在某些省份，張兆安聽(tīng)當(dāng)?shù)馗刹恐v，援助方“送人送錢(qián)送資源”，卻遭到受援方冷遇，援助方與受援方的權(quán)益均沒(méi)有得到保障；他至今仍發(fā)現(xiàn)有些地區(qū)，參與扶貧的各部門(mén)職能關(guān)系還未厘清。

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)村治理研究中心主任仝志輝介紹：“各地扶貧辦因缺乏上位法作指導(dǎo)，在制定地方條例時(shí)，哪些該列入，哪些不該列入，信心不足。這也導(dǎo)致地方條例缺乏創(chuàng)新?！?/p>

南方周末記者 杜茂林 發(fā)自北京

南方周末實(shí)習(xí)生 李馥含

全國(guó)人大代表、上海市社科院副院長(zhǎng)張兆安和他的立法調(diào)研小組成員醞釀許久，決定在2019年全國(guó)兩會(huì)上提交“對(duì)口幫扶立法建議書(shū)”，希望在扶貧立法問(wèn)題上向前推進(jìn)一步。

作為2018年在滬全國(guó)人大代表啟動(dòng)的“對(duì)口幫扶工作立法調(diào)研”的召集人，張兆安與近二十名來(lái)自多個(gè)領(lǐng)域的在滬全國(guó)人大代表，在不到半年時(shí)間里，去了新疆、云南、青海等多地調(diào)研。

這不是他第一次實(shí)地接觸“扶貧”這個(gè)概念。兩年前，他也參與了在滬全國(guó)人大代表啟動(dòng)的精準(zhǔn)扶貧專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研。經(jīng)過(guò)多年的扶貧觀察，他看到了可喜的一面，但也發(fā)現(xiàn)有些問(wèn)題始終存在。

在某些省份，張兆安聽(tīng)當(dāng)?shù)馗刹恐v，援助方“送人送錢(qián)送資源”，卻遭到受援方冷遇，援助方與受援方的權(quán)益均沒(méi)有得到保障；他至今仍發(fā)現(xiàn)有些地區(qū)，參與扶貧的各部門(mén)職能關(guān)系還未厘清。

2018年8月，張兆安一行在北京見(jiàn)到了國(guó)務(wù)院扶貧辦主任劉永富，他把相關(guān)情況作了介紹。他認(rèn)為“通過(guò)立法將扶貧工作納入法制化軌道，意義重大，十分必要”。

歷經(jīng)三十余年發(fā)展的中國(guó)扶貧事業(yè)，政策幾經(jīng)調(diào)整，從“救濟(jì)式扶貧”到“開(kāi)發(fā)式扶貧”，從“區(qū)域性扶貧”到瞄準(zhǔn)貧困縣，再到“扶貧入戶(hù)”……如今則到了“精準(zhǔn)扶貧”的攻堅(jiān)之年。早在2011年，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》，當(dāng)中就提出“加快扶貧立法”。不過(guò)時(shí)至今日，一部有關(guān)“扶貧事業(yè)根本法”的法律仍未出臺(tái)。

法律闕如令地方政府、社會(huì)組織面臨制度性尷尬。生態(tài)環(huán)境部副部長(zhǎng)、原全國(guó)人大代表黃潤(rùn)秋曾公開(kāi)呼吁：“扶貧開(kāi)發(fā)工作依然處于無(wú)法可依的境地，制約了全國(guó)扶貧攻堅(jiān)事業(yè)的健康發(fā)展。”

這部早已列入扶貧開(kāi)發(fā)綱要的立法規(guī)劃何時(shí)能實(shí)現(xiàn)，無(wú)論官員還是學(xué)者，都滿(mǎn)懷期待。

幾十年來(lái)呼聲由小變大

吳國(guó)寶是中國(guó)社會(huì)科學(xué)院貧困問(wèn)題研究中心副主任、國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)成員。自1987年起，出生于貧困山區(qū)的他就開(kāi)始研究扶貧，并很快因?yàn)?994年著名的《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》出臺(tái)，加入扶貧事業(yè)。

“八七”的含義是：在20世紀(jì)最后7年，集中力量基本解決全國(guó)農(nóng)村8000萬(wàn)貧困人口的溫飽問(wèn)題。但不僅是20世紀(jì)最后7年，吳國(guó)寶還見(jiàn)證了進(jìn)入21世紀(jì)后的扶貧政策變化。

吳國(guó)寶回憶，扶貧方面的立法試驗(yàn)最初是從扶貧資金管理辦法開(kāi)始的。1986年開(kāi)始，財(cái)政部就出臺(tái)了包括《支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金管理辦法》《國(guó)家扶貧資金管理辦法》在內(nèi)的多個(gè)文件。

到了1996年，中國(guó)扶貧政策迎來(lái)一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。“我們現(xiàn)在看到的很多扶貧政策都是這一年以后出臺(tái)的，比如鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織參與扶貧?！痹谀菚r(shí)，就有零星的民間聲音提出要為扶貧立法。

這些聲音很快有了回應(yīng)。同年，吳國(guó)寶就參加了由財(cái)政部牽頭的扶貧立法的討論，但立法終因時(shí)機(jī)問(wèn)題而未能實(shí)現(xiàn)。又過(guò)了四五年，民間要求為扶貧立法的聲音越來(lái)越大，但在《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001-2010）》中并未得到體現(xiàn)。

吳國(guó)寶告訴南方周末記者，呼聲變大的原因在于，21世紀(jì)的頭一個(gè)十年，人民的溫飽問(wèn)題基本解決。2007年，農(nóng)村最低生活保障制度建立，中國(guó)的扶貧事業(yè)進(jìn)入較為穩(wěn)定的時(shí)期，這為推進(jìn)扶貧立法提供了機(jī)遇。

另一個(gè)時(shí)代背景是，各地爭(zhēng)奪貧困縣異常激烈——誰(shuí)保住了貧困縣這頂帽子，就意味著能夠得到來(lái)自中央的扶貧資金。此番競(jìng)爭(zhēng)同時(shí)也把“誰(shuí)是窮人，誰(shuí)來(lái)幫助窮人”的問(wèn)題擺到了決策者的面前?！八阅菚r(shí)很多人想，能否通過(guò)制定法律來(lái)回答并規(guī)范上述問(wèn)題。”吳國(guó)寶說(shuō)。

中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任任大鵬對(duì)此感受頗深。2009年前后，由于扶貧立法的呼聲很高，他們團(tuán)隊(duì)就給國(guó)務(wù)院扶貧辦提交了報(bào)告，希望能為扶貧開(kāi)發(fā)提供法制化保障。那時(shí)，他已經(jīng)研究了一年多扶貧立法。

吳國(guó)寶回憶，國(guó)務(wù)院起草《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》時(shí)，召集專(zhuān)家進(jìn)行討論，各方對(duì)扶貧立法的內(nèi)容均存在分歧。他分析，當(dāng)時(shí)在立法宗旨、管理體制等許多方面，都尚未成熟到形成共識(shí)，有些問(wèn)題也還沒(méi)有明確的立場(chǎng)、觀點(diǎn)和方法。

但最終，加快扶貧立法還是寫(xiě)在了綱要的倒數(shù)第三條。“把扶貧立法寫(xiě)進(jìn)綱要是最后才決定的，”吳國(guó)寶說(shuō)，“而且當(dāng)時(shí)的說(shuō)法，也未明確是給扶貧開(kāi)發(fā)立法。”

綱要公布之后，有關(guān)扶貧立法的探索先從地方開(kāi)始了。地方扶貧條例在各地出現(xiàn)。截至目前，已有20個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）頒布了條例。如果把制定了扶貧開(kāi)發(fā)辦法的福建算上，這一數(shù)字達(dá)到21個(gè)。在接受南方周末記者采訪的部分學(xué)者看來(lái)，這為全國(guó)立法提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。

地方立法大同小異但不夠明確

同一時(shí)間，任大鵬也開(kāi)始關(guān)注地方的立法計(jì)劃。

據(jù)他介紹，各地出臺(tái)的條例時(shí)間不一樣，名稱(chēng)和內(nèi)容也有差別。其中，湖北省是全國(guó)各?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）中制定地方條例最早的。公開(kāi)資料顯示，早在1996年11月，湖北省人大常委會(huì)就通過(guò)了《湖北省扶貧條例》，13年后，2009年11月，省人大常委會(huì)又通過(guò)了《湖北省農(nóng)村扶貧條例》，原條例廢止。

新條例的條款從27條增加到49條，不僅條例名稱(chēng)發(fā)生了變化，也對(duì)原條例中不符合實(shí)際的條款進(jìn)行了大范圍修改。例如原條例規(guī)定對(duì)貧困地區(qū)減免農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、優(yōu)先安排勞動(dòng)就業(yè)指標(biāo)等條款，因農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消、勞務(wù)市場(chǎng)的放開(kāi)而不再具有實(shí)際意義。

在條例的名稱(chēng)上，湖北省確定為“農(nóng)村扶貧條例”，以適應(yīng)國(guó)家把扶貧重點(diǎn)放在農(nóng)村的整體戰(zhàn)略。但這與后面各地的立法條例相比，還是有所不同。

“后來(lái)各省制定的條例，往往會(huì)在扶貧后加‘開(kāi)發(fā)二字，比如四川、貴州、云南、甘肅等。”任大鵬對(duì)南方周末記者說(shuō)，“一方面，它把開(kāi)發(fā)式扶貧和其他扶貧區(qū)分開(kāi)來(lái)，另一方面也體現(xiàn)立法依據(jù)是中央頒布的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要?！?/p>

但有些省市也有自己的考慮。例如2010年5月頒布的《重慶市農(nóng)村扶貧條例》，就沒(méi)有“開(kāi)發(fā)”二字。重慶市人民政府在向市人大常委會(huì)匯報(bào)時(shí)作了說(shuō)明：論證審查中，大家對(duì)草案的名稱(chēng)有三種意見(jiàn)，一是《重慶市城鄉(xiāng)扶貧條例》，二是《重慶市扶貧開(kāi)發(fā)條例》，三是《重慶市農(nóng)村扶貧條例》。

最終市政府認(rèn)為，其時(shí)農(nóng)村扶貧與城市濟(jì)困的思路不同，農(nóng)村扶貧的外延也比農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)更廣，包含的內(nèi)容和措施更豐富，因此定名為《重慶市農(nóng)村扶貧條例》更為合適。

2013年通過(guò)的《貴州省扶貧開(kāi)發(fā)條例》則沒(méi)有“農(nóng)村”二字，但明確指出該條例的扶貧對(duì)象是“符合國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)且具備勞動(dòng)能力的農(nóng)村居民”。對(duì)此，貴州省政府認(rèn)為，條例之所以如此規(guī)定，是為了與民政部門(mén)的救助救濟(jì)對(duì)象相區(qū)別。

南方周末記者了解到，條例實(shí)施一段時(shí)間后，有些省份如廣西、甘肅完成了修訂，陜西省正在修訂，而四川省也在準(zhǔn)備。某省扶貧辦干部王思元（化名）告訴南方周末記者，前不久他所在的處室才被征求了修改意見(jiàn)。

據(jù)他介紹，該省當(dāng)初通過(guò)的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)條例要求，確定貧困戶(hù)要“一公示一公告”，總共不少于30天。但在具體執(zhí)行中，各市縣是按照“扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡工作實(shí)施方案”中的“兩公示一公告”執(zhí)行的，每次公示不少于5個(gè)工作日。“這就有沖突，需要修正?！?/p>

同時(shí)，精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶(hù)的程序也有了不同。“例如現(xiàn)在識(shí)別貧困戶(hù)，打破了部門(mén)間的數(shù)據(jù)壁壘，可以掌握貧困戶(hù)的房、車(chē)情況?！蓖跛荚榻B，“這些都要在新的扶貧開(kāi)發(fā)條例中予以體現(xiàn)?！?/p>

對(duì)這些地方探索，吳國(guó)寶有自己的見(jiàn)解。他認(rèn)為地方立法雖走在前面，但各地條例內(nèi)容大同小異，均是對(duì)扶貧對(duì)象、扶貧措施、資金和項(xiàng)目、監(jiān)督與考核、法律責(zé)任作出規(guī)定，但規(guī)定往往模糊、抽象，該明確的沒(méi)有明確，操作性和約束力都不強(qiáng)。

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)村治理研究中心主任仝志輝的看法與此相似。他向南方周末記者介紹：“各地扶貧辦因缺乏上位法作指導(dǎo)，在制定地方條例時(shí)，哪些該列入，哪些不該列入，信心不足。這也導(dǎo)致地方條例缺乏創(chuàng)新?！?/p>

扶貧方向亟須法律來(lái)指明

立法尚無(wú)時(shí)間表，在張兆安看來(lái)，未來(lái)扶貧的方向卻亟須法律來(lái)指明。

截至發(fā)稿時(shí)，扶貧開(kāi)發(fā)立法的最新進(jìn)展是：2019年2月26日，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)武維華向全國(guó)人大常委會(huì)作了脫貧工作情況的調(diào)研報(bào)告，提出：要積極推動(dòng)扶貧開(kāi)發(fā)立法，要將脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中行之有效的經(jīng)驗(yàn)上升為法律法規(guī)，做好脫貧攻堅(jiān)的制度設(shè)計(jì)和創(chuàng)新，將中央決策部署轉(zhuǎn)化為具體的制度規(guī)范，為脫貧攻堅(jiān)提供法制保障。

接受南方周末記者采訪的專(zhuān)家普遍認(rèn)為，扶貧立法的必要性不用贅述，他們也期待能夠在法律層面解決長(zhǎng)期以來(lái)困擾和制約扶貧事業(yè)的瓶頸，例如區(qū)域扶貧與精準(zhǔn)扶貧之間的關(guān)系，扶貧資金下放到縣以后如何規(guī)范處理等等。但在目前的環(huán)境下，制定一部國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)法不太現(xiàn)實(shí)。

如何處理扶貧法與其他法律的關(guān)系，是立法的一大難點(diǎn)。仝志輝認(rèn)為，西方發(fā)達(dá)國(guó)家基本上沒(méi)有專(zhuān)門(mén)為扶貧立法，相關(guān)制度安排多散見(jiàn)于社會(huì)救助法、社會(huì)保障法中。

任大鵬也注意到了這一點(diǎn)。他說(shuō)，扶貧中的很多制度在其他法律中是有相關(guān)規(guī)定的，比如涉及企業(yè)捐贈(zèng)，中國(guó)有公益事業(yè)捐贈(zèng)法。

更突出的一個(gè)現(xiàn)象是，長(zhǎng)期以來(lái)，扶貧被視為政府的責(zé)任，但扶貧事業(yè)到底姓“民”還是姓“官”就有爭(zhēng)議?！熬驼l(shuí)來(lái)扶貧這一點(diǎn)上，大家就很難達(dá)成共識(shí)?！眹?guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)成員汪三貴告訴南方周末記者，“立法的條件客觀上并不成熟。”

但也有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)首先實(shí)現(xiàn)扶貧法“從無(wú)到有”的飛躍，再進(jìn)行“從壞到好”的改進(jìn)。自幾年前開(kāi)始，多位全國(guó)人大代表委員就在全國(guó)兩會(huì)上提出建議。

一直被鼓勵(lì)參與扶貧的社會(huì)組織和公益機(jī)構(gòu)也渴望在推進(jìn)立法中發(fā)出自己的聲音，充分表達(dá)自己的利益訴求?！胺缮蠒?huì)賦予我們什么地位，給予什么資源幫助，這將決定我們能在扶貧中貢獻(xiàn)多少人力和技術(shù)?！蹦戏街苣┯浾?018年8月在湖南十八洞村走訪時(shí)，當(dāng)?shù)貐⑴c扶貧的一家公益機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

經(jīng)過(guò)30年扶貧，最難脫貧的人口還有多少？據(jù)汪三貴介紹，2013年至2014年全國(guó)建檔立卡識(shí)別出的貧困人口8962萬(wàn)。“到2020年全面實(shí)現(xiàn)小康，這種背景下，貧困人口還不脫貧也很難說(shuō)得過(guò)去?！蓖羧F表示。

在扶貧事業(yè)全社會(huì)動(dòng)員的今天，未來(lái)的立法走向是僅僅為開(kāi)發(fā)式扶貧立法，還是直接一步到位確定為扶貧法，何去何從，值得關(guān)注。

這也決定著扶貧的長(zhǎng)期走向?！?020年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧后，接下來(lái)的扶貧工作怎么走？”采訪中，張兆安多次表達(dá)了這樣的疑問(wèn)。

（南方周末記者譚暢對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）