劉 煜 紀紅波 張格學

(西安市軌道交通集團有限公司運營分公司,710016,西安//第一作者，高級工程師)

城市軌道交通應急預案體系是實施突發(fā)事件應急管理，安全、有序、高效地處置突發(fā)事件的保障體系。各城市的軌道交通應急預案體系差異很大，存在著體系構(gòu)成不合理、預案類別不全、專項應急預案數(shù)量繁多、指導性不強等問題，給突發(fā)事件的處置造成一定影響。本文通過對各城市的軌道交通應急預案體系的分析，指出問題，提出要求，給出了編制應急預案的建議目錄，可為各城市的軌道交通運營企業(yè)編制應急預案體系提供參考。

1 城市軌道交通應急預案體系問題分析

根據(jù)2016年國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局令第88號《生產(chǎn)安全事故應急預案管理辦法》(2016年7月1日施行)，生產(chǎn)安全事故應急預案體系包括綜合應急預案、專項應急預案、現(xiàn)場處置方案3個層級。運營的風險種類多、可能發(fā)生多種類型的事故，因此應設(shè)綜合應急預案。綜合應急預案是運營單位應對生產(chǎn)安全事故的總體工作程序、措施和應急預案體系的總綱，是其它應急預案的上位預案，并對無預案的突發(fā)事件具有普遍指導意義。對于某一種或者多種類型的事故風險，生產(chǎn)經(jīng)營單位可以編制相應的專項應急預案。對于危險性較大的場所、裝置或者設(shè)施，或者事故風險單一、危險性小的生產(chǎn)活動，應編制現(xiàn)場處置方案。在此原則要求下，城市軌道交通運營企業(yè)均建立了突發(fā)事件應急預案體系，但因各運營企業(yè)對此要求理解不一致，致使編制的應急預案差異較大，主要存以下幾方面問題：

1) 應急預案體系構(gòu)成不合理。目前，國內(nèi)各城市的軌道交通運營企業(yè)，均按照《生產(chǎn)安全事故應急預案管理辦法》編制了綜合應急預案、專項應急預案和現(xiàn)場處置方案。綜合應急預案僅有1個，各城市的軌道交通運營企業(yè)均一致。而專項預案、現(xiàn)場處置方案則相差較大，大部分城市的軌道交通運營企業(yè)的專項應急預案為20～30個，但有些企業(yè)多達上百個。國家及行業(yè)管理部門對專項應急預案和現(xiàn)場處置方案的編制僅有原則性的要求，但無明確的細化標準，這是運營企業(yè)應急預案體系構(gòu)成較為混亂的主要原因。如：部分城市的軌道交通運營企業(yè)將乘客傷亡應急預案、AFC(自動售檢票)系統(tǒng)車站緊急按鈕電源故障應急預案、空調(diào)故障應急預案等列入了專項應急預案。這些應急預案是否應列入專項應急預案，沒有明確的標準。

2) 應急預案體系覆蓋不全面。一般地，運營單位應急預案體系應包括自然災害類、公共衛(wèi)生類、事故災難類(生產(chǎn)事故類)、社會安全類4大類，但是，有些城市的軌道交通運營企業(yè)的應急預案體系涵蓋不全面，如：未將公共衛(wèi)生類納入；在生產(chǎn)安全事故中，未編制《特種設(shè)備安全法》，對特種設(shè)備應急預案沒有明確要求。

3) 同一應急預案中故障與事故不分。如在同一專項應急預案中，既有設(shè)備故障，也有設(shè)備故障引發(fā)的突發(fā)事件。從處置程序及響應級別、處置措施上來說，若為故障，該專項應急預案的響應過于復雜；若為突發(fā)事件，則該專項應急預案的響應又相對簡單。

4) 應急預案的可操作性不強。有些城市的軌道交通運營企業(yè)的應急預案體系看似完備，也是嚴格按照GB/T 29639—2013《生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)事故應急預案編制導則》的格式、板塊進行編制的，但是應急預案中的具體應急措施不明確或者脫離現(xiàn)場實際，因此，當突發(fā)事件發(fā)生時，指揮人員往往不知所措，具體操作者往往無法執(zhí)行。如：“水淹道床至軌腰時速度應控制為30 km/h”，但司機無法判定水淹道床是否至軌腰；高架區(qū)段接觸網(wǎng)懸掛異物是否影響行車，無明確的判定標準，司機無法準確判斷。

5) 專項應急預案定位不清。專項應急預案應針對事故性質(zhì)嚴重、可能造成人員傷亡或較大經(jīng)濟損失、對行車及運營秩序會造成重大影響的突發(fā)事件，但好多專項應急預案盲目求全，將大、小問題都列入專項應急預案中，致使專項應急預案的針對性不強。如將諸如公交接駁、區(qū)間疏散等非原發(fā)性的現(xiàn)場處置方案也編制在專項應急預案中。

6) 應急預案內(nèi)容編制不嚴謹。有些應急預案中無機構(gòu)人員、物資、規(guī)范化文本格式、關(guān)鍵線路、標識和圖紙、應急預案名錄、有關(guān)協(xié)議等；有些應急預案將信息報告的對內(nèi)通報、對上上報、對外傳遞描述不全面，甚至未明確信息報告的形式、內(nèi)容、時效等；有些應急預案的運營突發(fā)事件風險分析過于簡單，僅有寥寥幾行；有些應急預案的突發(fā)事件等級劃分與國家不一致，過于苛刻，不利于保護運營企業(yè)的積極性；有些專項應急預案未明確應急機構(gòu)及職責，僅明確按照綜合應急預案執(zhí)行，而不同突發(fā)事件啟動的層次、范圍不同，不能一概而論。

2 城市軌道交通應急預案體系問題的解決思路

應急預案體系應構(gòu)成合理、覆蓋全面、層級分明，同時具有較強的可操作性。城市軌道交通運營企業(yè)的應急預案體系均應該按照綜合應急預案、專項應急預案、現(xiàn)場處置方案的層次進行編制。筆者根據(jù)長期的運營應急管理實踐，針對目前各運營企業(yè)應急預案體系中存在的問題，提出相應的解決方案。

2.1 綜合應急預案問題的解決思路

綜合應急預案除遵循國家應急管理方面相關(guān)規(guī)章、標準的原則要求外，建議突出以下幾點：

1) 在應急響應中，應明確提出應急響應的響應等級，將影響較大的突發(fā)事件與影響較小的設(shè)備故障的響應區(qū)分開。突發(fā)事件的影響范圍大、涉及專業(yè)多，甚至需要社會力量來協(xié)助處置，因此其響應級別較高；設(shè)備故障的影響范圍小、延續(xù)時間短，僅需軌道交通運營企業(yè)個別專業(yè)進行處置，因此其響應級別低。當發(fā)生影響較大的突發(fā)事件時，應啟動級別高的、相對復雜的響應程序；當發(fā)生一般設(shè)備故障時，應啟動級別低的、相對簡單的響應程序。

2) 按照GB/T 29639—2013《生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)事故應急預案編制導則》規(guī)定，信息報告應分為信息接收與通報(對內(nèi))、信息上報(對上)、信息傳遞(對外，如119消防、120急救、道路公交公司等外部單位)3類，并明確報告的形式、內(nèi)容、時效等。

3) 突發(fā)事件的等級與國家規(guī)定應一致。即：連續(xù)中斷行車2 h以上,構(gòu)成一般運營突發(fā)事件；連續(xù)中斷行車2 h以下，構(gòu)成運營企業(yè)內(nèi)定的突發(fā)事件。這樣可最大程度保護運營企業(yè)。

4) 附件中應明確應急人員、應急物資及應急協(xié)議。應急人員中應含應急組織機構(gòu)人員、應急搶險專業(yè)人員、應急專家組成員等，聯(lián)系方式應含社會力量及應急各級指揮機構(gòu)聯(lián)系方式，有變化時，及時更新；重要物資裝備的名錄或清單應含重要應急物資的名稱、規(guī)格、數(shù)量、儲備處所、所屬專業(yè)和保管人聯(lián)系方式等；有關(guān)協(xié)議或備忘錄宜含道路公交(或航空、鐵路)接駁協(xié)議、急救協(xié)議等，對于城市交通委員會(或交通局)明確的應急職責分工或要求，無需協(xié)議，可附入相關(guān)文件或會議紀要。

5) 附件變動頻繁，宜單獨成冊。附件中的應急人員、物資、裝備等的變化較為頻繁，為便于修訂，宜單獨成冊。

2.2 專項應急預案問題的解決思路

專項應急預案是應急預案體系的核心，具有承上啟下的作用。列入專項應急預案名錄的應符合以下要求：

1) 應為原發(fā)性突發(fā)事件。而不應將突發(fā)事件發(fā)生后采取的具體措施列為專項應急預案。

2) 應為影響較大或后果嚴重的突發(fā)事件。如造成人員傷亡或較大財產(chǎn)損失，或嚴重影響行車秩序、運營秩序的設(shè)備故障，不應將后果不嚴重的設(shè)備故障納入專項應急預案。

3) 應為處置難度較大的突發(fā)事件。需要運營單位內(nèi)部多專業(yè)配合，甚至需動用社會力量，如需調(diào)用公安、消防、急救、衛(wèi)生、環(huán)保等社會力量。

4) 考慮應急預案的系統(tǒng)性，應包含自然災害、公共衛(wèi)生、社會安全、事故災難(生產(chǎn)事故)4類預案。

5) 國家相關(guān)法律、法規(guī)明確要求的、必須編制突發(fā)事件應急預案的。如特種設(shè)備專項應急預案、職業(yè)衛(wèi)生專項應急預案和環(huán)境保護專項應急預案等。

2.3 現(xiàn)場處置方案問題的解決思路

現(xiàn)場處置方案針對的是風險單一的突發(fā)事件，是突發(fā)事件發(fā)生后需采取的具體的措施，由單個或個別專業(yè)實施的現(xiàn)場處置方案。運營單位編制的現(xiàn)場處置方案應包括突發(fā)事件應急處置方案、設(shè)備故障應急處置方案、車輛故障應急處理指南、一站一預案等。應按照以下要求編制現(xiàn)場處置方案：

1) 運作類崗位按照突發(fā)事件編制，名稱為“xx突發(fā)事件應急處置方案”，如車站各崗位、控制中心各調(diào)度崗位針對的某一特定突發(fā)事件。

2) 設(shè)備設(shè)施類崗位按照崗位(專業(yè))進行編制，名稱為“xx設(shè)備故障應急處置方案”。

3) 列車駕駛員采用列車故障處理指南，通過指南指導進行應急處置，維持列車運行。

4) 一站一預案是由車站結(jié)合本站平面布局、設(shè)備設(shè)施、周邊環(huán)境影響及人員結(jié)構(gòu)等特點，針對火災、突發(fā)大客流等突發(fā)事件編制而成的現(xiàn)場處置方案。

3 城市軌道交通應急預案體系目錄建議

根據(jù)城市軌道交通應急預案體系編制中存在的問題及解決方案，筆者就專項應急預案及現(xiàn)場處置方案的編制名錄提出以下建議。

3.1 專項應急預案目錄

3.1.1 自然災害

1) 惡劣天氣專項應急預案。包括應對臺風、洪水、冰雪、高溫、大霧(霾)等氣象災害的應急處置。

2) 地質(zhì)災害專項應急預案。包括地震、山體滑坡等地質(zhì)災害，將地震12級烈度劃分為3個預警及處置級別，分別制定不同的處置措施。

3.1.2 公共衛(wèi)生

1) 車站突發(fā)公共衛(wèi)生事件專項應急預案。

2) 職業(yè)病危害事故專項應急預案。包括職業(yè)性中毒(如笨、有害氣體中毒)、有限空間作業(yè)受困窒息、酸堿灼傷、高溫中暑等。

3) 環(huán)保專項應急預案。包括危險化學品泄漏、環(huán)境污染突發(fā)事件等。

3.1.3 社會安全

1) 恐怖襲擊專項應急預案。常規(guī)手段包括襲擊、劫持和破壞等3種，非常規(guī)手段包括核與輻射恐怖襲擊、生物恐怖襲擊、化學恐怖襲擊、網(wǎng)絡(luò)恐怖襲擊等4種。具體包括：遭遇縱火、爆炸、投毒、核生化襲擊、砍殺、劫持等恐怖襲擊，遭遇威脅、恐嚇及網(wǎng)絡(luò)信息安全等恐怖襲擊。針對性提出發(fā)現(xiàn)可疑人員、發(fā)現(xiàn)可疑物品的處置措施。

2) 突發(fā)治安事件專項應急預案。包括搶劫、斗毆、非法集會等嚴重治安或刑事事件等突發(fā)事件。

3) 網(wǎng)絡(luò)信息安全專項預案。包括網(wǎng)絡(luò)病毒傳播、網(wǎng)絡(luò)侵入和攻擊、數(shù)據(jù)泄露和網(wǎng)絡(luò)癱瘓等。

3.1.4 事故災難(生產(chǎn)事故)

1) 運營區(qū)域火災專項應急預案。包括車站站廳、站臺、設(shè)備區(qū)(地上、地下車站)、區(qū)間、列車及車站周邊、連通物業(yè)區(qū)域、變電所等處的火災突發(fā)事件。

2) 場段火災專項應急預案。包括物資總庫、易燃品庫、其它生產(chǎn)區(qū)域等處的火災突發(fā)事件。

3) 突發(fā)大客流專項應急預案。包括大客流引導措施及踩踏的防范措施。

4) 列車沖突、脫軌、傾覆專項應急預案。

5) 列車故障救援專項應急預案。包括輪軸固死、刮弓(刮靴)、列車失去動力等故障引起的突發(fā)事故。

6) 列車擠岔專項應急預案。

7) 道床淹積水專項應急預案。

8) 線路結(jié)構(gòu)重大故障專項應急預案。包括橋墩開裂、橋梁支座變形、建構(gòu)筑物坍塌、隧道沉降、鋼軌斷裂等重大故障引起的突發(fā)事件。

9) 多聯(lián)鎖區(qū)信號故障專項應急預案。

10) 大面積停電專項應急預案。包括單個車站或多個車站全部停電的突發(fā)事件。

11) 正線接觸網(wǎng)(軌)故障導致無法供電專項應急預案。包括剛性接觸網(wǎng)、柔性接觸網(wǎng)、接觸軌等設(shè)備故障引起的突發(fā)事件。

12) 特種設(shè)備專項應急預案。包括鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機及場內(nèi)機動車輛等突發(fā)故障應急預案。

3.2 現(xiàn)場處置方案目錄

3.2.1 突發(fā)事件應急處置方案

1) 軌行區(qū)異物侵限應急處置方案。

2) 人員非法進入線路應急處置方案。

3) 列車車門/屏蔽門夾人夾物應急處置方案。

4) 站臺門故障應急處置方案。

5) 乘客意外傷害應急處置方案。

6) 區(qū)間疏散應急處置方案。

7) 公交接駁應急處置方案。

8) 車站水災(水淹)應急處置預案。

9) 調(diào)度手冊。針對不同的某一特定的突發(fā)事件各調(diào)度崗位的指揮、協(xié)調(diào)與配合預案；臨時扣車和加車，越站行車、各種交路列車折返等行車組織應急處置措施。

10) 員工食物中毒現(xiàn)場處置方案。

3.2.2 設(shè)備故障應急處置方案

各專業(yè)設(shè)備系統(tǒng)發(fā)生故障后的應急處置措施：一是維持列車運行，運營結(jié)束后再行修復的過渡性措施；二是列車無法運行，立即進行修復的應急處置措施。以上應急處置措施按照專業(yè)分別編制。

1) 房建系統(tǒng)故障應急處置方案。

2) 橋隧系統(tǒng)故障應急處置方案。包括地下隧道及高架段橋梁等結(jié)構(gòu)隱患的應急處置方案。

3) 軌道系統(tǒng)故障應急處置方案。包括道床拱起、隧道拱頂漏水、隧道結(jié)構(gòu)意外打穿等故障或隱患的應急處置方案。

4) 道岔故障應急處置預案。

5) 接觸網(wǎng)(軌)系統(tǒng)故障應急處置方案。包括柔性接觸網(wǎng)、剛性接觸網(wǎng)、接觸軌及直流牽引供電中斷等故障的應急處置方案。

6) 供(變)電設(shè)備故障應急處置方案。

7) 機電設(shè)備故障應急處置方案。包括站臺門、電梯、電扶梯等與乘客服務密切相關(guān)的突發(fā)故障。

8) 自動化監(jiān)控系統(tǒng)應急處置方案。

9) 工程車輛故障應急處置方案。

10) 信號系統(tǒng)設(shè)備故障應急處置方案。包括信號ATS(列車自動監(jiān)控)故障、車站聯(lián)鎖故障、ZC/LC(區(qū)域控制器/線路控制器)故障、道岔無表示等故障。

11) 通信系統(tǒng)設(shè)備故障應急處置方案。

12) AFC設(shè)備故障應急處置方案。

3.2.3 車輛故障處理指南

適用于車輛故障時列車駕駛員維持列車運行的應急處置指導。

3.2.4 一站一預案

應結(jié)合各站實際情況編制車站應急預案。編制車站應急預案時，需確定應急出入口的位置、各種突發(fā)事件先期處置的人員組織、需要的協(xié)助的運營專業(yè)及社會力量；涉及不同運營單位的共管換乘站，應制定客運組織協(xié)同處置預案。

4 城市軌道交通應急預案體系遵循的一般原則

1) 應急預案體系應突出“安全第一”。應充分考慮救援搶險的安全性，防止因救援措施不當引發(fā)次生事故，或使事態(tài)進一步擴大；同時，應考慮救援人員的安全，救援人員要佩戴必要的勞動防護用品，特別是特種勞動防護用品。如搶救封閉空間窒息人員時，救援人員進入前首先要測試封閉空間有害物質(zhì)濃度，救援人員必須佩戴防毒面罩，且最少兩人同時作業(yè)。

2) 應急預案體系應突出“預防為主”。針對運營安全風險，制定切實可行的預防措施，包括安全技術(shù)措施和安全管理措施，降低突發(fā)事件發(fā)生的概率；在預報預警上，也應突出預防為主，如發(fā)生火情后，應“有火就報”，而不應“視情況報119”，避免因火勢不可控而造成更大損失。

3) 應急預案體系應堅持“以人為本”。城市軌道交通的產(chǎn)品就是實現(xiàn)乘客的安全位移，因此，突發(fā)事件發(fā)生后，首要的就是搶救傷亡人員，把乘客盡快地轉(zhuǎn)移、疏散至安全地帶，把傷亡乘客第一時間送往急救醫(yī)院進行救治。

4) 應急預案應體現(xiàn)“科學施救”。根據(jù)近年來國內(nèi)發(fā)生的特、重大事故，特別是2015年8月12日天津港發(fā)生的特別重大火災爆炸事故，從其搶險救援效果來看，媒體和社會不再認為需要不惜一切代價開展救援工作，而是認為應突出故障(事故)導

向安全、效率服從安全，應科學施救，把事故的損失和搶險救援的損失降低到最低。

5) 應急預案體系應明確“應急響應結(jié)束的條件”。應正確理解“先通后復”，“先通”不是盲目地恢復開通，而是在安全的前提下恢復運營，應在滿足恢復運營的基本條件下才可開通運營。所以應急救援結(jié)束恢復運營必須明確應急響應結(jié)束的條件。

6) 應急預案體系應考慮不同組織架構(gòu)預案各層級的設(shè)置。隨著開通線路的增多，運營生產(chǎn)組織架構(gòu)也需做調(diào)整，架構(gòu)層級會越來越多，越來越復雜，因此，應急預案體系應根據(jù)運營生產(chǎn)組織架構(gòu)層級科學設(shè)定，把通用的應急預案列入運營企業(yè)級別，有差異的可針對性列入下一層級。不同層級的應急預案供相應層級的人員學習和使用。

5 結(jié)語

基于對城市軌道交通運營企業(yè)突發(fā)事件應急預案體系建設(shè)的分析，指出運營企業(yè)在應急預案體系建設(shè)中存在的普遍問題，針對問題提出了相應的解決思路，并根據(jù)解決思路形成了應急預案體系的推薦目錄，該推薦目錄對城市軌道交通運營單位應急預案體系的規(guī)范化建設(shè)具有指導意義。