劉華軍 雷名雨

內(nèi)容提要?打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)是建設(shè)美麗中國的重要任務(wù)，是破解新時代主要矛盾的重要抓手，是倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化、增長動力轉(zhuǎn)換的重要途徑。霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控是打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的必然選擇和根本路徑，而區(qū)域范圍的優(yōu)化是開展霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控需要回答的首要問題。本文從集體行動困境與霧霾污染空間溢出效應(yīng)兩方面探討了霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域范圍優(yōu)化的重要性，提出區(qū)域范圍優(yōu)化必須堅持科學性與經(jīng)濟性、穩(wěn)定性與動態(tài)調(diào)整性的統(tǒng)一。通過建立八大聯(lián)動治霾區(qū)，架構(gòu)多層次權(quán)威機構(gòu)，最終實現(xiàn)“東北-京津冀-華北-中三角-珠三角”的南北貫通和“大西北-成渝-中三角-長三角”的東西聯(lián)通，構(gòu)建起貫穿南北、融匯東西的霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控網(wǎng)絡(luò)，形成城市之上有機構(gòu)、區(qū)域之上有機構(gòu)、機構(gòu)之上有中央的大區(qū)域霧霾治理垂直管理框架。

關(guān)鍵詞?藍天保衛(wèi)戰(zhàn)?霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控?區(qū)域范圍優(yōu)化?八大聯(lián)動區(qū)

〔中圖分類號〕F062.2?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕0447-662X（2019）02-0121-08

一、引言

2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大上強調(diào)，要著力解決突出環(huán)境問題，堅持全民共治、源頭防治，持續(xù)實施大氣污染防治行動，打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)。2017年12月18日，中央經(jīng)濟工作會議指出，打好污染防治攻堅戰(zhàn)，要使主要污染物排放總量大幅減少，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善，重點是打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)。2018年5月18日，習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上再次強調(diào)，“堅決打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)是重中之重，要以空氣質(zhì)量明顯改善為剛性要求，強化聯(lián)防聯(lián)控，基本消除重污染天氣，還老百姓藍天白云、繁星閃爍?！碑斍?，霧霾污染已經(jīng)成為中國最為突出的大氣環(huán)境污染問題，特別是近年來，中國霧霾天氣頻發(fā)，以PM2.5為代表的霧霾污染覆蓋范圍不斷擴張，區(qū)域性特征日益突出，在多個地區(qū)呈連片發(fā)展態(tài)勢。以2013年、2016年和2018年為例，在2013年12月和2016年12月爆發(fā)的嚴重霧霾天氣，影響范圍分別達到140萬和188萬平方公里，2018年1月，京津冀及周邊地區(qū)遭受了長達22日的區(qū)域性大氣重污染過程，有60余個城市采取了應(yīng)急聯(lián)動措施。①“要加大大氣污染治理力度，應(yīng)對霧霾污染、改善空氣質(zhì)量的首要任務(wù)是控制PM2.5”。2014年2月習近平總書記在北京考察時就推進北京發(fā)展和管理工作提出此要求。詳見《習近平：治霧霾首要任務(wù)是控制PM2.5》，人民網(wǎng)，http：//politics.people.com.cn/n/2014/0227/c70731-24475173.html.然而，依靠單邊治霾和局部治霾難以從整體上、根本上解決區(qū)域性霧霾污染問題。不謀全局者，不足謀一域，深入實施霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，積極構(gòu)建多元社會主體參與的協(xié)同治理體系，成為徹底打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的根本路徑與必然選擇。

已有大量實踐證明，加強區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，符合大氣污染傳輸擴散、區(qū)域間相互影響的規(guī)律，抓住了問題要害，十分有效。孫秀艷：《攜手合作 保衛(wèi)藍天》，《人民日報》2018年5月25日，第1版。但面對霧霾污染日益突出的區(qū)域性特征，李克強總理在2017年政府工作報告中強調(diào)指出：“要加強對大氣污染的源解析和霧霾形成機理研究，提高應(yīng)對的科學性和精準性。擴大重點區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控范圍，強化預(yù)警和應(yīng)急措施?！眳^(qū)域范圍邊界的科學設(shè)定是有效開展霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控需要回答的首要問題。那么，中國究竟需要在多大范圍內(nèi)開展霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控？如何科學準確地篩選和確定參與聯(lián)防聯(lián)控的省份、城市或地區(qū)？又如何在霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控的實踐基礎(chǔ)上進一步優(yōu)化區(qū)域范圍？身處“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)是建設(shè)“天藍、地綠、水清”美麗中國必須完成的重要使命，也是不斷滿足人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的重要抓手，對上述問題的回答，能夠加快推動霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的有效運行，從而為徹底打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)提供重要保障與有力支撐。

二、中國霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控政策、實踐與成效

黨的十八大以來，秉持為人民謀幸福的初心和使命，中國深入貫徹落實習近平總書記“兩山論”重要思想，堅定重拳出擊、鐵腕治霾的決心，積極推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，不斷探索霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制和政策。在政策制定層面，頒布實施新修訂的《大氣污染防治法》，發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》（簡稱《大氣十條》）、《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》等計劃規(guī)劃，為開展霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控提供了政策依據(jù)和制度保障。在地區(qū)實踐層面，京津冀、長三角和珠三角等重點地區(qū)均建立了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，2017年2月17日，環(huán)保部發(fā)布《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，確定了“2+26”個京津冀大氣污染傳輸通道城市，建立了橫跨四省兩市的霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域。此外，各個省份也對霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控進行了積極探索。例如，2015年11月，山東省濟南、淄博、泰安、萊蕪等七個城市簽訂了《省會城市群大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議書》，正式啟動了山東省會城市群大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作， 2017年2月，濟寧與菏澤作為新增城市也加入了山東省會城市群聯(lián)防聯(lián)控。2015年，寧夏回族自治區(qū)與內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)保廳簽訂了《寧蒙環(huán)境保護聯(lián)合執(zhí)法合作協(xié)議》，2016年5月，寧夏又與陜西省、甘肅省環(huán)保廳分別簽署《寧陜加強環(huán)境與生態(tài)保護合作協(xié)議》《寧甘加強環(huán)境與生態(tài)保護合作協(xié)議》，通過強化省、市兩級合作，組成了跨越寧蒙陜甘四省的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。2016年3月，新疆啟動了烏魯木齊與周邊城市聯(lián)防聯(lián)控大氣污染治理工作，劃定了烏魯木齊-昌吉-石河子城市群，正式建立區(qū)域協(xié)同保護機制，實施統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一管理，重點解決突出的大氣環(huán)境問題。2017年9月，在山西省政府發(fā)布的《山西省2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》中，首次建立太原、晉中、呂梁三市交界區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控試點，2018年3月，山西省又將運城、臨汾、晉中、呂梁納入?yún)^(qū)域聯(lián)防聯(lián)控范圍。2017年11月，黑龍江省哈爾濱、大慶、綏化三城簽署了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議，提出開展大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作。

五年來，中國不斷加大在整治“散亂污”企業(yè)、實施燃煤火電機組超低排放改造、淘汰黃標車和老舊車、燃煤小鍋爐淘汰改造和重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)等方面的整改力度，積極推進京津冀及周邊地區(qū)、長三角地區(qū)和珠三角地區(qū)等重點區(qū)域的霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控實踐，治霾的決心之大、力度之大、成效之大前所未見。通過在多個層面的切實努力，中國霧霾污染治理已經(jīng)取得了階段性成效。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來源：《2016中國環(huán)境狀況公報》《2017中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》。2016年全國338個地級及以上城市平均優(yōu)良天數(shù)同比上升2.1%，PM2.5濃度同比下降6%。然而，對比2016年，2017年1-12月份全國空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)有所反復(fù)，平均優(yōu)良天數(shù)比例同比下降0.8個百分點，其中，京津冀區(qū)域的平均優(yōu)良天數(shù)比例同比下降0.8%，長三角區(qū)域同比下降1.3%，珠三角同比下降5個百分點。當前，空氣質(zhì)量持續(xù)向好的大趨勢已初步確立，藍天保衛(wèi)戰(zhàn)也取得了階段性勝利，但區(qū)域性霧霾污染形勢依然嚴峻，空氣質(zhì)量的改善幅度和霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的有效程度都出現(xiàn)一定程度的回落。

霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控進程之所以發(fā)生滯緩，主要源于治霾過程中的“骨頭效應(yīng)”。所謂骨頭效應(yīng)，是指在處理事務(wù)或解決問題的過程中，總是傾向于先完成見效快、難度低的事情，而將困難的事置于最后考慮。在霧霾污染治理方面，容易解決的問題已經(jīng)基本完成，剩余的治理任務(wù)大都是難啃的硬骨頭，中國的治霾征程仍然任重而道遠。正如習近平總書記指出的，“總體上看，我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了穩(wěn)中向好趨勢，但成效并不穩(wěn)固。生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負重前行的關(guān)鍵期，已進入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期。”資料來源于2018年5月18日習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上發(fā)表的重要講話。知者行之始，行者知之成。只有深入總結(jié)霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控的實踐經(jīng)驗，及時發(fā)現(xiàn)問題并找到關(guān)鍵癥結(jié)所在，才能進一步推進區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，加快形成“地區(qū)聯(lián)動、全民共治”的區(qū)域治霾合力。

三、霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的首要問題

區(qū)域邊界的設(shè)定是開展霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控需要回答的首要問題，這主要是緣于兩方面原因：一方面，區(qū)域邊界的科學設(shè)定決定了治霾集團的規(guī)模大小;另一方面，區(qū)域邊界的合理架構(gòu)能夠篩選出治霾集團的參與地區(qū)。如果霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的范圍邊界設(shè)定得不夠科學合理，不僅會在很大程度上增加聯(lián)動治霾行動陷入“集體行動困境”的可能性，更無法有效契合霧霾污染的空間溢出范圍，導致“多地區(qū)聯(lián)動”的霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控難以真正有效運行。

1.合理的治霾集團規(guī)模是避免“集體行動困境”產(chǎn)生的重要途徑

霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控打破了不同地區(qū)“各自為戰(zhàn)”的合作壁壘，形成了多個省市組成的治霾集團，但這絕不意味著地方政府都會為了解決區(qū)域內(nèi)的霧霾污染問題而采取積極行動。根據(jù)奧爾森的集體行動理論，“除非一個集團中人數(shù)很少，或者除非存在強制或其他一些特殊手段以使個人按著他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團的利益”。⑥[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁等譯，上海人民出版社，1995年，第2、64頁。換言之，在個體理性的驅(qū)使下，參與霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的地方政府存在“不作為、慢作為”“出工不出力”以及“濫竽充數(shù)”等搭便車傾向。根據(jù)第四批中央環(huán)保督察組反饋情況，地方政府在環(huán)境管理過程中普遍存在不作為、慢作為、亂作為現(xiàn)象和形式主義思想。一旦搭便車行為普遍存在，地方政府的個體理性勢必會引發(fā)集體非理性，導致區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控陷入集體行動困境，而治霾集團的規(guī)模是搭便車行為得以產(chǎn)生的重要根源。

首先，霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控是多個地區(qū)的大規(guī)模集合。一方面，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控是多個地區(qū)之間的緊密聯(lián)動、高度協(xié)同。劉華軍、劉傳明：《京津冀地區(qū)城市間大氣污染的非線性傳導及其聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)》，《中國人口科學》2016年第2期。在霧霾污染的區(qū)域范圍內(nèi)，沒有一個城市能夠以“絕霾體”的形式存在，霧霾污染治理絕不是某個地區(qū)的單邊行動，而是多個地區(qū)以“命運共同體”形式進行的集體行動。另一方面，霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控是多元主體之間的行動協(xié)調(diào)與功能耦合。莊貴陽、周偉鐸、薄凡：《京津冀霧霾協(xié)同治理的理論基礎(chǔ)與機制創(chuàng)新》，《中國地質(zhì)大學學報》（社會科學版）2017年第5期。治霾不是某一類社會成員的單獨責任，社會中每個成員都必須要參與到治霾的集體行動中。

其次，集團的實質(zhì)之一就是它提供了不可分的、普遍的利益，這種集團利益具有非排他的公共物品屬性。Elinor Ostrom， Thomas Dietz and Nives Dolsak， The Drama of the Commons， DC：National Academy Press， 2002， pp.282～283.在霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控中，空氣質(zhì)量提升的公共物品屬性主要體現(xiàn)在外部性和非排他性兩個方面。一方面，地區(qū)的環(huán)境空氣質(zhì)量具有外部性特征。部分地區(qū)積極治霾帶來的空氣質(zhì)量改善除了能夠直接影響治霾行為的發(fā)生地，也可以產(chǎn)生連帶的外部正效應(yīng)，提升周邊地區(qū)的空氣質(zhì)量狀況。另一方面，地區(qū)的空氣質(zhì)量具有無償性和非排他性的特征。參與霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的地區(qū)都是“同呼吸、共命運”的治霾共同體，通過治霾帶來的空氣質(zhì)量改善并不是“肥水不流外人田”的私人產(chǎn)權(quán)，而是具有無償性和非排他性的公共產(chǎn)權(quán)。換言之，空氣質(zhì)量的公共物品屬性意味著得到改善的空氣狀況不僅能夠使周邊地區(qū)受益，并且不能自發(fā)地排斥未承擔成本者的消費。

根據(jù)奧爾森的集體行動理論，“會議的決定對參加者來說是公共物品，而且當集團擴大時每個參加者為獲得或改進這些公共物品所做的貢獻也會越來越小”。⑥那么，隨著地區(qū)“抱團治霾”規(guī)模的擴大和參與主體數(shù)量的增加，治霾集團中的信息不對稱現(xiàn)象勢必愈加嚴重，高昂的信息獲取成本模糊了“努力”和“懶惰”的界限，濫竽充數(shù)等不公平現(xiàn)象越來越難以甄別，部分地方政府即使不付出任何成本，也能夠不受懲罰地無償享受改善后的空氣質(zhì)量，而其他積極治霾的參與成員在無形中成為搭便車行為的客體。更為嚴峻的是，一旦積極參與霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的成員發(fā)現(xiàn)這一不公平現(xiàn)實后，為避免個體利益受到更嚴重的損失，他們也會放棄供給治霾行為，轉(zhuǎn)而成為集團中的“搭便車者”。當搭便車行為的客體普遍轉(zhuǎn)為主體時，治霾過程將以空氣質(zhì)量停滯不前甚至更加惡化的“集體行動困境”為結(jié)局。因此，不斷優(yōu)化霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域范圍，能夠避免治霾集團的規(guī)模出現(xiàn)不必要的擴大與冗余，從而最大限度地規(guī)避“集體行動困境”的產(chǎn)生。

2.合理的區(qū)域范圍邊界是契合霧霾污染空間溢出范圍的根本要求

與局地污染物不同，霧霾污染具有更強的空間交互影響、空間關(guān)聯(lián)性和更復(fù)雜的空間結(jié)構(gòu)特征，劉華軍、孫亞男、陳明華：《霧霾污染的城市間動態(tài)關(guān)聯(lián)及其成因研究》，《中國人口·資源與環(huán)境》2017年第3期。更易在較大的空間范圍內(nèi)快速擴散，并且由于不同地區(qū)在污染程度、治理力度和經(jīng)濟社會發(fā)展水平等方面均存在差異，治理效果也處于不均衡狀態(tài)，因此霧霾污染表現(xiàn)出更為明顯的跨界污染特征和空間溢出效應(yīng)。根據(jù)《城市藍皮書：中國城市發(fā)展報告No.10》，從霧霾構(gòu)成來源看，上海市來自外地輸送的污染源約占20%，北京市來自外地輸送的污染源則超過30%。這意味著無論是本地的實時污染數(shù)據(jù)還是長期的污染強度，霧霾污染的空間溢出效應(yīng)已經(jīng)成為加劇本地霧霾污染的重要因素。

霧霾污染的空間溢出效應(yīng)主要體現(xiàn)在經(jīng)濟溢出和自然溢出兩個層面，經(jīng)濟溢出表現(xiàn)為生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)移和污染產(chǎn)業(yè)集聚形成的高污染排放俱樂部，而自然溢出表現(xiàn)為霧霾污染由濃度高值地區(qū)向低值地區(qū)的自由擴散和在溫度、風力等氣象因素作用下的污染遷移。因此，在霧霾污染經(jīng)濟因素和自然因素雙重溢出效應(yīng)的驅(qū)動下，積極參與治霾的地區(qū)即使付出了治理成本、損失了經(jīng)濟利益，治霾效果也難以達到預(yù)期效果。地區(qū)不僅需要支付由部分經(jīng)濟損失轉(zhuǎn)化而成的“機會成本”，甚至還要承擔在政績考核中處于經(jīng)濟、環(huán)境雙重劣勢的風險。一旦地方政府意識到自己付出的努力是出力不討好時，慢作為甚至不作為就成為地方政府的最優(yōu)治霾策略。因此，不斷優(yōu)化霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域范圍，能夠推動治霾集團規(guī)模盡可能契合霧霾污染的擴散范圍，從而最大限度地減小霧霾污染空間溢出效應(yīng)的“負外部效應(yīng)”，充分發(fā)揮霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的有效性。

四、霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域范圍的優(yōu)化思路

霧霾影響范圍內(nèi)的任何一個地區(qū)都不是獨立的孤島，區(qū)域性霧霾污染問題的解決依賴于區(qū)域內(nèi)地方政府是否能夠以命運共同體的形式，在治霾征程中風雨同舟，攜手并進，從而達到“1+1>2”的協(xié)同治霾效果，而不斷優(yōu)化霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域范圍，滿足治霾集團的規(guī)模要求和契合霧霾污染的擴散范圍，是加快推動霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控有效開展的第一要務(wù)。霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控之所以效果受限，其重要原因之一就是沒有回答好區(qū)域邊界設(shè)定問題。為了解決區(qū)域范圍優(yōu)化問題，必須要堅持兩個統(tǒng)一：科學性和經(jīng)濟性的統(tǒng)一，穩(wěn)定性和動態(tài)可調(diào)整性的統(tǒng)一。

1.區(qū)域范圍的優(yōu)化必須堅持科學性和經(jīng)濟性的統(tǒng)一

科學性要求區(qū)域邊界設(shè)定必須要考慮霧霾污染的空間溢出效應(yīng)與空間關(guān)聯(lián)特征，經(jīng)濟性要求區(qū)域邊界設(shè)定必須最大限度地降低區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控成本，避免集團規(guī)模過大而帶來不必要的組織成本和協(xié)調(diào)成本，而如何實現(xiàn)科學性和經(jīng)濟性兩者之間的帕累托最優(yōu)是解決區(qū)域邊界設(shè)定問題必須回答的關(guān)鍵問題之一。

一方面，區(qū)域范圍優(yōu)化的科學性意味著區(qū)域邊界的設(shè)定需要尊重霧霾污染的空間規(guī)律。在霧霾污染的空間分布格局視閾下，中國霧霾污染的重災(zāi)區(qū)主要集中在西北地區(qū)和胡煥庸線以東，尤以人口密度較大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重的北部沿海地區(qū)、東北地區(qū)和黃河中游地區(qū)最為嚴重，霧霾污染總體呈現(xiàn)出東高西低、北高南低的分布格局。劉華軍、杜廣杰：《中國城市大氣污染的空間格局與分布動態(tài)演進》，《經(jīng)濟地理》2016年第10期。在霧霾污染的空間關(guān)聯(lián)特征視閾下，霧霾污染在地區(qū)內(nèi)部和地區(qū)之間普遍存在動態(tài)空間關(guān)聯(lián)，這種空間關(guān)聯(lián)已經(jīng)超越了地理距離的限制，呈現(xiàn)出多線程的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)分布態(tài)勢，區(qū)域內(nèi)“唇亡齒寒，一損俱損”的特征日益突出。霧霾污染的空間關(guān)聯(lián)特征意味著聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域范圍必須覆蓋處于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的全部城市，否則地區(qū)之間的聯(lián)動治霾效果將大打折扣。在霧霾污染的空間來源解析視閾下，平均而言，每一城市所接收到的外部霧霾污染約有50%來源于700km以內(nèi)的周邊城市，70%來源于1000km以內(nèi)的周邊城市，不到10%來源于1500km以外的城市。④劉華軍、杜廣杰：《中國大范圍霧霾污染的空間來源貢獻度解析》，經(jīng)濟增長與綠色發(fā)展科研團隊工作論文，2017年。可以說，即使是在相隔較遠的地區(qū)之間，霧霾污染的長距離傳輸與空間溢出效應(yīng)也不可忽視。劉華軍、杜廣杰：《中國霧霾污染的空間關(guān)聯(lián)研究》，《統(tǒng)計研究》2018年第4期。以北京為例，北京霧霾污染的主要外部來源除京津冀地區(qū)內(nèi)部的城市外，還包括內(nèi)蒙古、遼寧、山東等省份的部分城市，如呼和浩特、錦州、淄博等城市均對北京的霧霾污染存在顯著影響。④據(jù)此分析，無論是京津冀地區(qū)、京津冀大氣污染傳輸通道城市（簡稱“2+26”城市）、長三角地區(qū)還是珠

三角地區(qū)，從科學性角度看，當前區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的范圍邊界仍然難以充分滿足霧霾污染的空間溢出效應(yīng)與關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，為了深入推進霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，加快形成有效的區(qū)域治霾合力，區(qū)域范圍仍需進一步優(yōu)化與擴大。

另一方面，區(qū)域范圍優(yōu)化的經(jīng)濟性意味著區(qū)域邊界的設(shè)定必須最大限度地降低霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的組織成本和協(xié)調(diào)成本，提高地區(qū)聯(lián)動治霾的組織管理效率與信息獲取效率。為了保證霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域范圍的科學性與合理性，在霧霾污染較為嚴重的西北地區(qū)和胡煥庸線以東地區(qū)，本文選取了26個省會城市或主要城市，選取的26個省會城市或主要城市為：北京、天津、唐山、秦皇島、濟南、石家莊、太原、鄭州、哈爾濱、長春、沈陽、上海、南京、合肥、杭州、武漢、長沙、南昌、成都、重慶、廣州、深圳、南寧、烏魯木齊、西寧、蘭州?？疾炝?6個城市代表性污染物PM2.5濃度數(shù)據(jù)來源于http：//www.tianqihoubao.com/，數(shù)據(jù)跨度為2014年1月-2017年12月。之間的相關(guān)系數(shù)及其顯著性，并將其與城市之間地理距離的相關(guān)關(guān)系繪制。根據(jù)測算結(jié)果，限于篇幅，霧霾污染相關(guān)系數(shù)及顯著性結(jié)果未在文中給出，如有需要，請向作者索取。霧霾污染相關(guān)系數(shù)均通過了顯著性檢驗，這意味著26個城市的霧霾污染間普遍具有相關(guān)關(guān)系。隨著地理距離的不斷增加，城市之間的霧霾污染相關(guān)系數(shù)逐漸降低，并且當?shù)乩砭嚯x達到1500km時，相關(guān)系數(shù)幾乎全部低于0.5，這在一定程度上說明了在1500km的區(qū)域范圍內(nèi)，地區(qū)之間的霧霾污染呈現(xiàn)出較強的關(guān)聯(lián)程度。值得注意的是，盡管某一地區(qū)的霧霾污染與1500km范圍內(nèi)的其他城市都具有較為緊密的相關(guān)關(guān)系，并且作者前期研究發(fā)現(xiàn)，某一地區(qū)的外來霧霾污染有90%來自于1500km以內(nèi)的周邊城市，劉華軍、杜廣杰：《中國大范圍霧霾污染的空間來源貢獻度解析》，經(jīng)濟增長與綠色發(fā)展科研團隊工作論文，2017年。但這絕不意味著區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控就要擴大到以1500km為半徑的治理規(guī)模。

根據(jù)霧霾污染相關(guān)系數(shù)及顯著性測算結(jié)果，在26個城市中，相關(guān)系數(shù)大于0.5的城市大致可以劃分為東北、京津冀、華北、中三角、長三角、珠三角、成渝和大西北等八個區(qū)域，因此，在充分兼顧科學性與經(jīng)濟性的前提下，以現(xiàn)行的聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域邊界為基礎(chǔ)，進一步優(yōu)化區(qū)域范圍的可行思路是：根據(jù)區(qū)域性霧霾污染的溢出強度、交互程度和關(guān)聯(lián)密度，建立八大聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域，架構(gòu)多層次權(quán)威機構(gòu)，從大圈分割小圈，以小圈組成大圈，最終實現(xiàn)“東北-京津冀-華北-中三角-珠三角”的南北貫通和“大西北-成渝-中三角-長三角”的東西聯(lián)通，構(gòu)建起貫穿南北、融匯東西的霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控網(wǎng)絡(luò)。具體而言，一是建立京津冀聯(lián)動區(qū)。調(diào)整京津冀及周邊重點地區(qū)，建立以北京為中心，包含天津、河北北部、遼寧西部和內(nèi)蒙古南部的霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域。二是建立華北平原聯(lián)動區(qū)。聯(lián)合山東、山西東部、河北南部和河南北部等四個省份的部分城市，在華北平原地區(qū)建立聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域。三是建立東北聯(lián)動區(qū)。劃定黑龍江、吉林、遼寧東部、內(nèi)蒙古東部作為東北地區(qū)霧霾污染的協(xié)同防控區(qū)。四是建立長三角聯(lián)動區(qū)。深入推進上海、江蘇、浙江、安徽三省一市的霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。五是建立中三角聯(lián)動區(qū)。在長江中游地區(qū)，建立由湖北、湖南、江西三省組成的聯(lián)動治霾重點區(qū)域。六是建立成渝聯(lián)動區(qū)。以成都和重慶為中心，加快推進成渝城市群的霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。七是建立珠三角聯(lián)動區(qū)。持續(xù)發(fā)揮珠三角聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域的良好協(xié)同效應(yīng)和示范效應(yīng)，并納入廣西東部和北部，組成橫跨廣東、廣西兩省的協(xié)同治霾區(qū)。八是建立大西北聯(lián)動區(qū)。隨著西部大開發(fā)政策的深入實施，新疆、青海、甘肅等西部大省成為人口遷移和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要目標，西北地區(qū)的霧霾污染不斷加劇，必須建立以新疆為中心，包含青海西部、甘肅西部、西藏北部的大西北治霾聯(lián)動區(qū)。從長遠看，為了實現(xiàn)八大聯(lián)動區(qū)的相互承接，中國還必須串聯(lián)起由南至北、自西向東的區(qū)域范圍邊界，推動形成“東西一橫，南北一豎”的縱橫交錯格局，加快構(gòu)建“四通八達，動態(tài)交互”的區(qū)域聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)。

上述霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控網(wǎng)絡(luò)的形成，既需要區(qū)域范圍能夠全面覆蓋霧霾污染的多線程復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，也依賴聯(lián)動區(qū)之間的緊密聯(lián)動與高度協(xié)同。為此，可以構(gòu)建區(qū)域內(nèi)城市之間、不同區(qū)域之間和不同機構(gòu)之間的多層級權(quán)威機構(gòu)，通過設(shè)置自上而下的多層級權(quán)威機構(gòu)，建立垂直監(jiān)管機制，將環(huán)境執(zhí)法權(quán)和監(jiān)管權(quán)從各級地方政府中剝離。同時不斷完善空氣質(zhì)量考核問責、量化問責等制度，明確各級地方政府的治霾責任。通過進一步厘清各級地方政府的環(huán)保責任，嚴格落實霧霾污染治理的“黨政同責”和“一崗雙責”，加快實現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法權(quán)、監(jiān)管權(quán)與治霾責任的“權(quán)責分離”，有效避免職能部門權(quán)責交叉、破除地方保護主義和促進信息透明。最終形成城市之上有機構(gòu)、區(qū)域之上有機構(gòu)、機構(gòu)之上有中央的大區(qū)域霧霾治理垂直管理框架，最大限度地降低組織成本與協(xié)調(diào)成本，增強八區(qū)聯(lián)動的協(xié)同性，推動聯(lián)動區(qū)的無縫對接。不僅如此，在“一帶一路”倡議背景下，中國可以通過貫穿南北的區(qū)域邊界對接一帶一路北線，借助聯(lián)通東西的區(qū)域邊界對接一帶一路中線，從而架構(gòu)起跨越國界的“大國治霾接力線”，從而以中國的治霾經(jīng)驗為全世界貢獻中國方案，推動中國成為全球霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控的重要參與者和貢獻者。

2.區(qū)域范圍的優(yōu)化必須堅持穩(wěn)定性和動態(tài)可調(diào)整性的統(tǒng)一

區(qū)域邊界的穩(wěn)定性要求區(qū)域范圍在一定時期內(nèi)要基本保持穩(wěn)定，區(qū)域邊界的動態(tài)可調(diào)整性要求區(qū)域范圍需要具備一定的靈活機動性。霧霾污染的空間規(guī)律不是瞬息萬變，也并非一成不變。霧霾污染問題的解決不可能一蹴而就，也絕非遙遙無期。為了使聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域范圍能夠更好地滿足霧霾污染空間規(guī)律和機動地適應(yīng)聯(lián)動區(qū)內(nèi)霧霾污染現(xiàn)狀，區(qū)域邊界設(shè)定必須做到動靜結(jié)合，在相對穩(wěn)定和動態(tài)變化間達到穩(wěn)態(tài)。

一方面，聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域范圍必須保持相對穩(wěn)定。所謂朝令夕改，不知所從。如果區(qū)域邊界“拍腦袋”式的變動過于頻繁，或許會帶來三方面的治霾隱患和負面效應(yīng)：一是會導致聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域范圍與霧霾污染的空間規(guī)律發(fā)生偏離;二是會引發(fā)無意義的組織成本和協(xié)調(diào)成本;三是參與區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的地方政府容易對霧霾污染治理的目標、成員和可行性產(chǎn)生疑惑，治霾的決心和恒心極易遭受打擊。在不合理的治霾規(guī)模、不經(jīng)濟的治霾成本和不堅定的治霾信心等消極因素的制約下，地區(qū)之間勢必難以形成“擰成一股繩，勁往一處使”的良好局面，也難以實現(xiàn)“眾志成城，萬眾一心”的協(xié)同效應(yīng)。因此，為了有效解決區(qū)域性霧霾污染問題，聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域范圍必須要確保相對穩(wěn)定，在此基礎(chǔ)上，進一步追求“靜中有動，動靜結(jié)合”的靈活機動性。

另一方面，聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域范圍必須具有動態(tài)可調(diào)整性。明者因時而變，智者隨事而制，區(qū)域邊界的動態(tài)可調(diào)整性主要體現(xiàn)在兩個階段，其一是霧霾污染治理過程中，其二是霧霾污染治理完成時。首先，在霧霾污染治理階段，霧霾污染的空間分布格局、空間關(guān)聯(lián)特征和空間來源解析均處于變化之中，這要求聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域邊界必須要及時適應(yīng)這種變化，某些城市需要被納入到區(qū)域范圍內(nèi)，某些城市則成為聯(lián)防聯(lián)控的冗余成員。在前一種情況，如果區(qū)域邊界不根據(jù)客觀現(xiàn)實及時做出調(diào)整，那么霧霾污染的空間溢出效應(yīng)勢必導致區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控難以達到預(yù)期效果。在后一種情況，如果聯(lián)動治霾的區(qū)域范圍不能及時減少冗余的參與城市，那么不僅這些城市會付出多余的治霾成本，整個區(qū)域也需要承擔額外的組織成本與協(xié)調(diào)成本。其次，在霧霾污染治理目標完成階段，聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域范圍也需要具有靈活機動性。當前，中國正處于實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的關(guān)鍵時期，習近平總書記在黨的十九大上為中國未來30余年的生態(tài)文明建設(shè)制訂了規(guī)劃、做好了部署、繪制了藍圖。當中國生態(tài)文明建設(shè)順利實現(xiàn)2020年“打好污染防治攻堅戰(zhàn)”、2035年“生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)”和本世紀中葉“生態(tài)文明全面提升”三個階段性目標時，霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的覆蓋范圍勢必應(yīng)適當縮小，部分參與城市可以退出區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，如果區(qū)域范圍仍然固化在初始設(shè)定上，只會增加不必要的組織成本和協(xié)調(diào)成本。

五、總結(jié)與未來展望

“環(huán)境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸?！?。中共中央宣傳部：《習近平總書記系列重要講話讀本（2016年版）》，學習出版社、人民出版社，2016年，第233頁。打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)，是滿足人民美好期盼、建設(shè)美麗中國的重要任務(wù)，也是倒逼中國轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的重要途徑。當前，針對小范圍霧霾污染問題的解決，霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控已經(jīng)取得了一定成效，中國空氣質(zhì)量持續(xù)向好的趨勢已初步確立，美麗中國的藍圖正化為現(xiàn)實，但治霾是一個長期而又艱巨的任務(wù)，大范圍霧霾污染多點爆發(fā)和區(qū)域間的相互關(guān)聯(lián)特征意味著小區(qū)域或孤立區(qū)域的霧霾污染治理仍然缺乏一定的科學性，難以系統(tǒng)地、全面地、有效地解決大范圍、跨界的霧霾污染問題，這一定程度上也成為霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控效果出現(xiàn)上升阻力的重要原因，換言之，聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域范圍需要進一步優(yōu)化。根據(jù)本文的研究結(jié)論，聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域范圍的優(yōu)化需要體現(xiàn)在兩個層面。首先，在區(qū)域?qū)用?，從大圈分割小圈，?gòu)建八大治霾聯(lián)動區(qū)，形成“東北-京津冀-華北-中三角-珠三角”的南北貫通和“大西北-成渝-中三角-長三角”的東西聯(lián)通。其次，在國家層面，以小圈組成大圈，構(gòu)建起貫穿南北、融匯東西的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控網(wǎng)絡(luò)，形成城市之上有機構(gòu)、區(qū)域之上有機構(gòu)、機構(gòu)之上有中央的大區(qū)域霧霾治理垂直管理框架。此外，盡管本文從區(qū)域?qū)用婧蛧覍用鏋橹袊F霾污染聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域范圍優(yōu)化提出了建議與方案，但需要指出的是，霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控不是一家之言，也絕不僅限于一國之言。霧霾污染的長距離傳輸意味著區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的范圍極有可能超越國界，通過匯聚多個國家的治霾合力，構(gòu)建區(qū)域霧霾污染的“跨國聯(lián)動”，這或許將成為本文針對霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域范圍優(yōu)化這一問題的重要研究與拓展方向。

在新時代吹響的嘹亮號角中，中國號巨輪破浪前行。接下來的五年，依舊是砥礪奮進的五年，是不忘初心的五年，是牢記使命的五年。功崇惟志，業(yè)廣惟勤，歷史只會眷顧堅定者、奮進者、搏擊者，而不會等待猶豫者、懈怠者、畏難者。站在新的歷史起點上，只要把治霾責任扛在肩上，把群眾期盼放在心里，以釘釘子的精神，用強有力的舉措，深入貫徹落實綠色發(fā)展理念，加快推進生態(tài)文明建設(shè)，做到心往一處想、智往一處謀、勁往一處使，今天的中國將比以往任何時期都更有信心、更有能力奪取藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的勝利，建設(shè)好天藍地綠水清的美麗中國。

作者單位：山東財經(jīng)大學經(jīng)濟學院

責任編輯：牛澤東