明遠

快速發(fā)展，結構問題顯現(xiàn)

澳門回歸以來，在經(jīng)濟、社會發(fā)展方面取得了顯著成效，經(jīng)濟上擺脫回歸前連續(xù)4年的負增長狀態(tài)，特別是自2002年賭權開放競爭及2003年中央開放港澳地區(qū)“自由行”以來，博彩業(yè)爆炸式發(fā)展帶動整體經(jīng)濟高速成長。1999年至2017年澳門GDP由493.87億澳門元增加到4042億澳門元，18年間增長約7.2倍;同期，澳門人均GDP從1.47萬美元增加至7.76萬美元，18年間增長了4.28倍，僅次於盧森堡排名全球第二。

不過，澳門經(jīng)濟取得快速發(fā)展的同時，經(jīng)濟結構上的深層次問題也逐漸顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在博彩業(yè)“一業(yè)獨大”的態(tài)勢導致經(jīng)濟結構的單一性。由於對外部經(jīng)濟的嚴重依賴，一旦在宏觀經(jīng)濟和政策出現(xiàn)波動的情況下，澳門整體經(jīng)濟和商業(yè)活動運作都受到幹擾，2008年金融海嘯和2014年內地反腐就是最明顯的例子。此外，博彩業(yè)的“一業(yè)獨大”還衍生出各種社會問題，包括產(chǎn)生問題賭徒危害社區(qū)治安，對澳門青少年的價值觀和澳門勞動人口素質的提升造成深遠影響。因為看到依賴博彩業(yè)帶來的負面影響，國家在“十一五”規(guī)劃就明確提出要促進澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展。

實際上，自從20世紀90年代以來，澳門社會各界已經(jīng)開始對澳門經(jīng)濟長期發(fā)展戰(zhàn)略定位進行大量研究。由於歷史原因，澳門與歐盟，特別是葡語系國家和地區(qū)一直保持著緊密的經(jīng)貿和文化等多方面的往來?；洞?，2002年特區(qū)政府明確提出了致力將澳門建設成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的“三個服務平臺”的目標，即作為內地，特別是廣東西部地區(qū)的商貿服務平臺;作為中國內地與葡語國家經(jīng)貿聯(lián)繫與合作的服務平臺，以及作為全球華商聯(lián)絡與合作的服務平臺。“三個服務平臺”中，最核心的就是“中國與葡語國家商貿合作服務平臺”。2003年，中央政府決定將“中國—葡語國家經(jīng)貿合作論壇”設在澳門，其用意也是要協(xié)助澳門打造這一平臺。

2005年以來，圍繞著澳門經(jīng)濟經(jīng)濟多元發(fā)展的方向，一般認為可以循以下兩個方向推進：

第一，“垂直式”多元化，即圍繞著“世界旅遊休閒中心”的建設，通過推動傳統(tǒng)的博彩旅遊業(yè)向旅遊休閒產(chǎn)業(yè)的轉變來實現(xiàn)多元化。根據(jù)國際經(jīng)驗，微型經(jīng)濟的適度多元化首先應該從其最具比較優(yōu)勢的主導產(chǎn)業(yè)出發(fā)，推動主導產(chǎn)業(yè)的垂直多元化。因此，澳門經(jīng)濟適度多元化的一個重要方向，是博彩旅遊業(yè)的垂直多元化，將澳門經(jīng)濟從以博彩業(yè)為核心的經(jīng)濟結構，轉變成包括博彩旅遊、觀光旅遊、休閒度假旅遊，乃至購物旅遊、會展旅遊等多元化的旅遊休閒為主導的經(jīng)濟體系。做大做強旅遊休閒產(chǎn)業(yè)，以及與旅遊休閒業(yè)密切相關的行業(yè)，如批發(fā)零售業(yè)、會展商務業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等，並提升澳門旅遊休閒產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。

第二，“橫向式”多元化，即圍繞著“中國與葡語國家商貿合作服務平臺”建設，通過培養(yǎng)和發(fā)展會展商務、電子商貿、物流運輸、金融保險、總部經(jīng)濟等現(xiàn)代服務業(yè)來實現(xiàn)多元化發(fā)展。2013年11月，國務院副總理汪洋在第四屆“中國——葡語國家經(jīng)貿合作論壇”明確表示，中國政府支持澳門建設論壇與會國中小企業(yè)商貿服務中心、葡語國家食品集散中心和論壇與會國經(jīng)貿合作會展中心（簡稱“三個中心”）。因此，澳門推進橫向式多元化的重要內容，就是要加快“三個中心”建設，包括致力發(fā)展澳門與葡語國家的會展品牌，推動澳門發(fā)展成為葡語國家食品集散中心和中小企業(yè)服務中心，以強化澳門作為中國內地與葡語系國家商貿合作的服務平臺，從而為澳門經(jīng)濟的長遠發(fā)展注入新的動力和活力。所以，中央政府和澳門社會各界都已經(jīng)對澳門經(jīng)濟多元發(fā)展方向基本達成共識，就是要建設“一中心、一平臺”——“世界旅遊休閒中心”和“中國與葡語國家商貿合作服務平臺”。

從過去10多年的實踐看，澳門經(jīng)濟適度多元化的發(fā)展雖然取得了一些進展，如在博彩業(yè)帶動下非博彩旅遊休閒產(chǎn)業(yè)取得了一定的發(fā)展，圍繞著中國與葡語國家商貿合作服務平臺的建設，會展商務業(yè)也有了一定的發(fā)展。根據(jù)《2017澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展統(tǒng)計指標體系》，非博彩業(yè)務收益佔博企總收益的比重為10.36%，達到原有占9%或以上的目標。會展、中醫(yī)藥和文化創(chuàng)意等多元發(fā)展也在持續(xù)推動中。當中會展業(yè)保持增長態(tài)勢，2018 年前3季度舉辦會展活動共966項，當中包括913項會議、38項展覽及15項獎勵活動;與會者/入場觀眾人數(shù)達138.5萬人次。首3季度會議按年減少18項，與會者則增加37%。首3季展覽增加5項，入場觀眾增加9.5%。截至2018年底，特區(qū)政府合共向粵澳中醫(yī)藥科技產(chǎn)業(yè)園注資人民幣57億元，累計有111家企業(yè)進駐，當中27家為本地企業(yè)，新培育的中醫(yī)藥企業(yè)有11家，屬於澳門傳統(tǒng)中醫(yī)藥企業(yè)投資新設立的企業(yè)有10家。文化產(chǎn)業(yè)則是創(chuàng)造最多就業(yè)職位的產(chǎn)業(yè)，目前整個行業(yè)員工增加6.4%至11，702名。文化產(chǎn)業(yè)的服務收益按年上升4.8%至70.8億元，對經(jīng)濟貢獻的增加值總額為23.8億元，上升6.9%。

“多元”陷瓶頸，兩大主因

但是，總體而言，澳門整體的經(jīng)濟多元發(fā)展也不是太理想。究其原因，主要有以下兩點：

首先，在博彩業(yè)“一業(yè)獨大”背景下，其他行業(yè)和中小企業(yè)的發(fā)展空間受到嚴重擠壓，致使澳門產(chǎn)業(yè)結構單一，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢相對薄弱。博彩業(yè)佔澳門本地生產(chǎn)總值的比重亦從1999年的22.3%大幅上升到2017年的49.1%，2017年博彩稅收更是占澳門財政收入的80%，可見澳門整體經(jīng)濟對博彩的依賴程度。從產(chǎn)業(yè)結構看，在過去10多年間，澳門傳統(tǒng)的支柱產(chǎn)業(yè)除了建築業(yè)由於受益於博彩業(yè)的迅速擴張而實現(xiàn)短期上升之外，製造業(yè)萎縮嚴重，製造業(yè)比重從1999年的9.3%急劇下降至0.6%。即使是特區(qū)政府重點扶持的會展業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，雖有不俗表現(xiàn)，也畢竟屬於起步發(fā)展階段，難以支撐起澳門的產(chǎn)業(yè)結構。

再者，經(jīng)濟適度多元化受到了企業(yè)規(guī)模細小、土地和人力資源等生產(chǎn)要嚴重短缺的制約。澳門博彩業(yè)的蓬勃發(fā)展，在帶動整體經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，也推動了地價、樓價、租金、工資及通貨膨脹的大幅上升，從而推動經(jīng)營成本的持續(xù)上漲，給澳門的企業(yè)，特別是中小企業(yè)的正常經(jīng)營和發(fā)展造成了嚴重影響。目前，在澳門註冊的中小企業(yè)大約6萬家，其特徵是數(shù)量多，規(guī)模小，競爭力弱。在博彩業(yè)快速擴張下，社會資本紛紛流入與博彩有關的行業(yè)，對中小企業(yè)發(fā)展形成擠壓。相當一部分中小企業(yè)不但未從整體經(jīng)濟快速發(fā)展中受益，反而受到經(jīng)營成本上漲、人力資源短缺等因素的影響，處境較為艱難。可以說，中小企業(yè)已成為澳門經(jīng)濟發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)。

隨著博彩業(yè)和整體經(jīng)濟的快速發(fā)展，人力資源短缺的問題也日益凸顯，各個行業(yè)均面臨著人工短缺的情形。外勞的大量輸入並未能緩解澳門勞工匱乏的“瓶頸”，且越來越遭到澳門本地勞工階層的反對。而且，目前澳門勞動人口素質仍然明顯偏低，嚴重制約著澳門經(jīng)濟的升級轉型。因此，澳門經(jīng)濟適度多元化，無論是“垂直式”多元化還是“橫向式”多元化，都必須解決土地、人力資源短缺的“瓶頸”，必須要通過區(qū)域合作來進一步拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。

區(qū)域合作，強化要素流通

正是基於此，2009年國務院通過《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，以支持和推動澳門經(jīng)濟適度多元化，即通過橫琴開發(fā)，實現(xiàn)橫琴與澳門產(chǎn)業(yè)的對接和錯位發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域內的經(jīng)濟適度多元化。

回顧歷史，粵澳兩地合作，從最初的頂層設計考慮，可以形成優(yōu)勢互補，促進澳門經(jīng)濟多元發(fā)展，維護澳門社會的長期繁榮穩(wěn)定，從而豐富和完善“一國兩制”在澳門的實踐。但是，在肯定取得成績的同時，我們必須直視區(qū)域合作的過程中所暴露的問題。2015年兩會期間就有澳區(qū)全國政協(xié)委員指出，橫琴的發(fā)展模式偏離原來中央為珠澳合作訂定的政策目標，未能配合澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展的需要。澳門需要充分吸取橫琴開發(fā)的教訓，例如在規(guī)劃過程中，澳門特區(qū)政府缺少參與，五平方公里粵澳合作產(chǎn)業(yè)園沒有劃定界限，澳門專案零碎分佈在各片區(qū)，以致在規(guī)劃上無法銜接。同時，在招商引資方面，澳門政府只有推薦權，而沒有決定權和管理權。所以，橫琴的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不但未能真正做到與澳門優(yōu)勢互補、錯位發(fā)展，反而形成了正面競爭的關係。

由於地方市場分割和地方保護主義依然阻礙生產(chǎn)要素的自由流動和跨地區(qū)的經(jīng)濟合作，嚴重制約澳門與內地合作。從過去的合作歷史來看，目前的合作機制尚有很多亟待改善的地方。首先，缺乏常設機構推動區(qū)域合作。當前合作架構看上去似乎很完善，但在合作項目的落實工作中，部門之間的對接協(xié)調存在困難，專責工作小組的作用不大，很多項目沒有人主動牽頭。一些合作項目往往在一個小細節(jié)上出現(xiàn)有關部門意見不一後就只好停頓。政府各有關部門都有正常的份內工作，合作事項不落實往往在很大程度上不影響其工作績效，因此合作專案有時被晾在一邊，得不到重視。其次，合作資金問題協(xié)調困難。在合作中，很多項目涉及到資金問題，往往因為缺乏協(xié)調機制，造成經(jīng)費分攤比重意見不一而無法正常推進。當中，也有部分原因是尤其涉及資金的跨境流動，受制於國家宏觀金融政策一時間內難以得到解決。最後，問責及評估機制有待建立。目前合作中，對專責部門並沒有訂立問責制度，這樣有可能導致未來合作項目效果大打折扣。同時，合作項目的推進也沒有評估機制，這需要特別關注。

參與區(qū)域合作與推進經(jīng)濟適度多元化發(fā)展是相輔相成的關係。當前，澳門積極參與粵港澳大灣區(qū)的建設，因此，澳門要有效參與區(qū)域合作，首先必須自己“強身健體”，鞏固現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎，加強投資與消費，包括有選擇地引進合作與投資，引進相關專業(yè)人才等，從而加快優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高其參與區(qū)域合作的競爭力，“雙管齊下”地推動經(jīng)濟適度多元化發(fā)展。