限的國家資源，當(dāng)其他發(fā)展目標(biāo)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展都提出資源供給需求時，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展可以獲得更大比重或更多份量的資源配給。形象地說，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展在次序方面的體現(xiàn)可以表示為：當(dāng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提出資源需求（N1）與其他國家發(fā)展目標(biāo)提出資源需求（N2、N3）時，國家應(yīng)該先回應(yīng)和滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的資源需求（N1）;而農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展在數(shù)量方面的體現(xiàn)可以表示為：當(dāng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提出資源需求（N1）與其他國家發(fā)展目標(biāo)提出資源需求（N2、N3）時，國家在只擁有給定資源（N）時，將給定資源（N）拆分為（A1、A2、A3）分別用于回應(yīng)和滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展資源需求（N1）和其他國家發(fā)展目標(biāo)提出的資源需求（N2、N3），但是A1>A2>A3。

三、鄉(xiāng)村振興資源配置邏輯調(diào)整的多重難題

為了增強中國發(fā)展與治理的秩序性和規(guī)范性，中國共產(chǎn)黨制定了諸多國家戰(zhàn)略，以戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng)特定時期內(nèi)的發(fā)展與治理是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的常用工具和特色。資源是國家戰(zhàn)略推進的燃料，但是在國家資源總量有限的情形下，多國家戰(zhàn)略容易導(dǎo)致資源供給需求之間的競爭與沖突，由此催生了特定的優(yōu)先性安排?？傮w來看，新中國成立以來，國家資源配置的基調(diào)都是偏重于優(yōu)先保障工業(yè)與城市發(fā)展，或者說遵循的是工業(yè)城市優(yōu)先邏輯。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略主張農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，從理論上來說意味著國家資源配置邏輯要從工業(yè)城市優(yōu)先調(diào)整為農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先。然而由于資源供給慣性的存在以及資源配置邏輯轉(zhuǎn)換背后牽扯到復(fù)雜的利益結(jié)構(gòu)調(diào)整，可以預(yù)判的是，實踐推進國家資源配置邏輯轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先并沒有那么容易，會遭遇不少難題。

（一）資源供給優(yōu)先考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨共識性難題

社會階層的分化與利益訴求的日益多元、民主意識的增長與程序的完善、權(quán)力結(jié)構(gòu)的扁平化與部門分工體系的規(guī)范等等使得現(xiàn)代政治運行非常注重共識的達(dá)成，比如國家與社會之間的共識、政府與市場之間的共識、不同部門之間的共識等等。共識的達(dá)成有利于增強行動的合法性基礎(chǔ)，也有利于節(jié)約行動成本，具有較高共識性的事項會遭遇更少的實踐阻滯。注重不同類別共識的達(dá)成乃至于說注重全方位共識的達(dá)成是以中國共產(chǎn)黨為核心的執(zhí)政施政團隊治國理政的鮮明特征。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為中國共產(chǎn)黨謀求新時代充分平衡發(fā)展的重大舉措，其實踐推進的關(guān)鍵在于調(diào)整國家發(fā)展思路和資源配置邏輯從工業(yè)城市優(yōu)先轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先。而任何發(fā)展思路、資源配置邏輯調(diào)整的背后都暗含著一個非常復(fù)雜的多類別共識達(dá)成或者說利益整合過程。有研究者發(fā)現(xiàn)，世界上許多國家都經(jīng)歷了“工業(yè)優(yōu)先發(fā)展—工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)—工農(nóng)融合發(fā)展”的歷程，從工業(yè)化初期到工業(yè)化中期，由農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支援城市，進入工業(yè)化中期以后，再由工業(yè)補貼農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村，隨著農(nóng)村要素稟賦變化以及工業(yè)剩余的不斷投入，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等發(fā)展，但是在由工業(yè)城市優(yōu)先轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先過程中，往往會面臨嚴(yán)重的階段轉(zhuǎn)換障礙[3]。即是說，多類別共識達(dá)成的過程并不總是直線式順暢的。

在中國，長期以來推行的都是城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略、市民偏向的分配制度、重工業(yè)偏向的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)[6]，或者說先城后鄉(xiāng)、先工后農(nóng)、以鄉(xiāng)助城、以農(nóng)助工的二元化發(fā)展思路，抑或工業(yè)城市優(yōu)先的資源配置邏輯，而這些之所以能夠長期推行，還是得益于以國家力量協(xié)調(diào)為核心方式達(dá)成了較為穩(wěn)固的多類別共識，至少在農(nóng)業(yè)農(nóng)村一方內(nèi)部，并不存在強烈的抵觸心理。在某種意義上來說，中國的發(fā)展進步離不開廣大農(nóng)民的犧牲奉獻(xiàn)精神和樸實的大局觀，可能他們對自身樸實的大局觀毫無意識，但是卻切實有利于國家發(fā)展的前途。然而，經(jīng)過幾十年的沉積，工業(yè)城市一方的利益認(rèn)知、利益結(jié)構(gòu)、利益版圖已經(jīng)基本固化，鄉(xiāng)村振興強調(diào)資源配置邏輯從工業(yè)城市優(yōu)先調(diào)整為農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先，這一調(diào)整會對已有利益認(rèn)知、利益結(jié)構(gòu)、利益版圖造成一定的沖擊，甚至?xí)o偏執(zhí)于認(rèn)為資源供給邏輯理應(yīng)工業(yè)城市優(yōu)先的部分群體和個體造成明顯的失落和憂慮。而且隨著中國對個體權(quán)利保護力度的提高、對個體利益表達(dá)渠道的拓寬以及國家權(quán)力運作規(guī)范程度的增強，社會群體和個體不服從、不配合國家戰(zhàn)略或政策安排的成本越來越低，事例越來越多。因此，在資源配置邏輯實際調(diào)整過程中會遭遇共識性阻礙也是意料之中的事情。而且由于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略才提出不久，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的認(rèn)知還沒有深入人心，尋求共識和利益整合的努力還正在進行。所以，資源供給優(yōu)先考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展可能在此后一個較長的時段內(nèi)都將面臨共識性難題。

（二）資源供給優(yōu)先考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨技術(shù)性難題

多類別共識的達(dá)成是現(xiàn)代國家推進承載國家意圖的戰(zhàn)略實施的基礎(chǔ)，但是國家戰(zhàn)略的有效實施還需要操作技術(shù)層面的保障。如果說資源供給優(yōu)先考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的共識性難題主要聚焦于資源要不要優(yōu)先供給農(nóng)業(yè)農(nóng)村或者說資源能不能優(yōu)先供給農(nóng)業(yè)農(nóng)村的問題，那么資源供給優(yōu)先考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的技術(shù)性難題則主要關(guān)注資源如何優(yōu)先供給農(nóng)業(yè)農(nóng)村的問題。在新時代的鄉(xiāng)村振興布局中，中央明確表示，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，要在干部配備上優(yōu)先考慮，在要素配置上優(yōu)先滿足，在資金投入上優(yōu)先保障，在公共服務(wù)上優(yōu)先安排，加快補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板，為資源優(yōu)先供給農(nóng)業(yè)農(nóng)村提供了方向與類別參照。然而，由于官方與學(xué)界在思考農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展時，同時忽略了“優(yōu)先”的限定，使得針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村如何“優(yōu)先發(fā)展”的思考變成了針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村如何發(fā)展的思考，實際上消解或遮蔽了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的獨特功能和屬性，由此也容易導(dǎo)致各級黨政部門在實際操作資源配置過程中缺乏精準(zhǔn)的著力點，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展可能淪為名義上的優(yōu)先。雖然筆者在前文就如何理解農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展作出了探索，指出優(yōu)先性的意義既體現(xiàn)在資源需求滿足的次序安排上，即當(dāng)其他發(fā)展目標(biāo)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展都提出資源供給需求時，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的資源供給需求可以處于滿足次序安排的前列乃至首位;還體現(xiàn)在資源供給量的配置上，即面對給定的、有限的國家資源，當(dāng)其他發(fā)展目標(biāo)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展都提出資源供給需求時，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展可以獲得更大比重或更多份量的資源配給，一定程度上可以緩解由于核心概念理解不清晰而導(dǎo)致的具體操作行動上的遲疑，但是澄清對優(yōu)先性的理解只能為各級黨政部門實際操作資源配置提供較為明確的方向指引，依然不能解決進一步的技術(shù)操作細(xì)節(jié)問題。

由于中國城市與工業(yè)發(fā)展的充分程度要遠(yuǎn)高于農(nóng)村與農(nóng)業(yè)，比如從第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)來看，截至2016年底，38.1%的村主要道路沒有路燈，18.1%的村沒有衛(wèi)生室，45.1%的村沒有執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師，67.7%的村沒有幼兒園、托兒所，40.8%的村沒有體育健身場所，58.7%的村沒有農(nóng)民業(yè)余文化組織;26.1%的村沒有實現(xiàn)生活垃圾集中處理或部分集中處理，82.6%的村沒有實現(xiàn)生活污水集中處理或部分集中處理，52.3%的農(nóng)戶飲用未經(jīng)過凈化處理的自來水，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)供給滯后、不充分的樣態(tài)得以鮮活顯現(xiàn)，而且“這還僅僅是數(shù)量上的差距，如果看質(zhì)量，城鄉(xiāng)差距就更大了”[7]，因此相對而言，目前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的資源需求量更大也更為迫切，按照國家推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的承諾，國家應(yīng)該調(diào)取更多的資源集中注入農(nóng)業(yè)農(nóng)村。但是問題在于，在特定時期內(nèi)，國家資源供給能力是有限的，那么到底是在既有國家資源供給能力基礎(chǔ)上通過減少工業(yè)城市的資源供給來實現(xiàn)國家推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的承諾，還是在保持工業(yè)城市資源供給現(xiàn)有水準(zhǔn)的基礎(chǔ)上通過提升國家資源供給能力從而在資源增量的配置層面向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜而實現(xiàn)國家推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的承諾？目前對于這一問題的解決還沒有清晰的思路。因此，資源供給優(yōu)先考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展此后將面臨增量優(yōu)先還是存量優(yōu)先的操作性技術(shù)難題。

（三）資源供給優(yōu)先考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨統(tǒng)合性難題

現(xiàn)代政治運行既注重層級的次序性權(quán)威，也注重層級之間的互動性和各層級的自主性，中央權(quán)威與地方自主性均衡結(jié)合是絕大多數(shù)政治體執(zhí)政施政的理想追求。在中國政治運行實踐情景中，中央具備強有力的權(quán)威，可以統(tǒng)領(lǐng)全局，協(xié)調(diào)各方，制定針對性、前瞻性強的國家級發(fā)展與治理戰(zhàn)略。由于中國整體規(guī)模大，區(qū)域異質(zhì)性明顯，任何一項國家級發(fā)展與治理戰(zhàn)略要取得實效都需要依持地方的配合，需要激發(fā)地方的積極性與創(chuàng)造性。而注重中央權(quán)威與地方自主性的均衡或者說中央負(fù)責(zé)定基調(diào)、定方向、定原則，并給予地方適當(dāng)靈活與彈性執(zhí)行空間就是中國央地長期互動乃至博弈實踐沉淀出來的有效經(jīng)驗。因地制宜是中國央地互動注重中央權(quán)威與地方自主性均衡實踐經(jīng)驗的最常見表達(dá)，同樣，鄉(xiāng)村振興作為中央在新時代提出的一項國家級戰(zhàn)略，其實踐推進也需要在尊重中央權(quán)威的前提下，因地制宜給予地方各級黨政部門一定的自主靈活性，《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》也明確指出，推進鄉(xiāng)村振興必須堅持因地制宜、循序漸進，要科學(xué)把握鄉(xiāng)村的差異性和發(fā)展走勢分化特征，突出重點、分類施策，既盡力而為，又量力而行，不搞層層加碼，不搞一刀切，不搞形式主義。然而問題在于，“一收就死，一死就放，一放就活，一活就亂，一亂就收”是中國央地互動的長期弊病，中央強調(diào)因地制宜推進鄉(xiāng)村振興給予了地方充分的自主性和靈活行動空間，但是地方自主性的擴展與增強容易導(dǎo)致地方機會主義式各自為戰(zhàn)[8]，也即是說，自主靈活背后潛藏的是統(tǒng)合的難題。由于歷史傳統(tǒng)、現(xiàn)實形勢、發(fā)展水平、資源稟賦等不同，中國鄉(xiāng)村既呈現(xiàn)出東中西的地區(qū)差異性，各地區(qū)內(nèi)部的鄉(xiāng)村差異性也很明顯。從理論邏輯上來講，因為“中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，顯然不是要進一步加劇全國不同農(nóng)村地區(qū)的分化，也就是說，并不是要進一步錦上添花，而是要重點雪中送碳，優(yōu)先解決欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)和較為貧困農(nóng)戶在生產(chǎn)和生活上存在的困難”[9]，所以在堅持資源供給優(yōu)先考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展總體思路不變的情況下，地方各級黨政部門應(yīng)該“科學(xué)把握鄉(xiāng)村的差異性和發(fā)展走勢分化特征，突出重點、分類施策”，進一步考慮優(yōu)先扶持需要“雪中送碳”的鄉(xiāng)村。但是因為鄉(xiāng)村振興在當(dāng)前已經(jīng)具有政治性任務(wù)的屬性，而政治性任務(wù)的完成績效與官員晉升具有緊密的關(guān)聯(lián)，如果能夠在完成政治性任務(wù)過程中創(chuàng)造樣板或成為典范則具有更強的政績顯示作用，因此在橫向政府間競爭依然激烈、官員晉升渠道與程序更加規(guī)范的情形下，地方官員很可能為了在晉升錦標(biāo)賽中獲得相對排位優(yōu)勢而不遺余力地打造樣板，將有限的資源優(yōu)先注入并不需要“雪中送碳”的鄉(xiāng)村，阻礙了鄉(xiāng)村振興的均衡推進。

四、結(jié)論與思考：平衡的找回與難題的解決

工農(nóng)城鄉(xiāng)之間發(fā)展的均衡性以及發(fā)展福祉的普惠性是辨識一個政治體執(zhí)政施政智慧與能力的顯著標(biāo)志，但是鑒于國家規(guī)模、資源條件、現(xiàn)實任務(wù)等約束，在人類社會發(fā)展史上，全面均衡以及福祉普惠型的理想發(fā)展?fàn)顟B(tài)幾乎沒有實際出現(xiàn)過，絕大多數(shù)政治體都選擇了有側(cè)重、有先后的發(fā)展思路。總體來看，中國長期以來遵循的是先城后鄉(xiāng)、先工后農(nóng)、以鄉(xiāng)助城、以農(nóng)助工的思路，這在促進中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)取得可觀成績的同時，也使得中國鄉(xiāng)村陷入衰落凋敝的窘境。而鄉(xiāng)村作為中國共產(chǎn)黨政權(quán)成長的起點以及中國發(fā)展與治理的基礎(chǔ)場域，其發(fā)展水平與治理效度是中國共產(chǎn)黨和各級政府穩(wěn)固的執(zhí)政施政關(guān)懷。因此，在新時代，中國共產(chǎn)黨適時提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并主張推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，這是對此前長期以工業(yè)城市優(yōu)先發(fā)展思路的極大調(diào)整，在某種意義上，主張農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略區(qū)別于其他國家惠農(nóng)支農(nóng)戰(zhàn)略的標(biāo)識性特征。而經(jīng)過此次調(diào)整，中國總體的發(fā)展思路顯得更為健康和平衡。

任何發(fā)展思路背后都連帶著一整套資源供給機制，發(fā)展思路調(diào)整的實質(zhì)是國家資源配置邏輯的調(diào)整，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的基本原則，這意味著在鄉(xiāng)村振興時期，國家的資源配置邏輯要從工業(yè)城市優(yōu)先調(diào)整為農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先。但是官方和學(xué)者們在思考如何實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展時，都忽略了“優(yōu)先”的限定，使得對農(nóng)業(yè)農(nóng)村如何優(yōu)先發(fā)展的思考變成了對農(nóng)業(yè)農(nóng)村如何發(fā)展的思考，然而推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展適用的是兩種完全不同的資源配置邏輯。因此，要使以農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展為標(biāo)識性特征的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略取得實效，真正促進中國的健康和平衡發(fā)展，還需要“找回優(yōu)先的限定”。國家承諾農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，這意味著，當(dāng)其他發(fā)展目標(biāo)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展都提出資源供給需求時，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的資源供給需求可以處于滿足次序安排的前列乃至首位，或者說要先滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的資源供給需求，要以滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的資源供給需求為主;也意味著，面對給定的、有限的國家資源，當(dāng)其他發(fā)展目標(biāo)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展都提出資源供給需求時，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展可以獲得更大比重或更多份量的資源配給。即是說，優(yōu)先性的意義不僅體現(xiàn)在資源供給需求可以處于滿足次序安排的前列乃至首位，還體現(xiàn)在資源供給量的配置上。即使理清了農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的實質(zhì)是國家資源配置邏輯的調(diào)整以及優(yōu)先性的具體表征，在實踐推進國家資源配置邏輯轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先過程中，資源供給優(yōu)先考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展還是會遭遇共識性難題、增量優(yōu)先還是存量優(yōu)先的操作性技術(shù)難題和強調(diào)因地制宜造成的統(tǒng)合性難題。雖然這些難題在很大程度上都是預(yù)判性的，在當(dāng)前的鄉(xiāng)村振興實踐中還未大范圍顯現(xiàn)出來，或許已經(jīng)零星顯現(xiàn)而只是未被發(fā)覺，但是隨著鄉(xiāng)村振興實踐的不斷深入，這些難題終將成為不可繞開的阻礙。本文預(yù)判性地將這些難題呈現(xiàn)出來，暫時沒有提供關(guān)于解決這些難題的思路與操作性舉措，這在以后的跟蹤性研究中會進行補充。筆者的期待是，借由本文的初步探討可以引起些許對“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展區(qū)別于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展”問題的關(guān)注，以更大的思考合力剖析優(yōu)先性的意義和解決實踐操作中的難題，因為這事關(guān)鄉(xiāng)村振興的前途。