孫永軍 甘美泉 劉 洋

一、領(lǐng)導(dǎo)干部水資源資產(chǎn)離任審計存在的問題

（一）所獲數(shù)據(jù)難以滿足審計需要

現(xiàn)階段編制滿足審計需要的資產(chǎn)負債表仍存在一定難度。一方面，部分區(qū)域?qū)嵤┧Y源離任審計時缺乏系統(tǒng)性，審計覆蓋不全面。另一方面，我國報表的編制主要參考國外相關(guān)的內(nèi)容和經(jīng)驗，國情和審計重點不同。在澳大利亞通常不考慮對區(qū)域內(nèi)部水質(zhì)問題進行信息披露，但這種審計體系在中國可能會存在局限性，我國水污染相對比較嚴重，參考澳大利亞水資源會計準則和審計方式可能會得到相悖的結(jié)果。

（二）履職責(zé)任界定不明確

1.氣候變化致使責(zé)任界定不明。審計人員評估領(lǐng)導(dǎo)干部對水資源的開發(fā)、利用和保護的標準主要在水位、水量和水質(zhì)三方面，但對水資源的評價標準可能受到天氣或自然災(zāi)害等外部環(huán)境的影響。例如，水量變化會受當(dāng)年降雨量的影響，水質(zhì)會受突發(fā)自然災(zāi)害的影響，對于當(dāng)年連降暴雨或突發(fā)自然災(zāi)害的區(qū)域，其水資源的增減變化很難正常評估，用該地區(qū)水資源資產(chǎn)負債表所反映的變化情況來衡量領(lǐng)導(dǎo)干部的履職盡責(zé)能力不夠準確。

2.水資源自身特點致使責(zé)任界定不明。受水資源流動性干擾，使其在判斷領(lǐng)導(dǎo)干部對水資源的利用和防治上出現(xiàn)困難，很難界定各方的責(zé)任歸屬。另外，無論是水污染的出現(xiàn)，還是污染的有效治理都具有一定的滯后性，可能出現(xiàn)“先離后審”的現(xiàn)象。

（三）審計專業(yè)人才匱乏

1.審計人員難以掌握多方專業(yè)知識。由于對于水資源的了解并不深刻，審計機關(guān)通常在審計前對審計人員進行短期培訓(xùn)或聘請專家，但無異于“臨陣磨槍”，不能從本質(zhì)上解決問題，時間短且缺乏實踐性。

2.跨專業(yè)難以達成統(tǒng)一評價標準。盡管審計署及相關(guān)部門始終重視審計干部團隊的建設(shè)，加強對復(fù)合型人才的培養(yǎng)，但水資源資產(chǎn)離任審計涉及諸多專業(yè)性極強的知識體系，使審計隊伍建設(shè)出現(xiàn)人才短板現(xiàn)象。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部水資源資產(chǎn)離任審計問題成因分析

（一）“量”變到“質(zhì)”變轉(zhuǎn)化脫節(jié)

1.資產(chǎn)負債表中水資源價值量評估困難。真正意義上的自然資源資產(chǎn)離任審計必須能夠跨越從實物量向價值量的轉(zhuǎn)變過程，目前部分地區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)基本的實物量估算，但水資源資產(chǎn)負債表價值量的評估核算仍然很困難。

2.資產(chǎn)負債表中水資源實物量測量不精準。由于水資源廣泛性和流動性的特點，致使對區(qū)域間水量交換情況核算不清。同時我國對于水資源的檢測方法多為定點定量，只能對交界地區(qū)水文監(jiān)測站所提供的信息進行推算，很難準確測量區(qū)域間交換水量的實測資料。

3.資產(chǎn)負債表對中小水庫記錄模糊。由于中小型水庫和池塘存在眾多且分散，領(lǐng)導(dǎo)干部往往會人為的忽略其對生態(tài)環(huán)境的影響，缺少該部分監(jiān)測資料，影響對審計信息的評估。

（二）責(zé)任追究機制形同虛設(shè)

1.政策方針的落實不到位。在實際工作中下級組織部門對政策的貫徹落實并不徹底。不少試點地區(qū)雖然制定了審計的實施方案和具體措施，對審計責(zé)任不明確，責(zé)任追究制度尚未成型，出現(xiàn)制度缺位現(xiàn)象。

2.責(zé)權(quán)區(qū)域劃分有缺陷。現(xiàn)階段的領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計實行的是“條塊分割”的形式，對于水資源的自身特點導(dǎo)致的上下游水污染蔓延，不同地域領(lǐng)導(dǎo)干部可能受到“連帶責(zé)任”。

3.對違規(guī)行為懲治力度不夠。在項目審批和監(jiān)管上政府履職不到位，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部出現(xiàn)無證取水和超額取水的現(xiàn)象，未經(jīng)審批跨級、越級開發(fā)利用現(xiàn)象也屢見不鮮，這種違規(guī)行為未受到嚴肅的處理，使審計失去意義。

（三）評價指標不夠完善

1.現(xiàn)有的評價指標與區(qū)域特點不匹配。現(xiàn)有的審計評價指標體系由審計署及相關(guān)審計部門統(tǒng)一制定，統(tǒng)一的評價指標未考慮地域特點，難免與各地區(qū)的實際情況存在差異，審計結(jié)果會出現(xiàn)誤判，對領(lǐng)導(dǎo)干部的政績評定有失公平。

2.評價指標的選擇不明確。水資源能夠跨域流動，使其存在異地污染現(xiàn)象，只采用定量指標很難界定責(zé)任的承擔(dān)者。又如，我國平原地區(qū)雨季與旱季交替現(xiàn)象時常發(fā)生，用水位指標進行考核，會存在較大局限性，統(tǒng)一的績效指標衡量責(zé)任歸屬有失公平公正?，F(xiàn)階段的審計評價體系存在諸多缺陷，定義范圍過于廣泛且缺乏針對性。

三、對領(lǐng)導(dǎo)干部水資源資產(chǎn)離任審計的改進意見

（一）推動資產(chǎn)負債表的編制

將水資源資產(chǎn)負債表的編制由實物量向價值量轉(zhuǎn)變，改善價值量核算方法。創(chuàng)新水資源報表的統(tǒng)計和會計核算制度，借鑒澳大利亞先進的水資源管理制度和方法，通過水資源資產(chǎn)負債表、水資源損益表和水流量表三張報表數(shù)據(jù)評估核算，用動態(tài)的數(shù)據(jù)計量保證準確性，并結(jié)合我國水質(zhì)問題提出改進方案。審計機關(guān)應(yīng)構(gòu)建信息共享網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，加入實時動態(tài)監(jiān)控數(shù)據(jù)，做到先實物量后價值量的編制順序，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)數(shù)據(jù)可比。

（二）建立多角度終身問責(zé)機制

建立領(lǐng)導(dǎo)干部審計結(jié)果等級考評機制，將審計結(jié)果分為優(yōu)、良、中、差四類，制定詳盡的考核評分方式來客觀評價審計考評結(jié)果。將水資源離任審計的審計結(jié)果存檔入庫，建立審計結(jié)果存檔制度，進行信息披露。考慮資源環(huán)境改變的長期性，需要對離任后出現(xiàn)的問題進行責(zé)任關(guān)聯(lián)，建立終身責(zé)任追償制度、責(zé)任追蹤機制、責(zé)任糾紛解決機制，杜絕責(zé)任人的僥幸心理，使水資源資產(chǎn)離任審計形成良性循環(huán)。

（三）培養(yǎng)綜合性環(huán)境審計人才

培養(yǎng)綜合性審計人才來適應(yīng)時代發(fā)展的需求。首先，制定健全的審計人才培養(yǎng)制度，將審計人員的職稱考核與水資源相關(guān)知識融合，滿足人才培養(yǎng)的需求。其次，我國審計人員結(jié)構(gòu)單一，審計機關(guān)可以聯(lián)合高校定期對審計人員進行培訓(xùn)，培養(yǎng)綜合性審計人員。最后，隨著我國越來越重視生態(tài)環(huán)境的維護，可以在高校定向開展有關(guān)于水資源資產(chǎn)審計方面的課程，根據(jù)市場需求及時更新學(xué)生研究方向。

（四）完善評價指標體系

一是采用可量化的定量指標。如水位、用水總量和污水處理率等，在選擇定量評價指標時，需有具體的數(shù)據(jù)和計算過程。如，污水處理率是用來評價水資源污染治理情況的指標，其通常包括工業(yè)用污水處理率、農(nóng)業(yè)用污水處理率和居民生活污水處理率三方面。定量指標可以與年度或區(qū)域進行橫向、縱向?qū)Ρ?，也可根?jù)區(qū)域特點，有方向的設(shè)定二級指標和三級指標。二是設(shè)立定性指標。如，根據(jù)水資源管理的法律法規(guī)、管理績效等方面內(nèi)容，有針對性的設(shè)定考評指標。將定量和定性指標相互補充，推動對水資源資產(chǎn)離任審計綜合評價。