信訪制度作為極具本土特色的制度形態(tài)，在中國歷史上發(fā)揮著非常重要的作用。當(dāng)前的中國正處在一個(gè)劇烈變化的社會中，社會糾紛呈現(xiàn)出了許多和以往不同的趨勢特點(diǎn)。信訪制度在急劇轉(zhuǎn)型的中國社會應(yīng)該發(fā)揮怎樣的作用？這一中國特色的制度在實(shí)踐中存在哪些問題？如何走出當(dāng)前的信訪困境？這是中國改革進(jìn)程中必須面對的一個(gè)現(xiàn)實(shí)難題。

一、中國社會轉(zhuǎn)型與社會糾紛的變化

當(dāng)前中國正處在一個(gè)迅速的社會變革過程中，伴隨著社會轉(zhuǎn)型與變革，社會糾紛的表現(xiàn)形式也發(fā)生了巨大的變化，出現(xiàn)了新的特點(diǎn)：

（一）尋租類糾紛日益增多

尋租類糾紛的日益增多最典型的表現(xiàn)就是一些報(bào)復(fù)性暴力犯罪的出現(xiàn)和升級，出現(xiàn)了糾紛，得不到解決或者對解決不滿意，就對糾紛當(dāng)事人進(jìn)行報(bào)復(fù)。原來報(bào)復(fù)性暴力犯罪在國內(nèi)也存在，但是比較少見，只是偶發(fā)性現(xiàn)象，并且一般是個(gè)人間報(bào)復(fù)，現(xiàn)在被害對象開始擴(kuò)大，由糾紛當(dāng)事人擴(kuò)展到一些非利益相關(guān)者，一些不特定的人。近年來國內(nèi)很多地方都發(fā)生過類似事件。這類罪犯因?yàn)闆]有具體的施罪對象，也沒有具體的作案時(shí)間表，所以特別容易讓民眾產(chǎn)生恐慌情緒，成為影響穩(wěn)定的隱形危機(jī)。

（二）維權(quán)性質(zhì)糾紛明顯增多

一個(gè)不斷走向民主法治國家和時(shí)代，必定是一個(gè)權(quán)利意識高揚(yáng)的國家和時(shí)代。維權(quán)意識的增強(qiáng)是進(jìn)步的標(biāo)志和表現(xiàn)，但是如果利益表達(dá)機(jī)制不夠健全，維權(quán)行為的選擇就可能失當(dāng)，尤其當(dāng)涉及一些重大利益糾紛的時(shí)候，就可能出現(xiàn)非理性維權(quán)的行為上，這也一定程度上增加了社會對立的氣氛。

（三）糾紛的民眾參與度在不斷加強(qiáng)

近年來很多糾紛受到廣泛關(guān)注，成為大的社會事件，都是由網(wǎng)絡(luò)引發(fā)的。民意對糾紛的發(fā)生和解決的作用是雙向的。一方面輿論監(jiān)督作為一種軟監(jiān)督模式，可以與糾紛當(dāng)事人形成合力，對國家公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，達(dá)到一種權(quán)力制衡狀態(tài)，促使糾紛公平公正解決。另一方面它的負(fù)面效應(yīng)也是不容忽視的，民意對待一個(gè)事件往往是情感性參與多于知識性參與。雖然情感性民意對重塑社會道德有一定作用。但是民眾所關(guān)心的事實(shí)與法律上的判斷有時(shí)也會沖突。最理想的民意力量，不是左右司法，而是監(jiān)督正義。但是現(xiàn)階段，一些司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)為了息事寧人，在解決糾紛的時(shí)候往往做一些法律之外的安排和救助。

（四）常規(guī)性公力救濟(jì)方式的信任度降低

糾紛的解決途徑從救濟(jì)主體上來看可以分成公力救濟(jì)、私力救濟(jì)。公力救濟(jì)途徑由國家強(qiáng)制力保障，是權(quán)威的糾紛解決方式，但是現(xiàn)階段它的權(quán)威性、公正性卻受到了人們的質(zhì)疑。自力救助通過信訪途徑，另外還有一部分轉(zhuǎn)向私力救濟(jì)，比如個(gè)人暴力解決以及依賴黑社會來解決，對社會秩序危害很大。

通過分析可以看出，現(xiàn)階段社會矛盾糾紛相對于以往呈現(xiàn)出了復(fù)雜化、多樣化的特點(diǎn)。在這種形勢下，信訪作為一項(xiàng)中國特色的糾紛解決渠道更加具有現(xiàn)實(shí)意義。

二、信訪制度在中國的探索與實(shí)踐

當(dāng)前我國正處在一個(gè)大變革、大轉(zhuǎn)型時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，一些深層次的矛盾和問題凸顯，使得社會矛盾糾紛復(fù)雜化、多樣化。新的形勢加劇了信訪工作的難度，也給信訪工作提出了更高的要求。

（一）信訪歷來是糾紛解決的重要途徑

信訪制度是符合我國國情的重要的政治制度設(shè)計(jì)，作為一項(xiàng)中國特色的糾紛解決渠道，在社會和諧與穩(wěn)定中承載著特殊的意義和作用。信訪工作歷來是黨和政府的一項(xiàng)重要工作，是推動科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧的基礎(chǔ)性工作。1951年6月7日，中央人民政府政務(wù)院總理周恩來主持制定、頒布了《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，標(biāo)志著新中國信訪制度的建立。由此開始，信訪制度成為人民民主制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，在化解社會矛盾糾紛、保障公民合法權(quán)益方面發(fā)揮了重要作用。

（二）信訪是一種非常規(guī)的糾紛解決方式

信訪是除法律以外的又一種解決問題的辦法，是一種比較直接的利益表達(dá)形式。但是，由于信訪的有關(guān)信息一般要經(jīng)過信訪辦公室工作人員的篩選，然后遞交給有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)機(jī)關(guān)，所以從這個(gè)意義上來講，也是一種間接的利益表達(dá)方式。

信訪并不能直接解決問題，但是可以發(fā)泄民眾的情緒并且給民眾一個(gè)向社會展示訴求的機(jī)會。充分尊重并且保護(hù)信訪的權(quán)利，雖然在局部地區(qū)會出現(xiàn)一些混亂現(xiàn)象，但它卻能為解決社會矛盾提供一個(gè)緩沖的地帶，有助于政府及時(shí)了解民情民營，也有助于國家權(quán)力機(jī)關(guān)及時(shí)調(diào)整自己的決策，避免出現(xiàn)大規(guī)模的激進(jìn)行為。信訪途徑的存在對于有效防范及化解化解現(xiàn)階段的社會矛盾糾紛能起到非常重要的作用。從實(shí)踐上來看，這一制度目前在運(yùn)行中還存在一些困難和阻礙。

1.客觀障礙

信訪制度在實(shí)踐中遇到的客觀障礙，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置的龐雜和信訪工作本身的復(fù)雜性要求工作人員必須要有高度的熱情和冷靜、耐心的工作態(tài)度，但是現(xiàn)實(shí)生活中，一些信訪干部還不能達(dá)到這樣的要求。這嚴(yán)重影響了政府公信力，也損害了群眾利益，致使社會矛盾糾紛進(jìn)一步激化，在很大程度上影響了社會穩(wěn)定;二是信訪人及公眾素質(zhì)參差不齊。少數(shù)信訪人員出于種種私心和不可告人的目的就已經(jīng)做出合理裁決的事項(xiàng)，不斷上訪，糾纏不休，有人甚至以此為謀生的手段，嚴(yán)重干擾了公務(wù)人員正常的工作，浪費(fèi)了大量社會資源，也在一定程度上迷惑了部分群眾;三是各級政府首長或行政領(lǐng)導(dǎo)在信訪工作中的行為取向問題。信訪人上訪的目的是解決問題，維護(hù)自身權(quán)益。實(shí)踐中一些領(lǐng)導(dǎo)人對某些具體案件和具體信訪人善意的關(guān)注，可能會是這些案件得到更為高效的解決，但是帶來的弊端可能會更多。通過正常程度無法解決的案件，卻在領(lǐng)導(dǎo)的過問之下解決，這凸顯了法治的脆弱和行政權(quán)力的強(qiáng)大。

2.制度障礙

信訪制度本身設(shè)計(jì)的問題主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是職能劃分不夠清晰，很多部門都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)，這導(dǎo)致信訪處理的權(quán)限不清，容易出現(xiàn)角色沖突;二是信訪機(jī)構(gòu)不獨(dú)立導(dǎo)致信訪監(jiān)督軟弱無力，信訪案件的結(jié)案率很難提高。政府部門的信訪機(jī)構(gòu)歸本部門黨委和中樞機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，專職信訪部門歸同級政府領(lǐng)導(dǎo)，因此從權(quán)力和地位上它無法公正地監(jiān)督和辦理上訪事宜;三是監(jiān)督乏力。信訪干部在人事任免上、經(jīng)費(fèi)使用上、處理權(quán)限上都不能獨(dú)立，導(dǎo)致各級信訪機(jī)構(gòu)對信訪事宜的監(jiān)督乏力，尤其在涉及到上級領(lǐng)導(dǎo)、上級部門、實(shí)力部門的案件上尤為如此。

三、完善新時(shí)期信訪制度的思路

新時(shí)期信訪制度真正有效運(yùn)行在中國面臨著種種困難和挑戰(zhàn)，從另外一個(gè)方面看這也不失為一個(gè)機(jī)遇。如何我們能夠把握住這個(gè)機(jī)遇，信訪制度將會更加完善。現(xiàn)階段信訪制度的完善至少需要兩個(gè)方面的基本保障：

（一）健全信訪制度，規(guī)范其內(nèi)部功能定位

針對我國信訪制度本身的缺陷，根本原因是沒有明確信訪制度自身的功能，如果明確了信訪制度自身的功能定位，信訪制度的內(nèi)部缺陷就能逐條排除。這要求我們：一是加強(qiáng)信訪人才隊(duì)伍建設(shè)。隊(duì)伍建設(shè)是根本，要提高信訪工作者的綜合素質(zhì)，建設(shè)一支素質(zhì)優(yōu)、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)正的信訪工作隊(duì)伍;二是要加快構(gòu)建利益表達(dá)機(jī)制，暢通民意表達(dá)渠道。從目前實(shí)踐來看，之所以信訪機(jī)構(gòu)成為了民意表達(dá)的重要渠道，一個(gè)重要原因就是民意表達(dá)機(jī)制的缺失。民眾們利益訴求表達(dá)無門，或者不夠暢通，矛盾糾紛就自然而然地涌向信訪的渠道。因此通過政務(wù)公開、召開聽證會等形式暢通民意表達(dá)渠道，引導(dǎo)民眾有序的政治參與是必然要求;三是加強(qiáng)監(jiān)督，健全監(jiān)督信訪工作查辦機(jī)制，提高信訪效率。實(shí)踐中很多信訪問題長期得不到解決，很大原因是信訪監(jiān)督查辦機(jī)制不夠，

（二）完善配套制度，暢通信訪外部環(huán)境

整個(gè)社會的救濟(jì)體系應(yīng)該包括立法、行政、司法三個(gè)方面，并且要相互協(xié)調(diào)、相互不缺，我國現(xiàn)階段已經(jīng)建立了這樣一個(gè)權(quán)利救濟(jì)體系，但是這樣一個(gè)體系缺乏整體框架，彼此不協(xié)調(diào)，同時(shí)公力救濟(jì)的權(quán)威性在現(xiàn)階段還不夠，民眾不得不選擇信訪途徑實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。因此科學(xué)界定行政訴訟、行政復(fù)議的受理范圍，尤其強(qiáng)化行政途徑解決社會糾紛的功能，樹立司法權(quán)威，建立權(quán)利救濟(jì)的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制非常必要。

現(xiàn)階段大量矛盾糾紛涌向信訪渠道，一個(gè)重要原因就是群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制的不夠健全。我們可以通過多種形式相互交織建立一個(gè)利益訴求表達(dá)平臺，尤其是利用網(wǎng)絡(luò)平臺，暢通民意訴求表達(dá)渠道，同時(shí)推進(jìn)政務(wù)公開，建設(shè)一個(gè)開放政府化社會矛盾糾紛于無形之中。另外一個(gè)方面也不能把解決社會矛盾的責(zé)任全部攬到信訪部門來。要強(qiáng)調(diào)職能部門對信訪工作的配合，強(qiáng)調(diào)有權(quán)處理部門的責(zé)任，同時(shí)發(fā)揮多種糾紛解決途徑的作用。

信訪在國家與社會的穩(wěn)定承載著特殊的意義與作用，改革和完善信訪這項(xiàng)中國特色的政治制度是有效防范和化解現(xiàn)階段社會矛盾糾紛的重要使命。信訪制度改革需要在實(shí)踐中不斷摸索，也只有通過不斷實(shí)踐和總結(jié)才可能在制度建設(shè)中取得成績。

作者簡介：周冉（1980-），女，中共棗莊市委黨校法學(xué)教研室副主任，講師，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)、法理學(xué)。