蔣亞琴 （銅陵市公共資源交易中心,安徽 銅陵 244000）

1 政府采購工程的現狀

1.1 政府采購工程發(fā)展良好

1.1.1 規(guī)模愈加增長

政府采購工程數量呈明顯上漲趨勢，根據財政部公布的2017年政府采購項目數據，工程類采購規(guī)模為15210.9億元，比上年增長11.6%。

1.1.2 市場愈加透明

政府采購工程按要求全部進入統(tǒng)一的公共資源有形交易市場，加大信息公開力度，政府采購工程的全過程均動態(tài)留痕，可追溯。便于監(jiān)管部門監(jiān)督管理，同時充分發(fā)揮交易各方主體、行業(yè)組織、社會群體的監(jiān)督作用。

1.1.3 程序愈加規(guī)范

《關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》等系列文件出臺后，地方各相關部門根據要求深化改革、創(chuàng)新機制、優(yōu)化服務、強化監(jiān)管。各行其職，各負其責，采購工程規(guī)范性有明顯提升。

1.2 政府采購工程目前存在的問題

1.2.1 法律理解存異

很多人對采購工程適用什么法律、采用何種采購方式，特別是能否采用單一來源方式采購工程理解不同，對法律法規(guī)認而不明、用而不清，可能造成工程采購的法律適用錯誤。

1.2.2 政策落實不足

政策功能性是政府采購一項重要目標，要求有助于實現國家的經濟和社會發(fā)展政策目標。實際操作中，工程采購在政策落地方面與貨物、服務采購相比完成較差。

1.2.3 工程監(jiān)管不明

招標投標法、采購法以及國家發(fā)改委等相關文件中都有采購監(jiān)管方面的內容，部分采購交易主體對工程采購監(jiān)管并不十分清楚，特別在質疑和投訴時，會向政府、紀檢監(jiān)察、財政、公管等多處同時遞交訴求，浪費行政成本。

1.2.4 主體責任不清

很多工程采購項目主要由采購代理機構來操辦，采購單位只負責蓋章和簽字，出現問題時部分采購人會表示這都是采購代理機構負責的，自己并不清楚。

1.2.5 代理服務質量不高

部分從業(yè)人員對代理業(yè)務承擔范圍不清楚。在代理過程中，代理機構都暴露了一些的短板，如社會代理機構部分從業(yè)人員因對采購法律法規(guī)不熟，辦理項目時或頻繁咨詢監(jiān)管部門，或按自己理解來辦。而很多集中采購機構工程專業(yè)力量不足。網上還時有曝光代理機構從業(yè)人員與其它人員串通的情形。這都是影響工程采購質量的隱患。

1.2.6 小額工程不規(guī)范

小額工程標的小，但項目數卻在采購工程中占了多數。且多數小額工程與民生息息相關，特別是校園維修工程，與校園安全關系重大。但目前小額工程卻時有發(fā)生低價中標、無故棄標、追加造價等情形，影響了財政資金的有效利用及工程質量安全。

2 原因分析

2.1 采購法律法規(guī)研究不夠

招標投標法、采購法以及其它部委出臺的相關法律法規(guī)存在搭界、交叉，部分采購交易主體沒有認真研究，部分從業(yè)人員認識不清，對外解釋不一。

2.2 采購人主體意識不強

深化政府采購制度改革方案會議著重要求強化采購人主體責任。但從以往項目來看，很多采購人因人力有限、專業(yè)能力不足、對法規(guī)不了解、重視不夠等原因。將采購工作全部交與代理機構，一交了之，采購人應當承擔的責任轉由代理機構背負。對合同履約及驗收環(huán)節(jié)也并未足夠的重視，容易產生質量安全隱患，或者產生結算價遠高于中標價情形。

2.3 代理機構能力素質不齊

2.3.1 能力水平不全面

社會代理機構從業(yè)人員工程專業(yè)素質較強，但部分從業(yè)人員對于采購相關法律法規(guī)一知半解。而很多集中采購機構因體制所限，缺乏工程專業(yè)人員。

2.3.2 廉政意識有缺乏

代理機構工作人員全程參與采購活動，存在一定廉政風險。特別是企業(yè)人員流動性大，素質良莠不齊，部分人員法律及責任意識也不夠，容易因疏忽或主觀意識引發(fā)問題。

2.3.3 內部管理不夠規(guī)范

部分代理機構沒有有效的約束機制，特別是部分企業(yè)，將工作重心放在業(yè)務上，內部管理較為松散。

2.4 小額工程重視不足

2.4.1 方式多，制定難

小額工程除公開招標以外可以采用競爭性談判、競爭性磋商和單一來源三種方式。單一來源適用性不強，在這里不予贅述。

競爭性談判按照符合要求、質量和服務相等且報價最低的原則確定成交候選人，是否符合要求很難直觀的展現在評標環(huán)節(jié)中，清單評審程序又較繁瑣。且企業(yè)對小額工程重視程度不夠，標前并未現場勘察，簡單的復制采購人提供的清單，低價搶標后再申請變更、增加，無法達到預期再棄標。項目小保證金少，惡意搶標成本太低。就算監(jiān)管部門進行處理，但已經給采購人帶來不便，不能達到提高辦事效率且最大化使用財政性資金的預期目標。

磋商可采用綜合評分法，主要從價格、業(yè)績、榮譽方面進行評審，三級建筑企業(yè)相關實力無法與一、二級企業(yè)競爭，但一、二級企業(yè)對此類項目興趣缺缺，如參加投標，掛靠的可能性比較大，難以保證工程質量安全。

2.4.2 流標多，周期長

小額工程項目標的小，經財政部把關后預算較緊，競爭性不夠充分。且因投標企業(yè)不夠重視，標書編制不嚴謹，容易產生無效標，導致不足三家合格供應商而流標，采購周期變長。

2.4.3 圍串標，隱患大

談判和磋商在開標后均有現場二次報價的環(huán)節(jié)，小額工程多為本地企業(yè)參與，互相熟悉。所以存在企業(yè)現場通過打招呼、發(fā)信息或其它方式圍串標抬高報價的可能。

2.4.4 標后弱，履約差

小額工程標的小，企業(yè)不夠重視，甚至將資質借與他人掛靠。且標前未對項目深入了解和測算，中標后要么轉包他人，要么向采購人要求追加造價。影響了財政資金的有效利用及工程質量安全。

2.4.5 重視少，環(huán)節(jié)缺

小額工程的采購主體多為機關事業(yè)單位，很多單位多年沒有工程建設項目，缺乏專業(yè)人員，對法規(guī)也不了解，筆者在具體案例中發(fā)現，很多采購人對于設計圖審查、監(jiān)理及消防驗收等環(huán)節(jié)都不太了解，如果沒有提醒，容易缺失。

3 法律分析

3.1 采購工程的法律適用

采購法第4條及《必須招標的工程項目規(guī)定》第5條明確，達到規(guī)定必須招標標準的工程以及與工程有關的貨物、服務項目，適用招標投標法及其實施條例。必須招標標準以下但采用了招標方式的，也應適用招標投標法及其實施條例。其它必須招標標準以下且達到采購限額標準以上的項目，應當適用采購法及其實施條例。

3.2 單一來源的適用情形

采購法第31條及《政府采購非招采購方式管理辦法》第38條對于單一來源方式，均只提到了貨物及服務，并未提到工程。但2015年采購法實施條例第25條注明“政府采購工程依法不進行招標的，應當依照政府采購法和本條例規(guī)定的競爭性談判或單一來源采購方式采購?！币虼斯P者認為，應以2015年為界，之前的工程項目不能采用單一來源方式。2015年以后達到必須招標標準的工程以及與工程有關的貨物、服務，必須采用公開招標方式。而在必須招標標準以下且達到政府采購限額標準以上，同時符合單一來源要求的可以采用該方式。

4 解決對策分析

4.1 強化意識，提高重要性的認識

政府采購是一種對公共采購管理的制度,是一種政府行為。有利于貫徹依法行政方針，有利于政府采購宏觀調控經濟政策功能的發(fā)揮。將屬于公共資源的工程放置在“陽光下”交易，使交易各方主體的行為置于公開透明的監(jiān)督之中，對于提高財政性資金使用效率，維護國家和社會公共利益，從源頭上防止腐敗，有著積極意義，有利于樹立政府的良好形象。政府采購各方主體都要提高對工程采購重要性的認識，著力提升自身工作水平和能力，建立建全內部規(guī)范及制度。

4.2 深化合作，形成多部門監(jiān)管合力

根據相關法律法規(guī)，各相關行政主管部門及財政部門都有權對政府采購工程進行行政監(jiān)督。各有關部門應當強化依法行政意識，圍繞“放管服”，明確各自權責，按權責各司其職、協調配合、形成合力。將權力和責任清單向社會公開。從造價、招標、履約等各環(huán)節(jié)嚴格管控采購工程安全、質量、價格。實現對政府采購活動運行的有效監(jiān)管，真正實現監(jiān)管不重疊、無死角。

4.3 提升服務，加強對宣貫及培訓

可進一步就規(guī)范政府采購行為和流程，全面提高采購工作效率和質量，由監(jiān)管部門定期邀請有關職能部門及相關人員，組織開展政府采購相關政策及工作要點專題培訓，對工作中各環(huán)節(jié)的關鍵點及規(guī)定進行講解。同時定期組織政府采購參與各方主體就政府采購工作中遇到的疑點、難點問題進行交流和探討。也可根據相關法律法規(guī)，結合地方實際情況，出臺具體實施規(guī)范，便于各方主體學習和操作。

4.4 落實責任，提高采購主體責任意識

提高采購人法律意識和主體責任意識是加強政府采購管理工作的重點、要點，主要從以下五個方面著手。一是確定采購需求的責任，需求要做到合規(guī)、完整、明確，這是確保采購活動科學合理的前提條件。二是項目管理責任，采購人嚴控施工監(jiān)理、日常管理、規(guī)范驗收等環(huán)節(jié)，建立有效的管理機制，督促企業(yè)按質按量的完成工程建設。對未誠信履約的情形要及時上報監(jiān)管部門。三是內部管控責任，采購人應當做好政府采購業(yè)務的內部歸口管理以及所屬單位管理，根據實際情況建立本單位的內控制度。加強對采購需求、政策落實、信息公開、履約驗收等環(huán)節(jié)的管理。四是落實采購政策責任，在招標及施工環(huán)節(jié)體現和落實政府采購相關政策要求。五是信息公開責任。采購人應當在法律規(guī)定的時間內將合同文本等相關材料，提交信息發(fā)布平臺公開。

4.5 加強管理，抓好代理機構隊伍建設

一是明確自身責任，采購代理機構在采購活動中，應當服務、監(jiān)督、引導采購人落實主體責任，同時接受各方主體的監(jiān)督。二是明確代理業(yè)務劃分，根據招標投標法第13條，達到公開招標限額的工程以及與工程有關的貨物、服務采購，由社會代理機構代理。公開招標限額標準以下且在采購限額以上的項目可以由集中采購機構完成，或通過定點庫等其它創(chuàng)新靈活的方式進行。三是建立內控制度，圍繞編制文件、執(zhí)行程序、績效等政府采購活動的重點內容和環(huán)節(jié)加強管理。通過制定制度、健全機制、完善措施、規(guī)范流程，逐步形成運轉高效、風險可控的內部運轉和管控制度，實現對內部權力運行的有效制約。四是“管”“服”結合，監(jiān)管部門對代理機構進行嚴格的從業(yè)管理、信用評價及監(jiān)督檢查。加強對代理機構的業(yè)務培訓，不斷提高代理機構專業(yè)化水平，增強業(yè)務能力。

4.6 勇于創(chuàng)新，變革小額工程的采購方式

將小額工程納入政府采購網上商城，其優(yōu)點主要有以下五個方面。一是提高工作效率，采用比價或直購的方式進行采購，流標少效率高。二是總價包干風險自擔，小額工程周期短，受自然條件和客觀因素影響較小,要求企業(yè)參與競爭前必須認真踏勘，總價包干，無特殊情形不允許標后追加變更。杜絕惡意搶標情況的發(fā)生。三是企業(yè)信息上架展示，將商城中所有企業(yè)信息都詳細標注，包括資質、業(yè)績及獎懲信用信息，供采購人參考及公眾監(jiān)督。四是建立清出機制，對于企業(yè)的違法違規(guī)行為，根據網上商城相關管理辦法進行記錄及處理，一旦出現弄虛作假、掛靠、或是無故棄標等其它未誠信履約的行為，直接取消其入駐商城資格，一定期限內不得參與公共資源交易活動。五是大數據分析，通過電子化手段，將小額工程網上采購項目數據進行匯總、統(tǒng)計、分析并公開，方便監(jiān)管部門、采購人、施工企業(yè)等各方主體使用。

5 結語

政府采購工程關系民生，對于經濟發(fā)展、發(fā)揮政策性作用等方面都具有極為重要的意義，是一項重要的公共資源交易。政府采購各方主體必須從各自責任出發(fā)，提高政府采購資金的使用效益，促進政府采購工程的進一步規(guī)范，最大化的保障政府采購工程質量安全及效率。