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摘? ?要：通過(guò)新公共管理創(chuàng)新以及引入市場(chǎng)化行為，政府和市場(chǎng)找到了公共財(cái)政管理的共同點(diǎn)，但目前仍缺乏完備的公共財(cái)政管理架構(gòu)。提高公共財(cái)政透明度的政策措施包括使用互聯(lián)網(wǎng)和其他工具使操作流程更便捷、逐步擴(kuò)大立法機(jī)構(gòu)的職責(zé)及廣泛聽(tīng)取社會(huì)公眾的意見(jiàn)。明確的財(cái)政約束、績(jī)效目標(biāo)的事前規(guī)范等，也能使公共財(cái)政更加透明。

關(guān)鍵詞：市場(chǎng)化;透明度;政府

中圖分類號(hào)：F830? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-2265（2019）01-0071-02

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2019.01.008

一、政府與市場(chǎng)關(guān)于公共財(cái)政管理的共同點(diǎn)

隨著發(fā)達(dá)國(guó)家人口老齡化的財(cái)政壓力越來(lái)越大，退休金和健康保險(xiǎn)的未來(lái)成本越來(lái)越高，戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)繁榮就結(jié)束了（Tanzi和Schuknecht， 2000）。與此同時(shí)，社會(huì)公眾和社會(huì)組織對(duì)政府的信任和信心越來(lái)越少（Pharr和Putnam，2000;Dalton，2004）。這一趨勢(shì)促使經(jīng)濟(jì)學(xué)家開(kāi)始探索管理公共部門的新概念和新工具，通過(guò)被稱為新公共管理（NPM）的創(chuàng)新措施，以及將市場(chǎng)化行為引入公共財(cái)政管理中的方法，政府和市場(chǎng)終于找到了公共財(cái)政管理的共同點(diǎn)。

二、市場(chǎng)和政府方案的共同缺陷

在過(guò)去的30年中，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體都不同程度地推進(jìn)了公共財(cái)政管理創(chuàng)新，但是，到目前為止還沒(méi)有建立起一個(gè)較為完整的創(chuàng)新體系。有一些國(guó)家并不認(rèn)同新公共管理和市場(chǎng)化工具，相反，他們傾向于將創(chuàng)新措施，比如績(jī)效評(píng)估和權(quán)責(zé)發(fā)生制等，嫁接到現(xiàn)有的公共財(cái)政管理安排中，而不要求對(duì)財(cái)政管理進(jìn)行根本性改革。市場(chǎng)和管理學(xué)理論認(rèn)為，各國(guó)政府的大多數(shù)想法和需要都是不切實(shí)際的。市場(chǎng)化改革是希望在提供公共服務(wù)時(shí)引進(jìn)市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和選擇機(jī)制。具體包括政府可以向公共部門或者私人機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù);公務(wù)員應(yīng)當(dāng)從終身制向期限制轉(zhuǎn)變;社會(huì)公眾可以選擇退出某些公共服務(wù)。長(zhǎng)期以來(lái)，人們一直認(rèn)為，公眾服務(wù)應(yīng)當(dāng)由公共部門提供，因此，市場(chǎng)化改革方案對(duì)政府部門而言缺乏吸引力。當(dāng)公共財(cái)政的市場(chǎng)化改革方案被提出之后，許多政府部門，特別是公共部門雇員和公務(wù)員工會(huì)表示強(qiáng)烈反對(duì)。一些國(guó)家已經(jīng)實(shí)施了公共財(cái)政管理的市場(chǎng)化改革，但整體情況并不樂(lè)觀。實(shí)際上，如果沒(méi)有真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和選擇機(jī)制，政府績(jī)效就不會(huì)令人滿意。

如果僅僅是為了強(qiáng)調(diào)公眾服務(wù)應(yīng)當(dāng)由公共部門提供，應(yīng)當(dāng)說(shuō)管理主義改革進(jìn)展是較為順利的。新公共管理改革的基石是通過(guò)放松行政管制、行政干預(yù)和財(cái)政控制來(lái)釋放管理潛能，強(qiáng)化行為與結(jié)果之間的問(wèn)責(zé)機(jī)制。通過(guò)將管理者從無(wú)效的制約和程序中解放出來(lái)，實(shí)現(xiàn)“讓管理者去管理”。通過(guò)將政府績(jī)效與預(yù)期進(jìn)行對(duì)比，實(shí)現(xiàn)“使管理者來(lái)管理”。在這里，管理創(chuàng)新包括：允許管理者決定購(gòu)買投入生產(chǎn)要素的整體預(yù)算、設(shè)定目標(biāo)的戰(zhàn)略計(jì)劃以及期望管理者達(dá)到的績(jī)效目標(biāo)。在那些公共服務(wù)效率高、腐敗程度較低、行政事務(wù)較少受到政治干預(yù)的國(guó)家中，管理主義可以大行其道。但在缺少這些條件的國(guó)家中，政府很難真正下放管理職責(zé)。

關(guān)于公共財(cái)政管理改革的研究一直在進(jìn)行，但到目前為止，無(wú)論是市場(chǎng)理論還是管理主義都還不能提供一個(gè)完備的關(guān)于公共財(cái)政管理的架構(gòu)。很少有政府能夠?qū)⒇?cái)政控制下放到各支出機(jī)構(gòu)，更少有政府能夠?qū)⒐卜?wù)市場(chǎng)化。一個(gè)大而化之的改革框架可能提供有益的思路，但是，無(wú)論如何都很難將有關(guān)財(cái)政管理的所有元素都融合成一個(gè)綜合模板。市場(chǎng)和政府的方案都存在一個(gè)共同的缺陷，即都不涉及政府總體財(cái)政狀況（總收入和支出）、財(cái)政平衡和債務(wù)水平。為此，各國(guó)政府不得不尋求其他方法來(lái)進(jìn)行財(cái)政政策調(diào)整，比如財(cái)政規(guī)則和中期預(yù)算框架。

三、財(cái)政問(wèn)責(zé)制與公共財(cái)政透明度

信息是財(cái)政問(wèn)責(zé)制度的重要工具。激勵(lì)機(jī)制和規(guī)則，特別是會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和原則以及審計(jì)流程也都是至關(guān)重要的因素。現(xiàn)在許多國(guó)家的政府都開(kāi)始公布經(jīng)過(guò)審計(jì)的財(cái)政報(bào)告，這些報(bào)告的準(zhǔn)確性和及時(shí)性，成為一些國(guó)家公共財(cái)政管理的質(zhì)量指標(biāo)。但是，當(dāng)社會(huì)公眾和社會(huì)組織不重視審計(jì)報(bào)告，并且其負(fù)面結(jié)果常常被忽視或被掩蓋時(shí)，政府缺少采取糾正措施的激勵(lì)。一些國(guó)家通過(guò)配備更為獨(dú)立、擁有更多資源的審計(jì)師來(lái)強(qiáng)化公共財(cái)政管理，但是，我們都清楚審計(jì)報(bào)告發(fā)布后發(fā)生了什么，有時(shí)審計(jì)報(bào)告發(fā)布可能比審計(jì)過(guò)程更重要。

要實(shí)行財(cái)政問(wèn)責(zé)制度，需要有一定的立法能力來(lái)審議公共賬目、調(diào)查違規(guī)行為，并且將結(jié)果和信息反饋給預(yù)算部門和撥款部門。在英國(guó)議會(huì)中，公共賬戶委員會(huì)一直扮演著這一角色。許多國(guó)家最近的做法是將國(guó)家審計(jì)辦公室歸于立法機(jī)關(guān)。這種做法可能有利于強(qiáng)化制衡、增加透明度，增強(qiáng)立法部門對(duì)政府的問(wèn)責(zé)能力。當(dāng)然，在一些國(guó)家中，這一做法可能帶來(lái)行政立法關(guān)系的根本性變化;在另外一些國(guó)家中，這一做法可能只為立法者提供了更多信息。

公共財(cái)政管理通常是一個(gè)封閉和孤立的流程，政府部門相互溝通以確定預(yù)算、監(jiān)控交易、準(zhǔn)備報(bào)告、規(guī)范參與者行為。由于政府對(duì)信息的壟斷、立法機(jī)構(gòu)職責(zé)有限以及財(cái)政數(shù)據(jù)的高度技術(shù)性，公共財(cái)政管理系統(tǒng)的封閉性被不斷強(qiáng)化。除了那些受到公眾關(guān)注的財(cái)政和稅收問(wèn)題以外，社會(huì)公眾和社會(huì)組織通常都是被動(dòng)的旁觀者。

我們認(rèn)為，提高公共財(cái)政透明度的政策措施至少包括以下三種：一是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)和其他工具使公共財(cái)政管理流程和操作更加便捷、更加有效。二是在對(duì)財(cái)政政策進(jìn)行調(diào)整時(shí)，逐步擴(kuò)大立法機(jī)構(gòu)的職責(zé)。三是在政策制定中和發(fā)布之前，廣泛聽(tīng)取社會(huì)公眾和社會(huì)組織的意見(jiàn)。從目前情況看，第一點(diǎn)已經(jīng)取得了較大進(jìn)展;第二點(diǎn)的進(jìn)展主要取決于各國(guó)政府意愿;第三點(diǎn)通過(guò)參與式預(yù)算安排已經(jīng)在一些國(guó)家中得以實(shí)施。此外，許多創(chuàng)新措施，包括明確的財(cái)政約束、績(jī)效目標(biāo)的事前規(guī)范、權(quán)責(zé)發(fā)生制度等，也都能夠使公共財(cái)政更加透明。

How to Achieve Public Services Marketization and Make Public Finances More Transparent？

Allen Schick

Translated by Wang Yu

Abstract：Through new public management innovations and the introduction of market-oriented behaviors，government and market have found common ground in public finance management，but there is still a lack of a comprehensive public finance management structure. Policy measures to increase the transparency of public finance include the use of the Internet and other tools，so as to make the process easier，gradually expand the role of the legislature and listen to the public. Measures such as clear financial constraints and ex ante regulation of performance targets can also make public finances more transparent.

Key Words：marketization，transparent，government