賈兆雅 邢明慧

( 鄭州大學(xué)旅游管理學(xué)院， 河南鄭州 450001)

人地掛鉤政策源于《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》和《國務(wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見》的相關(guān)表述。 人地掛鉤政策可以簡(jiǎn)單理解為“地隨人走”,即人口到哪里,其所占用的建設(shè)用地面積就轉(zhuǎn)移到哪里的一種用地模式,是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的延伸和拓展。 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策和人地掛鉤政策是自從2004 年以來,國家為了更好的進(jìn)行土地管理相繼提出并已經(jīng)開始在一些地區(qū)試行的土地管理方面的政策,由于城市化的推進(jìn)我國城市建設(shè)用地?cái)?shù)量短缺,然而與此同時(shí)我國的農(nóng)村建設(shè)用地?cái)?shù)量卻極大,在農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的過程中,農(nóng)村居民點(diǎn)退出土地整理潛力巨大；再者由于我國農(nóng)村居民點(diǎn)發(fā)展缺少合理長期的規(guī)劃,造成農(nóng)村居民點(diǎn)布局的不合理,并且人均占地面積超過標(biāo)準(zhǔn)很多,如果可以對(duì)農(nóng)村進(jìn)行合理規(guī)劃,這將會(huì)增加大量的耕地,會(huì)極大的提高土地利用效率。 人地掛鉤更加有效的保證了農(nóng)民的各種權(quán)利的實(shí)行和農(nóng)民的利益不受損害；人地掛鉤是緩解城市建設(shè)用地供需,提高城市建設(shè)用地集約利用最新趨勢(shì)和途徑；可以更好地發(fā)展城市化和工業(yè)化,更好的堅(jiān)守保證18 億畝耕地紅線。

1 洛陽市土地利用及人口現(xiàn)狀

根據(jù)洛陽市土地利用總體規(guī)劃(2006～2020),2010 年和2015 年洛陽市土地利用情況如圖1、2 所示,例如:2015 年洛陽土地總面積為152.29 萬hm2,其中農(nóng)用地面積為110.49 萬hm2,占土地總面積的72.55%；建設(shè)用地面積為14.22 萬hm2,占土地總面積的9.34%；其它土地面積27.58 萬hm2,占土地總面積的18.11%。 2015 年土地利用狀況與2010年比較,呈現(xiàn)建設(shè)用地增加,其它用地面積下降的趨勢(shì)。

圖1 2010 年洛陽市土地利用情況

圖2 2015 年洛陽市土地利用情況

圖3 洛陽市人口變化情況(2010～2015)

根據(jù)2010～2015 年的《洛陽年鑒》可知:如圖3所示,2010 年到2015 年,洛陽市城鎮(zhèn)人口不斷增加,鄉(xiāng)村人口不斷減少,且城鎮(zhèn)人口增加的速率與鄉(xiāng)村人口減少的速率相當(dāng),折線走勢(shì)平緩。 2010 年洛陽市的年末常住人口為655.4 萬人,其中城鎮(zhèn)人口為290.5 萬人,鄉(xiāng)村人口為364.9 萬人。 2015 年洛陽市的年末常住人口為674.3 萬人,其中城鎮(zhèn)人口為355 萬人,鄉(xiāng)村人口為319.3 萬人。

2 洛陽市人地掛鉤的相關(guān)政策

2012 年6月,省政府與國土資源部簽署了《共同推進(jìn)土地管理制度政策促進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)合作協(xié)議》,在這份協(xié)議中提出了在河南進(jìn)行人地掛鉤先行先試政策。 2012 年12月,河南省國土資源廳下發(fā)了《關(guān)于同意洛陽市開展人地掛鉤政策試點(diǎn)工作的意見》,同意洛陽市為落實(shí)《國土資源部河南省人民政府共同推進(jìn)土地管理制度改革促進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)合作協(xié)議》開展人地掛鉤政策試點(diǎn)市。

在土地征收方面,2013 年10月,洛陽市人民政府辦公室印發(fā)了洛陽市國家建設(shè)征收集體土地地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知,對(duì)洛陽市不同縣區(qū)不同用途的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定；在土地整治方面,2013年12月,河南省廳發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范全省土地綜合整治試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》和《洛陽市土地綜合整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于建立土地綜合整治和人地掛鉤試點(diǎn)工作臺(tái)賬管理制度的通知》等一系列文件,對(duì)全市人地掛鉤臺(tái)賬進(jìn)行了分析；在閑置土地的處理方面,2012 年7月,洛陽市正式實(shí)行了中華人民共和國國土資源部令第53 號(hào)《閑置土地處置辦法》,對(duì)閑置土地的調(diào)查和認(rèn)定,處置和利用,預(yù)防和監(jiān)管作出相關(guān)規(guī)定；在宅基地方面,2014 年11月,洛陽市國土資源局辦公室發(fā)布了河南省農(nóng)村宅基地用地管理辦法,嚴(yán)格規(guī)范宅基地使用。

3 洛陽市人地掛鉤政策的實(shí)施效果

3.1 三種建設(shè)用地需求量的計(jì)算

3.1.1 農(nóng)村人均建設(shè)面積的確定 根據(jù)洛陽市土地利用總體規(guī)劃(2006～2020),2005 年洛陽市農(nóng)村居民點(diǎn)總面積為65468.37hm2,2005 年的《洛陽年鑒》中的鄉(xiāng)村人口是391.5 萬人,農(nóng)村人均建設(shè)用地為164.58m2,高于國家村鎮(zhèn)規(guī)劃人均150m2的最高標(biāo)準(zhǔn)。 由此可見,洛陽市的農(nóng)村居民點(diǎn)存在占地面積大,布局分散,土地利用效率低下的問題。 2010年洛陽市的鄉(xiāng)村人口為364.9 萬人,人均居民點(diǎn)面積為173.32m2。

對(duì)2020 年的人口預(yù)測(cè),人口預(yù)測(cè)方法大致有三種:綜合增長率模型法、二次曲線回歸模型預(yù)測(cè)法和灰色系統(tǒng)模型法。 綜合增長法是人口預(yù)測(cè)最為常用的方法,是根據(jù)基期的人口數(shù),運(yùn)用人口自然增長率和機(jī)械增長變化來預(yù)測(cè)某一地區(qū)未來人口數(shù)量的方法。 其公式為:Pt=Pt0(1+K)(t-t0)+(c+d)(Pt:預(yù)測(cè)年人口數(shù),Pt0:基期年人口數(shù),K:自然增長率,c+d:機(jī)械增長人口數(shù))

洛陽市原國土資源局在洛陽土地利用規(guī)劃中預(yù)測(cè)2020 年洛陽市鄉(xiāng)村人口數(shù)為310.2 萬人,則其2020 年的人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積為173.94m2,大于村鎮(zhèn)規(guī)劃所要求的人均150m2的最高要求,故2010 年和2015 年的洛陽市人均農(nóng)村建設(shè)面積均取150m2。

3.1.2 人均城市建設(shè)面積的確定 根據(jù)洛陽市土地利用總體規(guī)劃(2006～2020),2010 年中心城區(qū)達(dá)到205 萬人(含雙棲人口4 萬),人均城市用地100m2(其中雙棲人口按0.7 進(jìn)行當(dāng)量折算),2020年達(dá)到300 萬人(含雙棲人口20 萬),人均城市用地90m2(其中雙棲人口按0.7 進(jìn)行當(dāng)量折算),本文取100m2作為2010 年的人均城市建設(shè)用地,取95m2作為2015 年的人均城市建設(shè)用地。

3.1.3 人地掛鉤下建設(shè)用地需求量 建設(shè)用地量需求計(jì)算方法:

運(yùn)用人均定額指標(biāo)法計(jì)算

其基本公式為:S=B×P

其中:S 為建設(shè)用地需求量,B 為人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn),P 為人口數(shù)量

建設(shè)用地需求量計(jì)算:

2015 年城鎮(zhèn)人口為355 萬人,鄉(xiāng)村人口為319.3 萬人

則:城市居住建設(shè)用地面積為3550000×95m2=33725hm2

農(nóng)村居住建設(shè)用地面積為3193000×150m2=47895hm2

3.1.4 人地掛鉤政策帶來的建設(shè)用地量和農(nóng)用地增加量 ①城市人口增加量

人地掛鉤政策中城市人口的變化量為選擇年的城市人口數(shù)減去基期年人數(shù)。 其基本公式為:

△P=Pt-Pt0

城市人口自然增長的人數(shù)為:355-290.5=64.5萬人

②城市建設(shè)用地增加量

依舊選擇人均定額指標(biāo)法

其帶來的建設(shè)用地指標(biāo)面積為:645000×95m2=6128hm2

③農(nóng)村人口減少量

城市人口增加必然造成農(nóng)村人口減少,農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移,必然會(huì)存在空置的宅基地和無人耕種的基本農(nóng)田。 農(nóng)村人口減少量:364.9-319.3=45.6 萬人

④農(nóng)村建設(shè)用地減少量

農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移必然造成農(nóng)村建設(shè)用地減少。

其基本公式:農(nóng)村建設(shè)用地減少量=農(nóng)村人口減少量×農(nóng)村人均建筑用地量

農(nóng)村農(nóng)用地增加量:456000×150m2=6840hm2

⑤建設(shè)用地差量

農(nóng)村建設(shè)用地減少值與城市建設(shè)用地增加值的差值=農(nóng)村建設(shè)用地減少量-城市建設(shè)用地增加量=6840-6128=712hm2

3.2 實(shí)施效果評(píng)價(jià)

從洛陽市的總體人地掛鉤情況來看,在2015年,城市新增人口為64.5 萬人,農(nóng)村人口減少45.6萬人,城市新增人口建設(shè)用地需求量為6128hm2,農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移建設(shè)用地減少量為6840hm2。 符合了人地掛鉤政策的定義即“地隨人走”,農(nóng)村人口的建設(shè)用地指標(biāo)隨著人口向城市的轉(zhuǎn)移將其建設(shè)用地指標(biāo)帶到城市中。 城市人口增加建設(shè)用地?cái)?shù)量也增加,農(nóng)村人口減少農(nóng)村建設(shè)用地?cái)?shù)量也減少。 農(nóng)村建設(shè)用地通過整理會(huì)減少6840hm2即會(huì)轉(zhuǎn)移提供城市建設(shè)用地指標(biāo)6840hm2,而人口向城市轉(zhuǎn)移需要的建設(shè)用地指標(biāo)為6128hm2。 農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口提供的建設(shè)用地指標(biāo)可以滿足城市新增人口需要建設(shè)用地指標(biāo),并且富余712hm2,剩余建設(shè)用地指標(biāo)可用于地區(qū)間指標(biāo)流轉(zhuǎn),也可將剩余建設(shè)用地復(fù)墾為農(nóng)用地。

4 存在的問題及原因

4.1 土地整理復(fù)墾進(jìn)度慢

土地整理復(fù)墾是一個(gè)長期的需要較大資金投入的過程,而人地掛鉤政策的資金大都是政府專項(xiàng)資金,對(duì)于農(nóng)村土地整治各項(xiàng)基金投入不足造成土地整治進(jìn)程緩慢。

4.2 宅基地與閑散建設(shè)用地拆遷難度大

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn),越來越多的農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移造成農(nóng)村宅基地和道路、交通等建設(shè)用地的空置。 擁有這部分土地使用權(quán)的農(nóng)民出于自身利益的考慮往往會(huì)拒絕政府拆遷這部分土地。雖然政府拆遷是有償?shù)?但是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較國有土地上房屋拆遷來說還是偏低,再者,土地對(duì)農(nóng)民而言具有社會(huì)保障功能,即使農(nóng)村人口居住在城市也不能與城市居民享受同等的社會(huì)公共設(shè)施與醫(yī)療條件。這種“同城不同權(quán)”的現(xiàn)象也促使人們不愿意放棄已經(jīng)擁有的土地。 再者,我國的宅基地退出機(jī)制還不健全,相當(dāng)一部分的專家學(xué)者仍在探索怎么樣能在充分保障農(nóng)民利益的情況下使農(nóng)民能夠自愿退出宅基地。

政府人員工作執(zhí)行不到位。

4.3 人地掛鉤政策落實(shí)不夠理想

人地掛鉤政策的實(shí)施環(huán)節(jié)眾多,無論是土地整治、復(fù)墾、還是開發(fā)都需要項(xiàng)目的報(bào)備與審批,依照國家相關(guān)規(guī)定與事先制定的關(guān)于推進(jìn)人地掛鉤的意見來一步步落實(shí)該政策,關(guān)于人地掛鉤政策實(shí)施情況,相關(guān)試點(diǎn)市也有人地掛鉤動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng),然而洛陽市的人地掛鉤政策實(shí)施效果還是不太理想。

5 人地掛鉤政策優(yōu)化建議

5.1 增加融資渠道

從各地經(jīng)驗(yàn)來看可以從以下幾個(gè)方面來尋找資金來源:一指標(biāo)流轉(zhuǎn),指標(biāo)流轉(zhuǎn)往往是朝向經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū),這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),交通便利,缺少土地資源或者換一種說法是缺少建設(shè)用地使用指標(biāo)；二是與相關(guān)企業(yè)合作,招商引資,不僅帶來資金而且還能提供一定的工作崗位,還在一定程度上緩解了失地農(nóng)民的心情；三是合理利用政府自身財(cái)政預(yù)算,爭(zhēng)取好鋼都用在刀刃上,切切實(shí)實(shí)將來自于民的錢用于民身上。

5.2 加強(qiáng)群眾的宣傳引導(dǎo)工作，為農(nóng)民謀利益

群眾方面的工作可以從三個(gè)角度來看:一是人地掛鉤政策進(jìn)行以前,積極向農(nóng)民宣傳人地掛鉤政策,使農(nóng)民真正的了解、理解這個(gè)政策,為今后實(shí)施人地掛鉤政策打好基礎(chǔ)；二是人地掛鉤政策實(shí)施過程中,友好理性的與農(nóng)民交流,充分理解農(nóng)民失地的心情,保障他們?cè)谌〉贸擎?zhèn)戶籍的同時(shí),可以在就業(yè)、醫(yī)療、教育等方面與市民享受同等待遇；三是在人地掛鉤實(shí)施完成以后,積極與掛鉤的群眾聯(lián)系起來,了解政策實(shí)施后轉(zhuǎn)移群眾的生活情況,分析為什么會(huì)發(fā)生這種情況,即分析經(jīng)驗(yàn)將有利于農(nóng)民、社會(huì)發(fā)展的一些點(diǎn)子、方法學(xué)習(xí)下來,分享出去,以便更多的人可以享受到掛鉤政策的好處,以便于更多的地區(qū)可以得到更好的發(fā)展。

5.3 加強(qiáng)建立人地掛鉤政策共同責(zé)任機(jī)制

為了加強(qiáng)政府的工作效率,推進(jìn)人地掛鉤政策有效落實(shí),可以在試點(diǎn)省、市、縣、鄉(xiāng)實(shí)行共同責(zé)任機(jī)制,實(shí)行獎(jiǎng)懲制度,對(duì)于按時(shí)按量完成指標(biāo)任務(wù)的給予獎(jiǎng)勵(lì)。 對(duì)于沒能按時(shí)完成的,要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和懲罰措施。 督促政府人員加快落實(shí)人地掛鉤政策,以便推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。