丁彥寧

（沈陽師范大學 法學院，遼寧 沈陽 110034）

2017 年4 月20 日， 在美國總統(tǒng)的請求下，美國商業(yè)部發(fā)起對進口鋼鐵產品232 調查；2017 年4月27 日，在美國總統(tǒng)的請求下，美國商業(yè)部發(fā)起對進口鋁產品232 調查。 華盛頓時間2018 年2 月16日，美國商業(yè)部公布的國家安全調查美國進口的鋼鐵和鋁制品（232 調查）報告，認為進口鋼材及鋁制品的嚴重破壞國內產業(yè)，威脅國家安全。 美國商業(yè)部提出相應的建議特朗普執(zhí)行關于關稅和配額，進口鋼材和鋁產品的進口限制。美國總統(tǒng)特朗普簽署了《威脅美國國家安全的鋼鐵和鋁進口宣言》，并決定對鋼鐵和鋁的進口征收關稅，特朗普先生還向世貿組織提出了貿易部長關于美國汽車進口是否影響國家安全的指示，并開始調查汽車、卡車和備件的進口。

一、美國“232 調查”初探

美國國家發(fā)展過程中，貿易政策一直發(fā)揮著重要作用。 第二次世界大戰(zhàn)后，最初的商法很難支持美國的經濟發(fā)展，美國必須盡快建立多邊自由貿易制度，1960 年初肯尼迪政府開始起草 《擴大貿易法案》以來，議會一直反對在優(yōu)惠貿易領域的法律自由，而保護世界貿易的出口總額達到80%以上。 肯尼迪制度的增加的主要原因是國會議員提倡商業(yè)自由主義，并呼吁公民支持美國維持經濟優(yōu)越性，在經過九個月的雙邊談判之后， 在自由主義和貿易保護主義的支持下，關于國家安全的第232 條保持不變。

根據美國商務部工業(yè)安全保護局的數(shù)據，自1962 年《擴大貿易法案》以來，美國政府已開始26次232 調查，例如，尼克松總統(tǒng)和福特總統(tǒng)在1973年和1983 年尋求對抗戰(zhàn)略， 由于1995 年成立世界貿易組織的石油危機， 美國政府分別于1999 年和2001 年開始232 調查。[1]

二、GATT 國家安全例外條款與美國232 措施

《擴大貿易法案》第232 條規(guī)定了本文件中美國的實際和程序情況， 僅是對實際情況的分析， 換言之，如果進口稅和其他限制威脅到國家安全，國家可以限制或排除此類削減。 該部分，筆者首先對GATT國家安全例外條款進行分析， 繼而確定美國232 措施的合法性。

（一）GATT 國家安全例外條款簡析

如果世貿組織沒有這種安全機制， 就不能接受多邊貿易規(guī)則，例如在世貿組織，嚴格意義上的國家安全規(guī)定， 世貿組織的國家安全規(guī)定的范圍被命名為“國家安全例外”，但這些例外的條款僅僅局限在某些個別的協(xié)定中，例如，世貿組織關于《服務貿易總協(xié)定》第14 條和《關于與貿易有關的知識產權方面的協(xié)定》第73 條的規(guī)定，是從世貿組織的宗旨角度來看僅僅局限于那些特殊約定的條款作為這一例外情形。 《服務貿易總協(xié)定》1994 年版的第21 條是世界貿易組織關于國家安全例外的法律基礎。 該條具體規(guī)定如下：“本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為：1.任何一方披露可能侵犯其基本安全利益的信息；2.防止任何一方為保護其基本安全利益而采取任何行動； 引導核裂變材料核聚合物材料或這類材料的行動；與武器、彈藥、戰(zhàn)斗材料貿易有關的行動以及與軍事當局直接或間接販運貨物或材料有關的其他行動。 3.阻止任何一方履行其維護國際和平與安全的義務；國家安全在政治上高度敏感，例外情況往往比其他例外情況表述更為抽象和模糊； 政治動機使得有足夠的空間在個別案例的個別問題的解釋，即《商品和服務貿易總協(xié)定》第11 條所載的安全例外情況在今后討論的一個方面， 沒有任何蓄意或不合理的區(qū)別， 正如第1 條和第2 條所要求的那樣。 在這方面， 迫切需要在聯(lián)合國框架內加強國際和平與安全領域的國際合作， 包括在國際和平與安全領域的國際合作。[2]

（二）美國“232 調查”合法性分析

美國“232”調查中，美國通過援引GATT 國家安全例外條款為232 措施抗辯， 并認為國家安全問題不應通過WTO 來解決。 對于國家安全例外條款能否作為美國232 措施的規(guī)則依據， 首先需要分析232 措施所保護的“國家安全”是否構成WTO 安全例外條款中的“國家安全”，繼而分析該次美國232調查是否符合安全例外條款的適用要求。

1. 美國“232 條款” 中“國家安全” 是否構成GATT 第21 條“國家安全”

《貿易擴張法》和GATT 安全例外條款都沒有對國家安全進行定義。 《進口鋁國家安全影響報告》中指出，232 節(jié)中的“國家安全”包括但不限于“國防”要求。 國防既包括對美國的直接防御，也包括“在全球范圍內投射軍事實力的能力”。除了滿足國防要求之外，“國家安全” 一詞可以更廣泛地解釋為包括超出滿足國防要求所必需的某些產業(yè)的一般安全和福利， 這對經濟和政府的最低限度的運作至關重要。WTO 安全例外條款中的“國家安全”指的是軍事安全。 美國232 措施中的國家安全不但包括了WTO安全例外條款中的軍事安全，還涵蓋了產業(yè)安全。美國的本次232 措施本質上是為了保護國內鋼鐵和鋁產業(yè)。 然而，WTO 安全例外條款在制度設計時就有意區(qū)分了國家安全和產業(yè)安全， 安全例外條款只能是為了保護成員的基本國家安全利益， 在產業(yè)損害的緊急情況下的救濟應由 《保障措施協(xié)議》和GATT1994 第19 條調整。 如果美國要援引安全例外條款進行抗辯， 只能訴諸WTO 演化解釋的條約解釋方法。①演化解釋已經在WTO 爭端解決實踐中得到較為廣泛的適用，尤其體現(xiàn)在上訴機構在“美國蝦案”(DS58)中對“可用竭自然資源”的解釋以及在“中國音像制品案”(DS363)中對“錄音制品分銷”承諾的解釋。 在演化解釋語境下，國家安全作為一般性術語，已經包括傳統(tǒng)的軍事安全和非傳統(tǒng)安全。美國2017 年發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》報告指出，經濟安全、網絡安全等非傳統(tǒng)安全已經成為美國國家安全戰(zhàn)略中的重要部分。特朗普甚至指出，經濟安全就是國家安全。 無論是國內立法還是貿易政策， 美國歷來擅長把國家安全和產業(yè)安全緊密地聯(lián)系在一起。美國在本次232 措施中所保護的所謂“國家安全”實為產業(yè)安全，作為非傳統(tǒng)安全之一的產業(yè)安全（經濟安全）有可能構成WTO 安全例外條款中的國家安全。 當然， 并非所有的產業(yè)安全都構成WTO 安全例外條款中的國家安全，基本國家安全利益應當比普通安全利益有更高標準。

2.美國“232 調查”是否符合WTO 一般規(guī)則

從條約解釋的角度看，《維也納條約》第31 條規(guī)定了解釋條款的一般原則， 并規(guī)定了解釋條款的兩種方式。善意原則解釋這一規(guī)定，美國第232 條解釋與第301 條相同， 而第301 條是作為美利堅合眾國單邊調查的一項貿易措施， 無論其是否符合國際規(guī)則，特別是世界貿易組織(世貿組織)的多邊國際貿易制度，這是一項基本原則，可根據《關貿總協(xié)定》簽署時的關稅限制原則，側重于這兩項基本原則，《公約》的簽署方承擔進口貨物的最高關稅， 這類貨物不容易裝載。 世貿組織成立后，這也是基本規(guī)則，盡管有例外，關稅可以提高，但必須遵守世貿組織嚴格的約束，第232 條顯然違反關稅限制原則的措施。

3.美國“232 調查”是否符合GATT 國家安全例外條款的適用要求

國家安全一直是敏感問題， 爭端解決中，WTO成員多避免引用安全例外條款， 但在貿易管制實踐中又有援引該條款的現(xiàn)實需求。WTO 安全例外條款沒有一般例外條款序言所要求的關于適用方式的限制，國家安全措施的適用方式更加靈活。 在 GATT時期，只有少數(shù)案件涉及安全例外條款，而這些案件并未對安全例外條款的適用做出澄清。 在WTO 時期，安全例外條款更是一項幾乎停滯的例外。美國以WTO 安全例外條款為232 措施抗辯， 按照WTO 爭端解決機制的舉證規(guī)則， 美國有義務證明232 措施符合該例外規(guī)則。

根據上述分析， 有一個例外基金允許成員可以采取必要措施保護基本安全利益，美國認為，安全例外條款的引文完全取決于自決權，而不涉及司法，類似于“試驗的必要性”。 根據國家主權和安全的例外條款， 世貿組織成員可以采取限制性貿易措施。 然而， 隨著國際社會對國家安全的理解從軍事安全擴展到經濟安全， 安全例外也成為很多國家實行貿易保護的幌子。為了防止安全例外條款被濫用，在解釋和適用該條款時應始終貫徹善意原則。 善意原則不僅是一項條約解釋規(guī)則， 還是成員履行條約的切實義務。 回到GATT1994 第21 條文本，判斷232 措施是否符合該條款的要求， 需要確定232 措施是否符合該條款的適用情形以及“必需性測試”的要求。 美國對進口鋼鐵和鋁的加關稅措施并不涉及GATT1994 第21 條(b)款中的“裂變和聚變物質”“武器、彈藥和作戰(zhàn)物資”，那么其是否屬于(III)項中的“戰(zhàn)時或國際關系中的其他緊急情況”呢?中美之間并不處于戰(zhàn)爭狀態(tài)，故不符合“戰(zhàn)時”的要求。 “國際關系中的其他緊急情況” 應當與戰(zhàn)爭有同等嚴重的性質，具體應該指國家間極端的現(xiàn)實沖突，而非沖突的可能性。中美貿易戰(zhàn)雖然有愈演愈烈之勢，但中美兩國的外交關系仍然正常。 在現(xiàn)行的WTO 安全例外條款框架下，232 措施并不符合該條款的適用情形。 如果從美國立場出發(fā)，能否對GATT1994 第21條(b)款做擴張性解釋，將安全例外條款的適用情形解釋為不限于(b)款所列舉的三類情形呢?這實際上有違WTO 法律解釋的主流方法——文本主義。 退一步講， 即便美國232 措施符合WTO 安全例外條款的適用情形，其也不符合“必需性測試”的要求。在演化解釋語境下， 美國232 措施所保護的國內鋼鐵和鋁產業(yè)可以解釋為WTO 安全例外條款中的國家安全事項， 但WTO 協(xié)定已經為產業(yè)保護提供了充足的制度保障，美國完全可以援引《反傾銷協(xié)定》《補貼與反補貼措施協(xié)定》《保障措施協(xié)定》， 采取反傾銷、反補貼或保障措施來救濟國內產業(yè)。這些貿易救濟措施具有WTO 規(guī)則基礎， 措施的適用受到多邊貿易體制的監(jiān)督， 顯然比單邊的232 措施對貿易的限制更小。

三、結語

“安全例外條款”是平衡貿易自由和國家安全利益的產物，國家援引“安全例外”應當受到限制，否則WTO 多邊貿易規(guī)則將形同虛設。 美國主張，232 措施以世界貿易組織規(guī)定的國家安全例外條款為基礎，同時應當排除世界貿易組織的管轄，即所謂的國家安全只是為了國內的工業(yè)安全， 而在世界貿易組織的規(guī)定中， 這一措施不會適用可能構成國家安全例外規(guī)則，232 規(guī)定顯然將美國這一措施與世界貿易組織的規(guī)定背道而馳。 下一步，仍需積極應對232措施被美國濫用的可能。