周克清 吳紅伯 周 振

內(nèi)容提要：人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督是人大監(jiān)督工作的創(chuàng)新之舉，是國(guó)家預(yù)算監(jiān)督現(xiàn)代化的方向，是新時(shí)代加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督職能的現(xiàn)實(shí)需要。本文重點(diǎn)圍繞預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的信息、對(duì)話與強(qiáng)制維度，深入研究了如何通過(guò)聯(lián)網(wǎng)更加便捷的實(shí)現(xiàn)人大預(yù)算監(jiān)督，并探討了構(gòu)建預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的具體路徑。

一、引 言

隨著互聯(lián)網(wǎng)和現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，公眾民主意識(shí)空前增強(qiáng)，預(yù)算愈加走向開(kāi)放透明，預(yù)算監(jiān)督正在成為全社會(huì)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。黨的十八大以來(lái)的反腐敗斗爭(zhēng)，暴露出預(yù)算監(jiān)督領(lǐng)域的監(jiān)督管理不規(guī)范、監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行不暢、監(jiān)督缺乏時(shí)效性等問(wèn)題。為此，習(xí)近平總書記提出“要以信息化推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。2017 年6 月，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)地方人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》；2018 年3 月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，再次強(qiáng)調(diào)“要適應(yīng)信息社會(huì)發(fā)展要求，加快推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，實(shí)現(xiàn)預(yù)算審查監(jiān)督信息化和網(wǎng)絡(luò)化”。

所謂人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督是指將人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督進(jìn)行信息化和網(wǎng)絡(luò)化的過(guò)程，將人大的預(yù)算監(jiān)督重點(diǎn)從靜態(tài)監(jiān)督向動(dòng)態(tài)監(jiān)督的轉(zhuǎn)變過(guò)程。構(gòu)建預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督是對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)督方式的創(chuàng)新之舉，是新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)人大預(yù)算監(jiān)督工作、提高監(jiān)督實(shí)效的新舉措。目前，國(guó)內(nèi)關(guān)于人大預(yù)算監(jiān)督信息化的文獻(xiàn)相對(duì)較少。比如，曾笑（2016）結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代背景，對(duì)構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代財(cái)政監(jiān)督體系提出了政策建議；王銀梅（2018）結(jié)合財(cái)政部出臺(tái)的預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控指導(dǎo)意見(jiàn)，探討了建立預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)的現(xiàn)有基礎(chǔ)和建議措施。與此同時(shí)，各地區(qū)都在積極構(gòu)建預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，廣東省和四川省走在建設(shè)前列，起到了一定的示范作用。因此，實(shí)踐方面的研究主要圍繞兩省的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督實(shí)踐展開(kāi)。比如，廣東省財(cái)政廳（2017）、何勇力（2017）、陶生元（2018）等以兩地構(gòu)建人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督為基礎(chǔ)，探討了兩地的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和完善措施。

轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)監(jiān)督思想，樹立新的監(jiān)督理念，探索如何構(gòu)建聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督是擺在我們面前的新課題。但是我們應(yīng)當(dāng)按照何種方式構(gòu)建，構(gòu)建的標(biāo)準(zhǔn)和邏輯是什么，要達(dá)到怎樣的效果，要實(shí)現(xiàn)哪些功能和目標(biāo)，如何將聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督與實(shí)際工作相結(jié)合呢？

二、構(gòu)建預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的基本邏輯

（一）整體構(gòu)建邏輯

作為一項(xiàng)創(chuàng)新性工作，構(gòu)建預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督在全國(guó)各地得到了領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和快速推進(jìn)。目前我國(guó)各省份推進(jìn)人大聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督情況可分為兩種，一種是全省內(nèi)部統(tǒng)一步調(diào)，省、市、縣三級(jí)同時(shí)推進(jìn)，各層級(jí)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作頁(yè)面及功能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，比如山東；另一種是全省內(nèi)部各自為戰(zhàn)，省、市、縣三級(jí)分別推進(jìn)，比如四川。前種方式優(yōu)點(diǎn)是全省統(tǒng)籌，標(biāo)準(zhǔn)一致；缺點(diǎn)是在推進(jìn)過(guò)程中無(wú)法照顧地區(qū)間差異性，無(wú)法比較優(yōu)劣，沒(méi)有地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)，可能會(huì)造成推進(jìn)時(shí)動(dòng)力不足、效率低下等問(wèn)題。后種方式克服了前種方式的缺點(diǎn)，允許各地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況，產(chǎn)生推進(jìn)進(jìn)度的差異，并且可以比較各地區(qū)構(gòu)建中的優(yōu)劣，地區(qū)間形成競(jìng)爭(zhēng)與合作，推進(jìn)情況較差的地區(qū)可以學(xué)習(xí)標(biāo)桿地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)；但其缺點(diǎn)也很明顯，就是各地區(qū)之間的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，可比性較差。在實(shí)際構(gòu)建過(guò)程中，要注意合理平衡兩種推進(jìn)方式，對(duì)第一種方式要注意省級(jí)人大對(duì)推進(jìn)過(guò)程的督查；對(duì)第二種方式要注意對(duì)報(bào)送信息和基本功能制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。在前期可以考慮以第二種方式為主，通過(guò)相互比較和競(jìng)爭(zhēng)，選出最優(yōu)的方案；在后期則應(yīng)以第一種方式為主，實(shí)行全省或更大范圍的統(tǒng)一整體構(gòu)建。

（二）內(nèi)部構(gòu)建邏輯

從內(nèi)部構(gòu)建邏輯上講，構(gòu)建預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督必須厘清監(jiān)督目標(biāo)和監(jiān)督流程。其中，預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的目標(biāo)是對(duì)預(yù)算初審、批準(zhǔn)到預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整再到年度決算的每個(gè)環(huán)節(jié)都能夠?qū)崿F(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督。預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的流程主要是指預(yù)算監(jiān)督客體（即政府部門、財(cái)政部門、稅務(wù)部門、審計(jì)部門以及國(guó)有資產(chǎn)部門等預(yù)算相關(guān)部門）把信息和數(shù)據(jù)報(bào)送到人大，之后由人大開(kāi)展監(jiān)督。構(gòu)建預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督必須厘清以上流程中每個(gè)環(huán)節(jié)之間的關(guān)系及實(shí)現(xiàn)途徑，建立必要的對(duì)話和交流機(jī)制，對(duì)查出的問(wèn)題進(jìn)行通報(bào)并要求整改，發(fā)揮聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的最大效益。在監(jiān)督過(guò)程中，合理選擇智能監(jiān)督和人工監(jiān)督方式，實(shí)現(xiàn)智能監(jiān)督與人工監(jiān)督的平衡。同時(shí)，人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督不僅需要人大進(jìn)行宏觀層面的統(tǒng)籌，而且需要預(yù)算監(jiān)督客體以及技術(shù)開(kāi)發(fā)公司的配合，通過(guò)技術(shù)開(kāi)發(fā)公司作為橋梁實(shí)現(xiàn)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的軟件開(kāi)發(fā)和頁(yè)面設(shè)計(jì)，將聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督想法變成現(xiàn)實(shí)。

三、構(gòu)建預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的主要維度

謝爾德曾經(jīng)指出，政治問(wèn)責(zé)具有三個(gè)維度，即信息、對(duì)話和強(qiáng)制①Andreas Shedler，et al.，The Self-Restraining State：Power and Accountability in new Democracies，Boulder：Lynne Rienner Publishers，1999，pp：14-16.；林慕華和馬駿指出，人大預(yù)算監(jiān)督可以從信息、對(duì)話和強(qiáng)制入手②林慕華、馬駿：《中國(guó)地方人民代表大會(huì)預(yù)算監(jiān)督研究》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2012（06）：73-90。。顯然，構(gòu)建預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督也必須高度重視信息、對(duì)話和強(qiáng)制三個(gè)維度。

（一）信息維度的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督

人大預(yù)算監(jiān)督的信息維度是指圍繞整個(gè)預(yù)算監(jiān)督過(guò)程所開(kāi)展的各種信息和數(shù)據(jù)的采集活動(dòng)。以互聯(lián)網(wǎng)為工具，預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督可以有效提高人大獲取信息和數(shù)據(jù)的及時(shí)性、完整性和準(zhǔn)確性。就及時(shí)性而言，相關(guān)部門只需要在線報(bào)送電子版信息即可，克服了報(bào)送紙質(zhì)版信息的缺點(diǎn)，縮短了人大獲取信息的時(shí)間。就完整性而言，來(lái)源分散、數(shù)量巨大的信息和數(shù)據(jù)都可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)存儲(chǔ)在計(jì)算機(jī)系統(tǒng)中，解決了預(yù)算監(jiān)督主客體之間信息不對(duì)稱問(wèn)題。就準(zhǔn)確性而言，人大監(jiān)督過(guò)程中需要哪些表格、表格的格式都能夠通過(guò)網(wǎng)絡(luò)提前設(shè)置好，或從相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)中直接抽取，保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，相關(guān)部門報(bào)送信息和數(shù)據(jù)時(shí)，缺少哪些表格也可以一目了然，不符合表格格式要求的電子文檔可以實(shí)現(xiàn)自動(dòng)拒收。報(bào)送信息和數(shù)據(jù)時(shí)，及時(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性實(shí)現(xiàn)程度越高，人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督就越充分、越科學(xué)、越合理。

1.預(yù)算聯(lián)網(wǎng)信息的橫向貫通

所謂橫向貫通是指人大與相關(guān)部門之間實(shí)現(xiàn)信息聯(lián)通。信息和數(shù)據(jù)的采集是人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的前提條件。實(shí)現(xiàn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督需要監(jiān)督客體的配合，在橫向監(jiān)督上實(shí)現(xiàn)全口徑、全覆蓋的監(jiān)督。

一是人大和財(cái)政部門的信息聯(lián)通。隨著國(guó)家金財(cái)工程的開(kāi)展，財(cái)政部門實(shí)現(xiàn)了預(yù)算信息、國(guó)庫(kù)集中收付、政府債務(wù)等內(nèi)容的網(wǎng)絡(luò)化管理。財(cái)政部門的數(shù)據(jù)和信息是人大監(jiān)督的主要內(nèi)容，各層級(jí)財(cái)政部門必須向各層級(jí)人大逐漸開(kāi)放各個(gè)系統(tǒng)的查詢權(quán)限。人大不僅可以實(shí)時(shí)查詢年度預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行、年度決算等內(nèi)容，而且可以實(shí)時(shí)查詢支付信息、政府債務(wù)等內(nèi)容，從而使人大監(jiān)督及時(shí)、完整、準(zhǔn)確。

二是人大和稅務(wù)部門的信息聯(lián)通。隨著國(guó)家金稅工程第三期的開(kāi)展，稅務(wù)部門實(shí)現(xiàn)了納稅申報(bào)、稅款繳納等內(nèi)容的網(wǎng)絡(luò)化管理。各層級(jí)稅務(wù)部門也需向各層級(jí)人大逐漸開(kāi)放系統(tǒng)查詢權(quán)限，保證人大可以了解各地區(qū)、各產(chǎn)業(yè)、各行業(yè)的稅收征繳數(shù)據(jù)進(jìn)度，實(shí)時(shí)監(jiān)督稅收收入的完成情況及相關(guān)進(jìn)度信息。

三是人大和審計(jì)部門、人力資源和社會(huì)保障部門的信息聯(lián)通。審計(jì)部門關(guān)于預(yù)決算的審計(jì)工作報(bào)告及審計(jì)意見(jiàn)對(duì)人大預(yù)算監(jiān)督具有重要指導(dǎo)作用，人大與審計(jì)部門的聯(lián)通可以實(shí)現(xiàn)人大實(shí)時(shí)查詢審計(jì)意見(jiàn)，從而重點(diǎn)監(jiān)督審計(jì)查出的突出問(wèn)題及其整改情況。此外，人大與人力資源和人社部門聯(lián)網(wǎng)后，能夠?qū)崟r(shí)查詢各類社會(huì)保障的預(yù)決算等信息，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)保障預(yù)算的監(jiān)督職能。

四是人大和發(fā)改、統(tǒng)計(jì)、國(guó)有資產(chǎn)管理等部門的信息聯(lián)通。發(fā)改部門主管各項(xiàng)重大投資，統(tǒng)計(jì)部門負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而國(guó)資部門則負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)的管理，其相關(guān)活動(dòng)都必須受到人大的監(jiān)督，因而需要將其相關(guān)信息與人大相聯(lián)通。

2.實(shí)現(xiàn)縱向貫通

所謂縱向貫通是指各層級(jí)人大之間實(shí)現(xiàn)信息聯(lián)通。預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督需要匯總各層級(jí)人大的數(shù)據(jù)，才能實(shí)現(xiàn)信息的完整性。根據(jù)《預(yù)算法》第83 條的規(guī)定，人大在履行監(jiān)督的職責(zé)時(shí)，不僅需要監(jiān)督本級(jí)的預(yù)算情況，而且需要監(jiān)督下一級(jí)政府的預(yù)算情況。信息維度的縱向貫通要求實(shí)現(xiàn)全國(guó)人大能夠登陸各省份的人大系統(tǒng)，省人大可以登陸下一級(jí)各市的人大系統(tǒng)，以此類推，形成全國(guó)人大和省、市、縣等地方人大監(jiān)督系統(tǒng)的縱向貫通。

（二）對(duì)話維度的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督

人大預(yù)算監(jiān)督的對(duì)話維度是指監(jiān)督主體內(nèi)部、監(jiān)督主體與客體之間的交流與反饋。人大預(yù)算監(jiān)督不是一個(gè)單向的過(guò)程，相互交流必不可少。人大預(yù)算監(jiān)督也并非一次完成，而是監(jiān)督主體和客體之間反復(fù)多次交流的結(jié)果。構(gòu)建人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督需要在網(wǎng)絡(luò)層面搭建一個(gè)交流與反饋平臺(tái)。人大預(yù)算監(jiān)督的對(duì)話是否順暢，既關(guān)系到人大預(yù)算監(jiān)督質(zhì)量，又關(guān)系到人大預(yù)算監(jiān)督效率。要實(shí)現(xiàn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的有效對(duì)話，必須做到智能分析、實(shí)時(shí)監(jiān)督和交流反饋。

1.智能監(jiān)督

智能監(jiān)督是指應(yīng)用大數(shù)據(jù)分析功能，通過(guò)提前梳理出的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和參數(shù)，對(duì)各部門報(bào)送來(lái)的信息進(jìn)行整合分析和自動(dòng)預(yù)警。智能分析是預(yù)算聯(lián)網(wǎng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，從而為交流反饋的開(kāi)展提供條件。

一是將信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行整合分析。在預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督前，預(yù)算信息以紙質(zhì)版的報(bào)表形式呈現(xiàn)，里面是海量的數(shù)據(jù)羅列與堆砌，如果全部依靠人工審查的方式非常不現(xiàn)實(shí)；而實(shí)現(xiàn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，需要將電子報(bào)表里面的數(shù)據(jù)進(jìn)行自動(dòng)分類和比較，以生動(dòng)和立體的圖、表等形式直觀呈現(xiàn)出數(shù)據(jù)的靜態(tài)信息及動(dòng)態(tài)變化，整合分析功能越全面、越具體，預(yù)算監(jiān)督越科學(xué)。針對(duì)監(jiān)督對(duì)象和報(bào)表的不同特點(diǎn)，從多個(gè)角度進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，可以分為結(jié)構(gòu)分析和對(duì)比分析兩大類。結(jié)構(gòu)分析主要指不同事項(xiàng)的占比情況分析；對(duì)比分析包括同期對(duì)比分析和歷史時(shí)期對(duì)比分析。以“三公”經(jīng)費(fèi)事項(xiàng)為例，首先可以分析“三公”經(jīng)費(fèi)占其部門總預(yù)算的比例，自動(dòng)展現(xiàn)其占比情況；其次可以從不同部門的報(bào)表中提取同一時(shí)期的數(shù)據(jù)自動(dòng)生成圖表，展現(xiàn)不同部門“三公”經(jīng)費(fèi)的差別；最后可以從同一部門不同時(shí)期的報(bào)表中提取數(shù)據(jù)自動(dòng)生成圖表，展現(xiàn)同一個(gè)部門“三公”經(jīng)費(fèi)的歷年變動(dòng)。在數(shù)據(jù)的呈現(xiàn)形式上，可以根據(jù)需要探索多種不同的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)方式，比如折線圖、餅狀圖、柱狀圖、雷達(dá)圖等形式，讓監(jiān)督者更為有效地把握主要指標(biāo)之間的數(shù)據(jù)關(guān)系。

二是建立預(yù)警指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)預(yù)警功能。智能分析的核心是以預(yù)警指標(biāo)為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)自動(dòng)預(yù)警。為此，聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督必須建立預(yù)警規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和參數(shù)。也就是說(shuō)，聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督須以一定的計(jì)算機(jī)算法建立預(yù)警規(guī)則，在對(duì)相關(guān)報(bào)表數(shù)據(jù)進(jìn)行運(yùn)算的基礎(chǔ)上，將運(yùn)算結(jié)果與預(yù)警參數(shù)進(jìn)行對(duì)比，如果運(yùn)算結(jié)果超出預(yù)警指標(biāo)所設(shè)定的參數(shù)或界限，則自動(dòng)預(yù)警反映此預(yù)算數(shù)據(jù)可能存在的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)智能分析的目的。聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)與傳統(tǒng)預(yù)算監(jiān)督所關(guān)注的基本原則和重點(diǎn)內(nèi)容是一致的，即關(guān)心年度預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行和年度決算中的合法性、合規(guī)性、合理性、科學(xué)性等方面。以“三公”經(jīng)費(fèi)事項(xiàng)為例，在結(jié)構(gòu)指標(biāo)上可考慮“三公”經(jīng)費(fèi)與部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)之間的比例；在對(duì)比分析上可考察各預(yù)算部門的該比例是否超出當(dāng)年政府確定的特定參數(shù)，是否超過(guò)上一年度或歷史年度的同期參數(shù)，是否對(duì)該比例排位靠前的部門進(jìn)行單獨(dú)考察？

2.實(shí)時(shí)監(jiān)督

智能監(jiān)督環(huán)節(jié)建立的指標(biāo)主要針對(duì)可以量化的事項(xiàng)，但對(duì)于無(wú)法量化的事項(xiàng)難以通過(guò)計(jì)算機(jī)算法發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，因而需要人工在線監(jiān)督。實(shí)時(shí)監(jiān)督需要依靠人大職業(yè)工作者、人大代表，也可以邀請(qǐng)財(cái)政預(yù)算方面的專家學(xué)者參與。通過(guò)開(kāi)發(fā)網(wǎng)頁(yè)、平板和手機(jī)APP 等方式，將各類事項(xiàng)的分析對(duì)比和預(yù)警情況及時(shí)推送給監(jiān)督者，監(jiān)督主體可以隨時(shí)隨地查看預(yù)算情況并監(jiān)督預(yù)算的合法性、合規(guī)性、合理性、科學(xué)性等。

實(shí)時(shí)監(jiān)督要貫穿于整個(gè)預(yù)算管理環(huán)節(jié)，從預(yù)算初審、批準(zhǔn)到預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整到年度決算。在預(yù)算初審階段，重點(diǎn)監(jiān)督橫向聯(lián)網(wǎng)部門網(wǎng)上報(bào)送的四本預(yù)算是否齊全，是否將全部收支納入預(yù)算；在預(yù)算審批階段，通過(guò)智能分析重點(diǎn)監(jiān)督報(bào)表編制情況；在預(yù)算執(zhí)行階段，監(jiān)督者要能夠?qū)崟r(shí)查詢四本預(yù)算收支執(zhí)行情況的動(dòng)態(tài)信息，并且能夠查詢每一筆資金的收入和支出進(jìn)度；在預(yù)算調(diào)整階段，監(jiān)督者要通過(guò)實(shí)時(shí)查詢信息，重點(diǎn)監(jiān)督預(yù)算調(diào)整是否執(zhí)行、是否符合法定程序、符合法定原因等；在決算階段，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)重點(diǎn)查看并監(jiān)督項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、“三公”經(jīng)費(fèi)、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的使用情況及績(jī)效評(píng)價(jià)等內(nèi)容。整個(gè)監(jiān)督過(guò)程應(yīng)當(dāng)具有動(dòng)態(tài)性、實(shí)時(shí)性，監(jiān)督者以信息聯(lián)通與智能分析為基礎(chǔ)履行監(jiān)督職責(zé)，實(shí)現(xiàn)全口徑監(jiān)督整個(gè)預(yù)算管理環(huán)節(jié)。

監(jiān)督者對(duì)監(jiān)督出的問(wèn)題要進(jìn)行問(wèn)題描述并提出整改要求，對(duì)相關(guān)問(wèn)題要進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分類和備份，實(shí)現(xiàn)隨時(shí)查看同一部門的累計(jì)問(wèn)題、同一事項(xiàng)的累計(jì)問(wèn)題、某個(gè)代表提出過(guò)哪些問(wèn)題等等。

3.交流反饋

交流反饋是監(jiān)督對(duì)話的重要內(nèi)容，主要涉及監(jiān)督主體之間的交流、監(jiān)督主體與客體之間的交流、社會(huì)公眾與監(jiān)督主客體之間的交流。一是構(gòu)建監(jiān)督主體內(nèi)部的交流區(qū)，賦予監(jiān)督者查看信息和留言權(quán)限。比如，監(jiān)督者在監(jiān)督過(guò)程中可能對(duì)某些預(yù)算合理性、可行性產(chǎn)生疑惑，可以在交流區(qū)發(fā)帖，進(jìn)行內(nèi)部討論。二是構(gòu)建監(jiān)督主體和監(jiān)督客體之間的交流區(qū)。監(jiān)督者若對(duì)預(yù)算的合法性、合規(guī)性產(chǎn)生疑惑，可以發(fā)帖詢問(wèn)相關(guān)部門，由相關(guān)責(zé)任單位（監(jiān)督客體）進(jìn)行回復(fù)。三是構(gòu)建社會(huì)公眾與監(jiān)督主客體之間的交流區(qū)。預(yù)算監(jiān)督需要合理引入社會(huì)公眾參與，通過(guò)對(duì)內(nèi)網(wǎng)和外網(wǎng)設(shè)置不同的權(quán)限，構(gòu)建監(jiān)督主體、客體與社會(huì)公眾三者之間的交流區(qū)，由相關(guān)部門回應(yīng)社會(huì)公眾的關(guān)注，解決社會(huì)公眾關(guān)心的民生熱點(diǎn)問(wèn)題。當(dāng)然，社會(huì)公眾參與預(yù)算監(jiān)督，要界分與省長(zhǎng)（市長(zhǎng)等）熱線之間的關(guān)系，重點(diǎn)關(guān)注與民生有關(guān)的預(yù)算問(wèn)題。為了實(shí)現(xiàn)有效的交流反饋，還需要合理搭建交流區(qū)的管理功能，人大相關(guān)部門要對(duì)交流區(qū)進(jìn)行有效的管控，不能聽(tīng)之任之，無(wú)所作為。

（三）強(qiáng)制維度的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督

人大預(yù)算監(jiān)督的強(qiáng)制維度是指經(jīng)過(guò)對(duì)話與反饋環(huán)節(jié)后，人大對(duì)相關(guān)問(wèn)題部門采取的強(qiáng)制性措施和手段，包括通報(bào)和跟蹤整改等內(nèi)容。人大預(yù)算監(jiān)督效果很大程度上取決于實(shí)施強(qiáng)制性措施的效果，即監(jiān)督出的問(wèn)題是否最終得到整改。強(qiáng)制維度要特別關(guān)注重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)項(xiàng)目。

1.問(wèn)題通報(bào)與跟蹤整改

預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督要實(shí)現(xiàn)問(wèn)題通報(bào)、問(wèn)題整改、跟蹤整改情況的閉環(huán)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督模式。對(duì)于智能監(jiān)督和實(shí)時(shí)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要進(jìn)行信息統(tǒng)計(jì)、展示和分類，比如問(wèn)題類型、問(wèn)題總數(shù)、已處理數(shù)、未處理數(shù)、歷年對(duì)比等，讓監(jiān)督方一目了然。

通報(bào)問(wèn)題按照類別可分為財(cái)政問(wèn)題、部門問(wèn)題、專項(xiàng)問(wèn)題、國(guó)資問(wèn)題、社保問(wèn)題等；按照嚴(yán)重程度可分為一般性問(wèn)題、重大問(wèn)題等。問(wèn)題通報(bào)方式可通過(guò)網(wǎng)絡(luò)形式以單項(xiàng)通報(bào)和定期通報(bào)發(fā)函。重大問(wèn)題和典型問(wèn)題可通過(guò)單項(xiàng)通報(bào)的電子形式發(fā)函；一般性問(wèn)題可自動(dòng)生成問(wèn)題清單，以定期通報(bào)的電子形式發(fā)函。

人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督不僅要及時(shí)把問(wèn)題通報(bào)給相關(guān)部門，而且需要追蹤問(wèn)題是否得到最終整改。相關(guān)部門收到問(wèn)題通報(bào)并進(jìn)行整改后，首先以電子版文檔報(bào)送人大監(jiān)督部門，若得到認(rèn)可，再行報(bào)送紙質(zhì)版的反饋整改情況。對(duì)于尚未整改和整改不合格的問(wèn)題，要持續(xù)掛在通報(bào)問(wèn)題頁(yè)面，整改一條才能核銷一條，從而形成對(duì)問(wèn)題整改情況的持續(xù)跟蹤。

2.專題監(jiān)督

重點(diǎn)領(lǐng)域、重大支出和重大投資項(xiàng)目需要重點(diǎn)監(jiān)督。2018 年3 月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，人大預(yù)算監(jiān)督重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展轉(zhuǎn)變。其核心是支出總量與結(jié)構(gòu)、重點(diǎn)支出與重大投資、部門預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)與預(yù)算收入編制等內(nèi)容。構(gòu)建專題監(jiān)督模塊能夠明確監(jiān)督重點(diǎn)，能夠?yàn)槿舜箢A(yù)算監(jiān)督確定的重點(diǎn)領(lǐng)域、重大項(xiàng)目獲取及時(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性信息提供支撐。通常，專題監(jiān)督一般依據(jù)人大監(jiān)督工作重點(diǎn)和年度監(jiān)督工作計(jì)劃進(jìn)行設(shè)置。

專題監(jiān)督模塊可以包括政府債務(wù)、精準(zhǔn)脫貧、績(jī)效管理、國(guó)有資產(chǎn)管理、PPP 項(xiàng)目、重點(diǎn)民生項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金項(xiàng)目等專題。以精準(zhǔn)脫貧專題為例，監(jiān)督者首先需要能夠查詢黨中央關(guān)于精準(zhǔn)脫貧的重大方針政策、相關(guān)的扶貧文件、預(yù)決算文件等宏觀文件；其次需要能夠查詢扶貧事項(xiàng)的詳細(xì)內(nèi)容，比如具體資金額度、資金分配到哪些地區(qū)和哪些個(gè)人、效果如何等微觀文件。專題監(jiān)督要充分與跟蹤整改模塊相銜接，保證監(jiān)督信息全面、監(jiān)督過(guò)程流暢、監(jiān)督重點(diǎn)突出、跟蹤整改到位。

四、構(gòu)建預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的路徑選擇

人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督并非為聯(lián)網(wǎng)而聯(lián)網(wǎng)，其最終目的是減小監(jiān)督工作成本、推動(dòng)監(jiān)督工作更高效。因此，實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)后需要考慮如何正確、高效提高人大聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，需要考慮如何讓聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督與實(shí)際工作結(jié)合起來(lái)。根據(jù)實(shí)際工作中遇到的新情況、新問(wèn)題，不斷改進(jìn)和優(yōu)化預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督程序和內(nèi)容，推動(dòng)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作更加便捷和順暢。

（一）制定預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)

如果人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督?jīng)]有一個(gè)合理的標(biāo)準(zhǔn)，那么很容易會(huì)造成各層級(jí)人大監(jiān)督的巨大偏差，甚至出現(xiàn)監(jiān)督不到位的情況，削弱人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)威。因此，預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督必須進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。一是制定報(bào)送信息的標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政、稅務(wù)、社保、國(guó)資等相關(guān)部門都需要向人大報(bào)送信息和數(shù)據(jù)，若相關(guān)數(shù)據(jù)口徑不一致，在智能分析相關(guān)數(shù)據(jù)時(shí)必然會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)誤；若表格格式不一致，再人工實(shí)時(shí)監(jiān)督則會(huì)導(dǎo)致監(jiān)督人員的工作量倍增，且分析不到位。由此可見(jiàn)，制定統(tǒng)一的信息報(bào)送標(biāo)準(zhǔn)，必須確認(rèn)各部門具體要報(bào)送哪些表格以及報(bào)送信息的時(shí)間、頻率、表格的格式、數(shù)據(jù)的口徑等內(nèi)容。二是制定基本功能的標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)定各層級(jí)人大在構(gòu)建聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督時(shí)要實(shí)現(xiàn)的基本功能，包括信息聯(lián)通、智能分析、實(shí)時(shí)監(jiān)督、對(duì)話交流、跟蹤整改和專題監(jiān)督等。監(jiān)督的信息、對(duì)話、強(qiáng)制三個(gè)維度都有所體現(xiàn)，才能達(dá)到更好的監(jiān)督效果。

（二）實(shí)現(xiàn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督全覆蓋

預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督范圍要實(shí)現(xiàn)預(yù)算單位全覆蓋、資金收支全口徑，以及預(yù)算過(guò)程全跟蹤。重點(diǎn)監(jiān)督重大支出和重大投資項(xiàng)目等情況，關(guān)注預(yù)算編制不合理、不規(guī)范，預(yù)算編制不細(xì)化，預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格，甚至預(yù)算單位無(wú)預(yù)算等行為。同時(shí)，逐步擴(kuò)大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督范圍。探索推進(jìn)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)人大與國(guó)有資產(chǎn)管理部門的信息聯(lián)通，國(guó)資部門要向人大報(bào)送國(guó)有資產(chǎn)管理的電子版信息，智能分析模塊要涉及國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位以及自然資源的總量、結(jié)構(gòu)等內(nèi)容。

（三）完善預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督制度

制度是行動(dòng)的保障。完善預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督制度能夠?yàn)楸O(jiān)督工作的開(kāi)展奠定基礎(chǔ)，使監(jiān)督工作有章可循、有法可依、有的放矢。一是完善聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作制度。要明確監(jiān)督者和相關(guān)部門的工作職責(zé)和流程，完善相應(yīng)的規(guī)章制度。要建立一套切實(shí)可行的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步細(xì)化監(jiān)督環(huán)節(jié)，使其更符合網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督需要。要建立用戶權(quán)限、信息管理、日常管理等操作流程和規(guī)章制度。二是完善信息安全制度。聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督涉及海量的數(shù)據(jù)和信息，需要確保數(shù)據(jù)信息安全。為此，必須詳細(xì)規(guī)范以下內(nèi)容：使用信息規(guī)則、涉密信息內(nèi)容、使用權(quán)限等。此外，要防止數(shù)據(jù)被惡意盜取和利用，在軟硬件方面要建立安全防范措施，以應(yīng)對(duì)突發(fā)情況。

（四）配備預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督人員

目前，從各層級(jí)人大的人員構(gòu)成來(lái)看，普遍存在專業(yè)監(jiān)督力量不足的現(xiàn)象。人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作專業(yè)性更強(qiáng)，監(jiān)督責(zé)任更重，需要監(jiān)督者不僅具備傳統(tǒng)監(jiān)督技能，而且具備軟硬件設(shè)備操作技能。要落實(shí)和推動(dòng)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，專業(yè)的人員和專業(yè)的設(shè)施設(shè)備必不可少。

一是加強(qiáng)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督人才隊(duì)伍建設(shè)。增加人大職業(yè)工作者數(shù)量，提升人大職業(yè)工作者及人大代表的責(zé)任感和專業(yè)化水平，定期對(duì)其進(jìn)行培訓(xùn)、考核，對(duì)監(jiān)督成果進(jìn)行評(píng)價(jià)，避免人大監(jiān)督流于形式。建設(shè)專用的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督室，為監(jiān)督者配置專業(yè)化設(shè)備，讓預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督真正落到實(shí)處，發(fā)揮實(shí)效。

二是借助專家學(xué)者的輔助力量。開(kāi)展人大監(jiān)督者與專家學(xué)者之間的交流討論，參考專家學(xué)者關(guān)于構(gòu)建聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的意見(jiàn)與建議。開(kāi)放網(wǎng)絡(luò)登錄權(quán)限，讓專家學(xué)者參與到預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督中，為人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督增磚添瓦，提供理性的監(jiān)督聲音。

三是探索社會(huì)公眾參與監(jiān)督方案。為了更廣泛地吸收社會(huì)公眾的意見(jiàn)，可以讓社會(huì)公眾參與監(jiān)督擴(kuò)大監(jiān)督隊(duì)伍，推動(dòng)政府部門更好的履職。通過(guò)適當(dāng)向社會(huì)民眾開(kāi)放聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的信息模塊和交流模塊、召開(kāi)網(wǎng)絡(luò)聽(tīng)證會(huì)等形式，傾聽(tīng)人民的聲音和看法。

（五）優(yōu)化預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督設(shè)計(jì)

優(yōu)化預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督設(shè)計(jì)，一是要克服技術(shù)難題，比如海量預(yù)算信息識(shí)別和傳輸方式、信息和數(shù)據(jù)云存儲(chǔ)、信息安全防護(hù)、系統(tǒng)更新與維護(hù)等問(wèn)題。二是要注重開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)的便捷性，要站在使用者的角度開(kāi)發(fā)程序。比如數(shù)據(jù)導(dǎo)入和導(dǎo)出要具有靈活性，避免繁瑣的操作步驟。三是要注重開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)的美觀性，頁(yè)面設(shè)計(jì)要簡(jiǎn)潔大方、顏色協(xié)調(diào)、重點(diǎn)突出。比如數(shù)據(jù)展示可以采取多種不同的方式，讓使用者一目了然。