王霽

1月31日，市十五屆人大二次會議表決通過了《上海市生活垃圾管理條例》，條例將于2019年7月1日正式施行。這部法規(guī)是全國范圍內(nèi)首次在省級人代會上表決通過的生活垃圾管理地方性法規(guī)。法規(guī)的出臺標志著上海將全面推行生活垃圾強制分類制度，為實現(xiàn)本市生活垃圾管理的“減量化、資源化、無害化”目標，構(gòu)建全過程管理體系提供了法治保障，也是推動城市生態(tài)文明建設(shè)、優(yōu)化人居環(huán)境的重要舉措。

十多年試點實踐需要頂層設(shè)計

如何處理與日俱增的生活垃圾一直是城市管理中的難題，上海作為人口集聚的超大城市，這一問題尤為突出。目前，上海年均生活垃圾產(chǎn)生量已超過900萬噸，2018年全市每日生活垃圾清運量接近2.6萬噸，而總體處理能力還有待進一步提升，城市生態(tài)環(huán)境承受了巨大壓力。

為探索生活垃圾處理的有效途徑，本市從推動垃圾分類管理入手，自1996年起開展了多輪生活垃圾分類試點工作，并于2000年成為國家首批生活垃圾分類試點城市。經(jīng)過了十多年的實踐，本市在生活垃圾分類管理工作中積累了不少可行的措施和有益的經(jīng)驗，但要全面推行這一制度仍面臨著諸多問題，還需要從頂層設(shè)計上加以完善。在近年來的市人代會上，一直有代表呼吁應(yīng)加快推動相關(guān)工作，盡早制定相應(yīng)的地方性法規(guī)。

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視生活垃圾管理工作。習(xí)近平總書記要求北京、上海等城市要向國際水平看齊，率先建立生活垃圾強制分類制度，為全國作出表率。2017年3月，國務(wù)院出臺了《生活垃圾分類制度實施方案》，明確在2020年底前，上海等46個城市應(yīng)先行實施生活垃圾強制分類制度。為落實中央的要求，回應(yīng)代表的呼聲，市人大常委會于2017年將《上海市生活垃圾管理條例》列為重點調(diào)研項目。經(jīng)過對生活垃圾管理相關(guān)問題的分析研究，常委會在2018年將該條例列為正式立法項目。

大調(diào)研力求“最大公約數(shù)”

通過地方立法推行生活垃圾強制分類制度，將改變市民的生活習(xí)慣，也對城市管理工作提出了更高的要求。市人大常委會對條例的制定十分慎重，在法規(guī)立項之初，委托有關(guān)機構(gòu)并通過市人大代表下社區(qū)活動，向市民開展了問卷調(diào)研。在16166份有效問卷中，認為“每個居民都是垃圾的產(chǎn)生主體，開展垃圾分類是居民應(yīng)盡的義務(wù)”的支持率達到了85.1%，還有74.9%的被訪者認為“垃圾分類是減少環(huán)境污染、破解垃圾圍城問題的必然選擇”。在社會認同的基礎(chǔ)上，市人大常委會依據(jù)本市生活垃圾管理的現(xiàn)實狀況，確定了條例的總體思路，認為要認識到本市生活垃圾管理工作與立法工作處于同步推進階段，首先要對一些看得準、有共識的管理要求予以固化，而對一些還在探索的內(nèi)容著重規(guī)定其工作目標和方向，為今后的實踐創(chuàng)新預(yù)留空間；要注重全過程的綜合治理，不僅規(guī)范生活垃圾“投放、收集、運輸、處置”四個重要環(huán)節(jié)的全程分類，還要向源頭減量和資源化利用兩端延伸，實現(xiàn)管理的閉環(huán)；生活垃圾分類行為習(xí)慣的養(yǎng)成是一個長期的過程，不可能一蹴而就，條例既要注重發(fā)揮宣傳教育的功能，堅持完善正向激勵機制，又對違反管理要求的行為設(shè)定必要的處罰；要建立全社會責任體系，形成橫向到邊、縱向到底，垃圾產(chǎn)生者、政府部門、管理責任人、收運處置單位、社會組織各司其職、各盡其責的全社會責任體系。

為了取得立法工作的“最大公約數(shù)”，市人大常委會積極推動“開門立法”，向社會公布條例草案，并對分類標準等問題舉行了立法聽證會；條例草案經(jīng)過了三次常委會審議，三次向全體市人大代表征集意見；常委會領(lǐng)導(dǎo)還針對可回收物回收體系建設(shè)等問題多次會同相關(guān)政府部門進行研究。經(jīng)過對重要制度和關(guān)鍵條款的反復(fù)斟酌，權(quán)衡利弊，達成共識，最終形成了提交市人代會審議的草案。

600多條代表建議促完善

《上海市生活垃圾管理條例》共十章六十五條款，對生活垃圾分類的總體規(guī)劃、建設(shè)、源頭減量、分類投放、分類收集、運輸、處置等內(nèi)容作出規(guī)定。在市人代會審議中，代表們普遍肯定了制定條例的必要性，同時對條例草案提出了修改完善的建議，共有488人次代表提出646條意見和建議，代表提出的意見涉及修改的地方43處，最終改了22處，半數(shù)意見得到采納。

推動快遞包裝物減量。網(wǎng)絡(luò)購物已成為人們消費的重要方式，隨之而來的是廢棄快遞包裝物快速增長，其在生活垃圾中的比重越來越高。條例草案將促進快遞包裝物的減量化和循環(huán)使用，作為源頭減量措施之一，在第十九條中要求快遞企業(yè)、電子商務(wù)企業(yè)應(yīng)當使用可降解、可循環(huán)使用的環(huán)保包裝，同時也要鼓勵和引導(dǎo)寄件人、消費者使用環(huán)保包裝。有的代表在審議中提出，條例作為上海的地方性法規(guī)，難以對外省市寄到上海的快遞包裝進行規(guī)范，應(yīng)當根據(jù)快遞和電子商務(wù)的行業(yè)特點和本市實際情況進行修改完善。對此，市人大法制委采納代表的建議修改了相關(guān)條款，要求快遞企業(yè)和電子商務(wù)企業(yè)在本市開展經(jīng)營活動的，應(yīng)當采用環(huán)保包裝。

限制一次性用品的使用。一次性用品的過度使用是生活垃圾增長的重要因素之一。為了推動源頭減量措施，倡導(dǎo)環(huán)保綠色的生活方式，條例草案在第二十一條、第二十二條中對一次性用品的使用規(guī)定了三個“不得”：黨政機關(guān)、事業(yè)單位的內(nèi)部辦公場所不得使用一次性杯具；餐飲服務(wù)提供者和餐飲配送服務(wù)提供者不得主動向消費者提供一次性筷子、調(diào)羹等餐具；旅館經(jīng)營單位不得主動向消費者提供客房一次性日用品；對違反一次性餐具和旅館一次性用品限制措施的行為，還設(shè)定了相應(yīng)的罰則。代表們對此表示了贊同，但也提出還可以加大實施力度，同時應(yīng)當平衡環(huán)保要求和消費者的實際需要。市人大法制委經(jīng)過研究，根據(jù)代表建議，將不得主動向消費者提供免費的一次性筷子、調(diào)羹等餐具的規(guī)定，修改為不得主動向消費者提供一次性筷子、調(diào)羹等餐具，并在相關(guān)條款中增加了一次性餐具物品、旅館一次性日用品應(yīng)當有利于環(huán)境保護的要求。

規(guī)范收集容器設(shè)置。科學(xué)合理的設(shè)置分類收集容器，是代表們關(guān)注的熱點問題。條例草案第二十六條對黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體等單位的辦公或生產(chǎn)經(jīng)營場所，住宅小區(qū)和農(nóng)村居民點，公共場所等分別規(guī)定了不同的收集容器設(shè)置要求。相關(guān)條款既提出了剛性要求和相應(yīng)處罰措施，也明確可以根據(jù)處置利用的需要，細化設(shè)置收集容器，為具體操作留下了空間。有的代表提出，條例草案要求在住宅小區(qū)其他區(qū)域設(shè)置收集容器的，濕垃圾、干垃圾兩類收集容器應(yīng)當成組設(shè)置，這在某些老舊住宅區(qū)的公共廚房等區(qū)域難以做到。經(jīng)研究，市人大法制委采納代表的意見，將“在其他區(qū)域”修改為“在其他公共區(qū)域?！?/p>

完善環(huán)境修復(fù)規(guī)范。對生活垃圾處置單位在處理生活垃圾時產(chǎn)生的廢水、廢氣、廢渣、噪聲，條例草案第三十四條規(guī)定處置單位應(yīng)當按規(guī)定進行處理，開展環(huán)境修復(fù)。有的代表提出生活垃圾處置過程中對土壤也會產(chǎn)生污染，環(huán)境修復(fù)應(yīng)當包括這項內(nèi)容，同時草案第四十九條有關(guān)對生活垃圾處理過程的環(huán)保監(jiān)督規(guī)定中，也包括了對土壤污染的監(jiān)督。市人大法制委采納代表建議，在第三十四條環(huán)境修復(fù)的規(guī)定中增加了土壤污染的內(nèi)容。

加強基層治理。有的代表提出，落實生活垃圾管理各項要求，離不開全社會的共同參與，建議在法規(guī)中對加強基層治理做進一步強調(diào)，體現(xiàn)上?；鶎又卫砉ぷ鞯奶攸c。市人大法制委經(jīng)研究，對草案第四十一條的規(guī)定作了進一步完善，要求建立健全居民區(qū)黨組織、村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心的基層生活垃圾治理機制。

加強監(jiān)督管理。條例草案第四十八條提出市、區(qū)綠化市容部門應(yīng)當建立生活垃圾收集、運輸、處置活動的監(jiān)督檢查制度。代表們認為，條例草案的內(nèi)容涵蓋了源頭減量和資源化利用，同時相關(guān)監(jiān)督管理工作也不僅是綠化市容部門的職責，其他職能部門也應(yīng)當承擔相應(yīng)職責。經(jīng)研究，市人大法制委將第四十八條修改為“本市建立生活垃圾源頭減量、全程分類、資源化利用、無害化處置的監(jiān)督檢查制度，有關(guān)部門應(yīng)當及時向社會公開檢查情況和處理結(jié)果，并接受社會監(jiān)督”。