摘要：立憲各國均無增設內閣協(xié)理大臣之理，而中國在清末責任內閣的“籌劃試行”中卻開此先例。其原因極為復雜，它既與軍機大臣相互牽制、安置裁員密切相關，又與中國幅員遼闊、總理大臣一人難以全盤負責緊密相聯(lián)，更與袁世凱等地方督撫為維護其權益，以及繁雜的預備立憲事宜等不無關系。這些錯綜復雜的因素，導致在清末增設內閣協(xié)理大臣的過程中，既有反對者以立憲原理中無增設協(xié)理大臣之理而進行的抵制，同時又有協(xié)理大臣名額及其遴選之爭。最終在朝野各方面強烈的博弈下，奕劻增設協(xié)理大臣的建議獲得了清廷的批準。

關鍵詞：清末;預備立憲;責任內閣;協(xié)理大臣

清末預備立憲是清廷在考察憲政各國的基礎上，結合古今中外之政制，以及清末政治、經濟、思想文化等國情，進行自上而下的一場自救改革。其中，責任內閣的“籌劃試行”①是其重要內容，是清廷為維護其岌岌可危的統(tǒng)治，從而在考察憲政各國的基礎上啟動的。對于清末預備立憲時期先后設置的“滿族內閣”、“皇族內閣”，以及袁世凱的“完全責任內閣”，學界已取得了不少的研究成果。②

然而，在論述清末預備立憲之時，大多受革命范式的影響，從現(xiàn)代化、西化的角度，以及采用“輝格的歷史解釋”去闡述“中國憲政化”，從而無意間忽視了“憲政中國化”“憲政本土化”，對于清廷為何會不顧憲政各國原理，增設內閣協(xié)理大臣，以及朝野之反應，學界則尚無專文論述。有緣于此，筆者不揣谫陋，以當時的報刊資料為主，輔之以時人留下的第一手資料，敷成此文，尚祈同行及專家學者批評指正。

一、增設內閣協(xié)理大臣之原因

光緒三十二年七月十三日（1906年9月1日），清廷頒布預備仿行立憲諭，隨即飭令袁世凱、載澤等一大批王公等大臣共同負責編纂中央官制。同年10月13日，作為清末地方上的要員，袁世凱主持并刊印了《立憲綱要》，對責任內閣成員的結構做了較為具體的設計，即“國務大臣由總理大臣與各省大臣而兼閣臣者組成”，以備地方督撫亦擁有參與閣議之權。但同時，《立憲綱要》也對地方大臣的責任做了較為明確的限制，即具體的組織方法是“惟各省大臣其關于本省職務之事，僅負本省之責任，不負國務大臣之責任”，使各省大臣的權責相當于中國各部尚書兼為軍機大臣，“而其關于本部之職務，則僅負本部之責任也”。

《立憲綱要》，《東方雜志》，1906年第3卷增刊，第11頁。

由此可見，1906年11月6日丙午閣制頒布以前，袁世凱主持并刊印的《立憲綱要》中并無增設內閣協(xié)理大臣之意，只是在維護地方督撫的權益方面，做了很大的努力。但是，同屬漢人的中央大員瞿鴻禨，對奕劻、袁世凱的丙午閣制極為不滿，因而向慈禧太后暗中“密請先示意旨”。接著慈禧太后“竟用文慎（瞿鴻禨——引者注）言，不用內閣總理制”。一士：《清光緒丁末政潮之重要史料——袁世凱致端方之親筆秘札》（續(xù)），《國聞周報》第14卷第6期，1937年2月1日，第75頁。并于同年11月6日宣布仍用軍機處制，從而否決了國務大臣由“各省大臣而兼閣臣者組成”的主張，而是增設了兩名協(xié)理大臣。誠如張國淦所言：“袁出京后，官制草案，軍機處改內閣，總理大臣一人，添副大臣二人，交到考察政治館總司核定的王大臣審核?！倍糯汉途帲骸稄垏莆募?，北京燕山出版社2000年版，第59頁。11月18日，袁世凱被迫對于1906年丙午閣制之后袁世凱請辭八項兼差，學界普遍認為是“被迫”的，但也有學者認為袁世凱的請辭乃“有名無實”，更有學者將兩者合二為一。對此，蘇全有從袁世凱對兼差的態(tài)度及奏辭之后對郵傳部的控制進行了具體分析，認為“袁世凱奏辭兼差不能一概而論定為被迫之舉……一言以蔽之，有些兼差是袁世凱所樂意辭卻的。官制改革后袁世凱的兼差亦非有名無實”。參見蘇全有：《1906年袁世凱奏辭八項兼差問題考訂》，《江漢論壇》，2009年第12期。奏請將參預政務、會辦練兵事務、會議商約、辦理京旗練兵、督辦電政、督辦山海關內外與津鎮(zhèn)及京漢鐵路等“兼差八項，擬請旨一并開去”。廖一中、羅真容：《袁世凱奏議》下冊，天津古籍出版社1987年版，第1418頁。

之后，袁世凱之所以主張增設內閣協(xié)理大臣，與其繼續(xù)維護督撫權益的動機有密切關系。袁世凱主張的國務大臣由“各省大臣而兼閣臣者組成”的方案被否決之后，清廷于1907年開始了外官制改革，討論將地方督撫的大權收歸于中央。清廷的這種舉措更使袁世凱倍感恐慌，誠如盛宣懷所言：袁世凱丙午閣制受挫之后，“本初則進退維谷，于是竭力設法欲入內為協(xié)理”大臣，試圖以鐵良專管陸軍部，而北洋則交于那桐掌管。對于中央收地方之權，袁世凱深表不滿，認為“臬司屬法部，藩改名后屬度支、民政兩部，外交屬外部”，軍務設軍部，而輪、電、路、郵事宜則設專部管理。如此一來，地方督撫大權必將大受削弱，因而袁世凱質疑道：“督撫不過監(jiān)察而已。權力大去，有何趣味？”陳旭麓、顧廷龍、汪熙主編：《辛亥革命前后——盛宣懷檔案資料選輯之一》，上海人民出版社1979年版，第30頁。甚至還出現(xiàn)了“非入內（責任內閣——引者注）為協(xié)理不可?！眹啦橹骶?，左松濤編：《辛亥革命史事長編（19061—197012）》第5冊，武漢出版社2011年版，第110頁。

從增設內閣副總理（又名協(xié)理）大臣的原因來看，1911年5月8日成立的責任內閣學界按照國務大臣成員的人員構成，以及皇族不宜充內閣總理大臣的憲政原理，將其稱為“皇族內閣”。是一屆過渡性的暫行內閣?！敖褚驀鴷撮_，謂之暫行內閣”，但是若按照成員構成而言，的確可謂“皇族內閣”“親貴內閣”。參見熊元彬：《清末暫行內閣研究》，碩士學位論文，湘潭大學，2012年。誠如《大公報》所言：對于內閣增設副總理大臣一事，本不合立憲國之公例，但是“只以閣制初立，各政繁雜，不得不變通辦理”。對此，雖然監(jiān)國“頗不以為然”，但是在向樞臣提議之時，也不得不指出：“副大臣之設系為暫時從權，不得垂為定制，應先試設三年，協(xié)贊總理大臣之所不及，俟三年后閣制就緒，權責劃清，即行裁撤，以符憲政通例?！薄陡贝蟪加兄辉O三年之耗》，《大公報》，1911年2月12日，第2張。

增設內閣協(xié)理大臣與年邁七旬、身體欠佳卻已經初步議定為內閣總理大臣的奕劻不無關聯(lián)。預備立憲之時，奕劻的確身體已有諸多的不適，因而其請假、請辭、屢次推卸責任的舉動極為頻繁。這除了與內閣繁雜的事務有關之外，的確也與奕劻身體不適不無關系，而皇族中又尚無合適的人選。據(jù)《盛京時報》所載，總理大臣之外增設“副大臣”的原因“系為新內閣制并設之始，諸務紛繁，總理大臣恐難兼顧，且有因病請假不克辦公等情，故須附設副大臣二人，以資輔助”。其遴選者為貝勒毓朗和那桐、徐世昌“必有其一”?！秲乳w將設副大臣之志聞》，《盛京時報》，1911年1月22日，第2版。

因此，在議選總理大臣的同時，有樞臣就認為“為暫行之辦法”，《監(jiān)國不滿意于暫行新內閣制》，《大公報》，1910年10月25日，第1張。應附設協(xié)理大臣，并與總理大臣同負責任。此外，據(jù)《大公報》所載，在1911年暫行內閣成立前夕，即使奕劻對其身體極為慎重，“而咳嗽頻作，每日召見奏對時間甚短”，每當入值辦事之后，“即行回邸，除重要各政由該邸親核外，其余一切無關緊要例行公事，均責令各樞臣批核”。甚至奕劻“本擬請假調攝，惟現(xiàn)值籌定閣制及辦理各項國際交涉吃緊之時，故不得不力疾從公”?！稇c邸之力疾從公》，《大公報》，1911年4月8日，第2張。

由此可見，由于總理大臣難得其人，需要有人為其分擔責任，因而清廷決議增設協(xié)理大臣，作為過渡辦法，輔佐奕劻辦理繁雜的內閣事務。誠如《大公報》所言：雖然樞垣屢次提議設立責任內閣，“監(jiān)國亦不時召詢”，但是，“其中礙難解決者，即總理大臣其人頗不易得，現(xiàn)由各樞臣核議，擬暫行籌劃試行，設立總理大臣一人，協(xié)理大臣三人或四人同負責任，俟將來憲政完全，再行更訂辦法”，并擬“由政務處核議后，即可奏請欽裁?！薄缎聝乳w擬暫先籌劃試行》，《大公報》，1910年10月15日，第1張。由于人事安排的困難性，以及新內閣的“籌劃試行”，因而清廷決定擬設內閣協(xié)理大臣?！秾ｋ姟る娙?，《申報》，1910年10月16日，第1張第3版。

與國外立憲相比，清末內閣附設協(xié)理大臣，主要有兩方面原因。一方面，預備立憲事宜極為繁重，因而在總理大臣基本確定為年邁七旬而又多病的奕劻之時，附設兩名協(xié)理大臣贊助總理大臣是較為適宜的。誠如《東方雜志》所載，大臣們在私議之時，鑒于國務繁重，也主張增設協(xié)理大臣，如有“議者以我國國務繁重，總理大臣僅設一員，恐嫌單薄，或以另置副大臣一二員為宜”，認為內閣為合議之官廳，“則再設一二副大臣亦無不可”。朱文劭：《官私議》，《東方雜志》，第8卷第2號。

另一方面，為了符合立憲公例，又必須裁汰吏部、禮部等舊機構，而對于這些人員的安置問題又是預備立憲推行成功與否的重要因素之一。若安置不當，則會使他們偏離清廷立憲步伐，阻礙立憲進程。如時論所言：“議設內閣，最困難之一端，即為現(xiàn)時軍機大臣無從安置，副總理僅有二席，故不免其中稍有阻礙?！薄毒熃隆?，《時報》，1906年9月20日，第2版。因而增設協(xié)理大臣還與歸并舊內閣，以及裁撤吏、禮兩部以后安置裁員有關，“舊內閣歸并后，吏、禮兩部亦須裁撤，將來李、榮兩中堂已置身無地，殊為礙難，故特組織此二席，以期安置此二老”?！堕w制添設協(xié)理之述聞》，《大公報》，1911年5月6日，第1張。同時有輿論指出，既然內閣由各部組成，各部長官既同為國務大臣，今增設協(xié)理，是“以位置裁缺軍機”?！墩摴僦婆c人才》，《大公報》，1911年5月12日，第1張。

簡言之，增設內閣副理大臣與我國幅員遼闊，內閣總理大臣一人難以全盤辦理，以及舊制中一直設有副席的制度等密切相關。雖然美國、德國的國家首領設有副首相、副總統(tǒng)，但是按照歐美及日本憲政體制，內閣則“本無副大臣之職”，然而“我國舊日官制，每一長官必設二三副以陪觀之”，上自宰相，下逮州縣，靡不皆然。也就是說，舊制中有正必有副之設置實乃天經地義，“不可變革之公例”。相對于西方及東方的日本而言，中國設副大臣的這種人員設置在中國有其合理的地方，一是“國之大，政務之繁”;二是“一二大臣巍巍然，立于百僚之上”?！堆哉摗ふ撔聝乳w不必設副大臣之理由》，《大公報》，1911年3月5日，第1張。而總理大臣則輔弼元首，出納政令，對國民負一切責任。

二、朝野關于增設協(xié)理大臣的博弈

在內閣國務大臣的設置問題上，有人認為，中國幅員遼闊，總理大臣一人難以全盤負責，應增設內閣協(xié)理大臣。例如，在總理大臣人選投票時，就有投票者指出：“各國總理只有一人，而中國模仿之，不必止一人，故投二人?！薄秲乳w投票發(fā)表》，《時報》，1911年5月12日，第1版。

關于增設內閣副大臣一事，有人認為是樞臣之意見，也有人認為“系監(jiān)國所主張，外間傳說不一”。《閣制設立副大臣已經核定》，《大公報》，1911年2月26日，第2張。但是據(jù)內廷消息，增設內閣副大臣之議“發(fā)起于某樞老”。在轉奏清廷之時，監(jiān)國大不謂然，認為總理之下若再添設副大臣，“其辦事之掣肘仍復如舊”，若與總理大臣意見不合，則“勢必動輒齟齬，殊覺轉滋不便”，因而當時“已有作為罷論之消息”。《監(jiān)國主張新內閣不設副大臣》，《大公報》，1911年2月15日，第1張。

對是否增設內閣協(xié)理大臣，親貴內部意見分歧。其中度支部大臣載澤主張增設協(xié)理大臣，認為設立內閣，“不過設總理大臣與左右副大臣為之表率，以當承宣詔旨之責”?！遁d澤奏為申明厘定官制要旨折》，中國第一歷史檔案館編：《光緒朝硃批奏折》第33輯，中華書局影印本，1995年，第53頁。載澤試圖面奏，解釋設立責任內閣之緣由，由于反對勢力太強，以致載澤的奏折僅能留中，而“無召見消息，惟由內監(jiān)傳旨謂‘圣躬不甚快愉而已”?！队浉母锕僦浦罱娐劇罚稌r報》，1906年11月10日，第1版。然而，由于反對者毓朗“極不贊成，且痛加駁斥，擬先定為暫行章程，未可奉作準則”。對此，奕劻認為毓朗“求治過激”，因而兩者“相與辯論良久，遂怏怏而散”?！稑懈畷h閣制之齟齬》，《大公報》，1911年2月20日，第2張。但是，毓朗“異常憤?！?，繼而在監(jiān)國前再次“力主內閣只宜設總理一人，不宜設副”?！侗本┚o要通信》，《民立報》，1911年4月17日，第2頁。

除親貴內部的博弈外，地方督撫也有過一定的爭議。張之洞等人主張增設內閣協(xié)理大臣，但他們主張在籌設內閣之前須解決諸多的弊端。如1907年兩宮召集軍機大臣垂詢內閣籌設之時，張之洞指出：“近數(shù)十年來，我國官場弊實甚深，大小官員又無一定專任，是以日久腐敗”?；诖?，張之洞認為在組織內閣之前，必須解決三大問題，即“權限未能劃定”“吏治諸多不一”“財政異常拮據(jù)”。只有三者“均應厘訂妥協(xié)，方可組織內閣，設置總理”。不然，“徒設總理大臣一二人，舉凡要政，皆取皮毛，想亦難收效果”，反而會滋生弊端。對此，“兩宮頗為嘉納”?！稄埾鄧鄬υO立總理大臣》，《盛京時報》，1907年10月26日，第2版。

然而，地方督撫大多反對增設協(xié)理大臣，特別是粵督張人駿、鄂督瑞澂、滇督李經羲、魯撫孫寶琦、蘇撫程德全、陜撫恩壽等人，他們先后致電憲政編查館，明確反對增設副大臣。他們均“極言新內閣之設置副大臣于事實毫無補益，于權限轉致混淆，請即取銷前議”，繼而影響了責任內閣的成立，成為“新內閣一時之難于出現(xiàn)”的原因?！缎聝乳w遲遲成立之原因》，《大公報》，1911年4月19日，第1張。其中，來自幕僚手筆的張人駿電稿就明確主張“閣制不應設兩副大臣”?！督椒磳π麻w制》，《大公報》，1911年4月16日，第1張。此外，浙江巡撫增韞則從西方憲政原理著眼，反對增設副總理大臣。增韞指出：“臣愚以為內閣總理大臣，只宜仿照各國成例設置一人，不宜有副總理大臣之制，庶免外則統(tǒng)一，內實分歧之弊?！薄墩憬矒嵩鲰y條陳內閣國會事宜折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第650頁。

暫行閣制起草員汪榮寶也反對增設內閣副總理大臣，曾“于肅邸前力陳其非”?！锻魳s寶日記》，沈元龍主編：《近代中國史料叢刊第三編》第63輯，文海出版社1993年版，第622冊第821頁。同時，各大新聞媒體也引用西方憲政原理，反對增設內閣協(xié)理大臣。其中，《申報》記者認為內閣政務必由總理大臣“事事躬親也”，即使增設副大臣，“仍不能盡其責”，因而設“一總理大臣而已足，且世界立憲國亦多矣，何中國獨于此事”？因此，中國若采德、美兩國之副設席位，則“視同綴旒之制，謂非迎合政府位置，私人之見誰信之哉”？《異哉新內閣之副大臣》，《申報》，1911年2月12日，第1張第6版。

反對增設內閣協(xié)理大臣者從權責方面著眼，認為廢除軍機處和舊內閣，改設責任內閣，目的在于使其能夠有效擔負責任，“非為其人少、事繁，為之別立機關”。《大公報》也指出：內閣總理大臣輔弼元首，“出納政令，對于國民負一切之責任”，若增設副大臣，其責任與權限如何分配，若與大臣有同等權限，并負同等責任，那么則“適以開大臣推諉之門”，則大臣者“徒擁總理之虛名，失總理之實在”。倘若副大臣分掌部分政權，則仍有諸多弊端，使其“與各部大臣有疊床架屋之嫌”，“部臣不能辦一事者，其流弊又何以異”？故世界立憲國均只設總理大臣一人，“無特設副大臣之例”，各部、省大臣“皆立于總理大臣一定方針之下，而分擔其責任”。如此一來，即使各大臣“無副大臣之名目，確有副大臣之資格，吾國正宜采仿此制為實力之改革”?！墩撔聝乳w不必設副大臣之理由》，《大公報》，1911年3月5日，第1張。

此外，《時報》也引用立憲國原理，發(fā)表感言，認為“內閣為合議制，而非獨裁制。國務大臣與總理大臣第有權責之分，并無堂屬之別”，然新內閣則設總協(xié)理三大臣，“是不啻三頭政治”。因此，內閣“兩協(xié)理既非各部之長官，而又立于行政最高機關之地位，將來非梗阻部務，即有視各部為一內閣之補助機關者，是以最良之合議閣制，降格變?yōu)楠毑瞄w制矣”?！蹲x設立內閣上諭感言》，《時報》，1911年5月10日，第2版。日本大阪《每日新聞》認為清末預備立憲只是流于形式，“中國向來之弊，責任為共通的而無有所歸”，此次改革在總理大臣之下添設兩協(xié)理大臣，“相與平章內外之政治”，“此事可謂不明國法上服從關系者”，以至于“不能發(fā)揮責任政治之實績”?！度杖酥袊终劇?，《民立報》，1911年5月21日，第2頁。

御史趙炳麟等人認為內閣總協(xié)理大臣位高權重，有損君權，將導致朝廷“內外皆知有二三大臣，不知有天子”的專權局面，即出現(xiàn)內閣總協(xié)理三“大臣專制政體”。此外，趙炳麟還奏稱，閣臣代君主負責“非?？胥！?，將使內閣操控朝局，而不知“將置朝廷于何地”?！队汾w炳麟奏立憲有大臣陵君郡縣專橫之弊并擬預備立憲六事折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第124-125頁。更為重要的是，這種由內閣總協(xié)理三大臣攬握朝政的內閣專制政體還會使內閣總理大臣“明居行政之名，而陰攘立法，司法之柄”，繼而駕馭行政、立法、司法之權力。如此推行，“恐大權久假不歸，君上將擁虛位”?！队汾w炳麟奏新編官制權歸內閣流弊太多折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第124-125頁。

在朝野激烈博弈的情況下，清廷于責任內閣成立前夕召開了御前會議，對是否增設內閣協(xié)理大臣進行討論。其中，監(jiān)國載灃主張新內閣不設副大臣，認為內閣若添設副大臣，“其辦事之掣肘仍復如舊，倘或意見不合，勢必動輒覬覦，殊決轉滋不便”，《監(jiān)國主張新內閣不設副大臣》，《大公報》，1911年2月16日，第1張。并認為增設內閣副大臣不合憲法，“決計不設”，而且，清廷在諭詢度支部尚書載澤有關內閣經費及官俸約需幾何之時，載澤擬在600萬之譜《專電·電二》，《申報》，1911年2月14日，第1張第3版。答之。因此，財政開支如此之大，與匱乏的財政極為不符。加之面臨各方面的壓力，以致載澤還“萌發(fā)了退職之意”，并力保盛宣懷繼任其位。對此，為挽留載澤繼續(xù)擔任度支部尚書，貝勒毓朗也從之前“極不贊成，且痛加駁斥”轉而答允增設內閣協(xié)理大臣，認為“俟請旨簡派內閣副大臣后，方準開去度尚之任”，但實際上“開缺一節(jié)實在未便允行”?！稘晒我嗝韧酥疽?，《申報》，1911年2月15日，第1張第3版。

由此可見，在1911年責任內閣成立前夕，經過一番激烈的博弈之后，由于人事調整的困難性，毓朗等反對派也做出了一定的妥協(xié)，在限制副大臣權限的前提下，轉而主張增設內閣協(xié)理大臣。據(jù)1911年初《大公報》詳細調查，增設內閣副大臣一事已經憲政編查館核定，“已加入閣制草案之內”。副總理的責任和權限“均遜于總理大臣”，若總理大臣辭職，則副大臣須同時告退?！堕w制設立副大臣已經核定》，《大公報》，1911年2月26日，第2張。1911年4月26日，政務處加班修訂閣制。由于閣制“多為各部說帖痛駁”，以致各督撫致電樞府，“電爭不應設副”?；诖?，4月27日政務處王大臣也做了一定的妥協(xié)，即議定“副大臣無署名權，為轉圜計”?！秾ｋ姟罚睹窳蟆?，1911年4月26日，第2頁。5月8日，清廷頒布暫行閣制，在內閣總理大臣之外，增設協(xié)理大臣滿漢各一人，以襄贊助。

三、增設協(xié)理大臣的名額之爭

關于增設內閣協(xié)理大臣的名額，朝野上下存在著一、二、三、四、五席的不同意見。甚至出現(xiàn)“各部尚書均兼內閣協(xié)理大臣”的建議?！缎鹿僦埔劇?，《盛京時報》，1906年10月24日，第2版。1906年，清廷在試行預備立憲之時，內閣總理大臣原議設一正、二副，“后改為一正□副”，但入奏之時，又改照原議一正、二副。《中央政制改革內容》，《盛京時報》，1906年10月18日，第3版。端方、戴鴻慈最初所擬的內閣總理大臣只有一人，“因體察中國情形，添設副大臣一人”，《京師近事》，《時報》，1906年10月29日，第2版。然而，京漢鐵路副監(jiān)陶湘則在第一次編纂處會議之時，建議盛宣懷奏請將內閣、軍機處和政務大臣歸并，并“改為總理一人，副理二人”。陳旭麓、顧廷龍、汪熙主編：《辛亥革命前后——盛宣懷檔案資料選輯之一》，第30頁。

據(jù)1906年9月16日《中外日報》專電稱：“新內閣已議定，設兩副理大臣，將軍機處及政務處一并并入，日內即將入奏?！钡?，據(jù)同月27日《申報》所載，總理和協(xié)理大臣的人員結構已有了一定的變化，“設總理大臣一員，副總理大臣四員”?！锻醮蟪甲h定中央官制事宜》，《申報》，1906年9月27日，第1張第3版。最后，在同年11月丙午官制頒布之時，對于增設總理大臣一人、副大臣二人的方案，“朝野大嘩，部院彈章蜂起，內閣學士文海直詆世凱指鹿為馬”，胡思敬：《退廬全集·大盜竊國記》，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊》第45輯，文海出版社影印本，1970年，第445冊第1354頁。因而清廷放棄了袁世凱等人的丙午閣制方案，軍機處則未予裁決。

關于內閣協(xié)理大臣名額的設置，則隨著預備立憲的推行而不停地變動。1907年，對于裁撤軍機處、設置內閣總協(xié)理大臣三人或四人一事，“各部尚侍均贊成”?！秾ｋ姟る娨弧罚渡陥蟆?，1907年8月11日，第1張第2、3版。同年，在政務處的籌設下，“內閣辦事權限已有端倪”，正副總理大臣合計五人?！洞葘m面諭慶邸仍為內閣總理》，《申報》，1907年9月1日，第2張第4版。憲政編查館試圖將各部尚書歸并于內閣，設內閣總理大臣一人，副總理大臣一人，“以督飭各部尚書辦理部務”，認為在總理大臣之下，若各部尚書有誤國事，則“聯(lián)袂辭職，以昭責成”。對此，“各王大臣已經贊成”?！督M織內閣計畫》，《順天時報》，1907年12月27日，第7版。

由于總理大臣難得其人，加之急需加速籌備的事宜繁多，“各樞臣核議，擬暫行籌劃試行”，設總理大臣一人之外，增設協(xié)理大臣三人，或四人。總協(xié)理大臣同負責任，“俟將來憲政完全，再行更訂辦法”，并經政府核議后，“即可奏請欽裁”。《新內閣擬暫先籌劃試行》，《大公報》，1910年10月15日，第1張。此外，由于增設協(xié)理不合憲政原理，但又考慮到安置裁員和憲政繁雜的事務，因而1908年增設協(xié)理大臣的名額有所減少，擬設內閣總理大臣一員，協(xié)理大臣二員，各部大臣“均得參預政務”，出則為各部之首，入則為國務大臣，“以期采諸公論，統(tǒng)一事權”。但是由于“條目甚繁”，加之諸老意見尚未統(tǒng)一，“是以一時頗難解決”?！缎抡栴}最近消息·會議組織新內閣之概略》，《盛京時報》，1908年9月13日，第2版。

對內閣協(xié)理大臣的任職年限，朝野也存在著一定的爭議。1908年，在增設協(xié)理大臣之時，有人主張以三年為一任?！缎抡栴}最近消息·會議組織新內閣之概略》，《盛京時報》，1908年9月13日，第2版。最終，清廷不僅議定為設總理大臣一員，協(xié)理大臣二員，而且還改為總協(xié)理大臣均以二年為一任，總協(xié)理同進同退，并將軍機處裁并?！稌h組織責任內閣之概略》，《盛京時報》，1910年12月7日，第2版。四、協(xié)理大臣的遴選及朝野之反應

清末預備立憲是清廷實行的自上而下的自救改革，并且是仿行日本君主神圣不可侵犯的大權政治。如僅設總理大臣一人，則必以皇族為首選，而非漢人，加之改革之初，籌備事務繁雜，因而在官制改革中增設兩名協(xié)理大臣。為在形式上消除滿漢畛域，又須有一名協(xié)理大臣為漢人。故在總理大臣不外乎慶親王奕劻和協(xié)理大臣不外乎漢人徐世昌的前提下，其余的一名協(xié)理大臣或是那桐，或是載澤，或是載濤。因為“慶、徐均早早確定”，所爭的只在一席?！堕w制發(fā)布后之種種揣測》，《申報》，1911年5月15日，第1張第5版。其中，載澤若擔任新內閣的協(xié)理大臣，則度支部尚書由郵傳部尚書盛宣懷調補，而郵傳部則由川督趙爾巽調補，但是“川督一缺增留守，甚為覦覬”?！洞蟪忌{之確聞》，《盛京時報》，1911年3月15日，第2版。

在“平滿畛漢”的基調下，清廷對兩名協(xié)理大臣進行了遴選。其中，那桐有出任北洋的傳聞，但非親貴，“此次新內閣協(xié)理二席中，原定由朗?。ㄘ估省咦ⅲ?，繼以朗邸力辭，謂一內閣中不能有二親貴，且以協(xié)理之責任，恐難負荷，辭意甚堅，故那相（那桐——引者注）得列其選”，《閣制發(fā)布后之種種揣測》，《申報》，1911年5月15日，第1張第5版。因而毓朗仍為軍諮大臣，而兩名副大臣之缺，則必為那桐、徐世昌兩軍機充任?！段磥砀贝蟪贾A聞》，《大公報》，1911年2月13日，第2張。其中，那桐“因別有奧援”，而徐世昌又為漢族中之要員，“遂得居之”?！侗本┚o要通信》，《民立報》，1911年4月17日，第2頁。隨著立憲呼聲的高漲，以至于“宮內宮外皆以不動主義為能相安，故監(jiān)國卒從此主義也”?！缎聝乳w史·內部之暗斗》，《時報》，1911年5月18日，第2版。兩副大臣“必系郎、徐兩軍機”。至于那桐，則有充任審計、裁判等院總裁之說，但是那桐“不愿擔承，另有退位外務大臣之議”，因而外務部鄧嘉來的位置恐將有所變動。《那相國將退外務大臣》，《大公報》，1911年2月13日，第2張。

總理大臣定為四朝元老奕劻之后，對于協(xié)理大臣的遴選，清廷做了較為充分的考慮。協(xié)理大臣協(xié)同總理大臣，“平章內外政事，責任匪輕”。以那桐充任的原因在于：“那中堂由部屬擢遷戶部侍郎后，入外務部辦理交涉，與各國邦交日篤，外人推為中國外交家之巨擘，曾兼步軍統(tǒng)領，拱衛(wèi)京畿，外署直隸總督，政聲昭著，屢蒙孝欽顯皇后嘉獎，堪任此副大臣之任?！倍焓啦譃闈h人難得的人才，“出身翰苑，富于閱歷”。在設立巡警部之時，徐世昌“創(chuàng)辦中國警察制度，推廣警政，殆為全國警政中之木鐸”，外簡東三省總督之后，即請裁撤吉、黑兩將軍，改設巡撫，統(tǒng)一權限，創(chuàng)設東三省官制，添設交涉使巡警道等缺，“政策卓越”。聘授軍機大臣之后，徐世昌“名譽甚隆，實為漢人中一大政治家，故能膺此重選，亦可謂新內閣得人矣”?！缎聝乳w成立之內容》，《順天時報》，1911年5月9日，第7版。奕劻因年老體衰等各種原因，經常不能到值任事，“每致擱議，貽誤實多”?！秾ｋ姟?，《時報》，1910年3月16日，第1版。

在自上而下的改革中，清廷的目的自然是保存其統(tǒng)治地位，但又不能過于明顯，因而在弼德院和責任內閣中均考慮到了漢人的人選。其中，在新內閣制頒布之前，副大臣或以毓朗，或以載濤充任，“而其結果乃以無足輕重之徐世昌當之”。同樣，弼德院官制頒布之前，其院長本擬由禮親王或載澤充任，但結果仍以漢人陸潤充任，“究其臨時忽改之原因，則皆以所用滿大臣過多，恐滋物議之故。然于盈廷多數(shù)據(jù)要津之重臣中，而僅僅有二三之漢大臣廁足其間，足見朝廷之大公。雖然吾已為徐、陸兩大臣幸矣”。《時評其一·漢大臣之幸》，《申報》，1911年5月16日，第1張第6版。

對于副總理大臣之人選，除毓朗、載濤之外，應屬那桐、徐世昌尚有資格。然而，毓朗、載濤又為軍諮府大臣，所以內閣副大臣的人選即為那桐、徐世昌二人。若更換他人，則“宮中勢力又不免有畸輕畸重之嫌”，因而“現(xiàn)在軍機之不欲慶邸之去，固已昭然”，《空中之總理大臣》，《時報》，1911年3月1日，第1版。從而最終確定了以皇族那桐和漢人徐世昌為協(xié)理。

綜上所述，雖立憲各國均無增設內閣協(xié)理大臣之先例，但在清末責任內閣的“籌劃試行”中卻開此特例。究其原因，既與中國傳統(tǒng)的政制和繁雜的預備立憲事宜密切相關，又與中國幅員遼闊的實情緊密相連，僅設內閣總理大臣一人難以全盤治理，同時，還與袁世凱等地方督撫為維護其既得權益，甚至朝野的各方面矛盾等不無聯(lián)系?；谶@些錯綜復雜的因素，在清末增設內閣協(xié)理大臣的過程中，既有以立憲原理中無協(xié)理之設的反對之聲，也有圍繞協(xié)理大臣的名額之爭，更有協(xié)理大臣人事遴選之博弈。責任編輯：吳彤