周 全，董戰(zhàn)峰＊，吳語晗，葛察忠，李紅祥

（1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012；2.中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100872）

2015年9月25日，“改變我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程”（以下簡稱《2030年議程》）于聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會上正式通過，標(biāo)志著全球可持續(xù)發(fā)展發(fā)展目標(biāo)（Sustainable Development Goals, SDGs）的正式建立。該目標(biāo)包含17個全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和169個具體目標(biāo)，覆蓋社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境三大方面，構(gòu)建了一個綜合的目標(biāo)體系[1-3]。落實SDGs最重要的步驟之一是衡量和監(jiān)測SDGs各個目標(biāo)[4]。SDGs跨機(jī)構(gòu)專家組（IAEG-SDGs）于2017年公布了包括232個指標(biāo)在內(nèi)的SDGs全球指標(biāo)框架[1]，提供了一套全球統(tǒng)一的衡量體系，但對于指導(dǎo)具體國家的政策制定的作用較為有限。為了幫助各個國家在實現(xiàn)SDGs的過程中找出優(yōu)先問題、理解挑戰(zhàn)、明確差距，以促進(jìn)實現(xiàn)更加有效的可持續(xù)發(fā)展決策，2016年，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展行動網(wǎng)絡(luò)（SDSN）與貝塔斯曼基金會（Bertelsmann Foundation）合作發(fā)布了《2016年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)指數(shù)和指示板全球報告》，推出在國家層面SDGs的測量標(biāo)準(zhǔn)——可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)指數(shù)（SDG Index）和通過顏色編碼體現(xiàn)17項目標(biāo)整體實施情況的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)指示板（SDG Dashboards）[6]，為比較國家間不同的發(fā)展水平提供了可能。在此基礎(chǔ)上，SDSN和貝塔斯曼基金會在2017年、2018年連續(xù)發(fā)布了該系列報告，2017年報告中將國家范圍由149個擴(kuò)大到157個，指標(biāo)數(shù)由77個增加到99個，SDG Dashboards（2017）為了使表達(dá)更清晰、更有區(qū)別，采用4種顏色來體現(xiàn)一個國家整體上實現(xiàn)17項SDGs的情況[7]。其中，綠色表示實現(xiàn)2030年的目標(biāo)面臨的挑戰(zhàn)較少，一些目標(biāo)甚至已經(jīng)達(dá)到了實現(xiàn)該目標(biāo)所要求的臨界值；黃色、橙色、紅色代表仍存在挑戰(zhàn)，且這3種顏色代表的挑戰(zhàn)程度依次上升（橙色為2017年新增色）[7]。2018年報告中共涉及156個國家，指標(biāo)數(shù)在原有基礎(chǔ)上新增6個，替換7個，評分方法沒有太大變動[8]。

近年來，國外許多學(xué)者展開了對可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的研究[9-19]，對聯(lián)合國設(shè)計的指標(biāo)體系意見不一。有研究表明，將一些指標(biāo)如生物多樣性等納入可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系，可以促進(jìn)對至少10%的海洋和沿海地區(qū)的保護(hù)，從而更系統(tǒng)、更全面地實施可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)[12]。同樣，也有學(xué)者對可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的制定提出了質(zhì)疑，他們認(rèn)為有些目標(biāo)，如SDG14中指標(biāo)并不是完全量化的，不夠嚴(yán)謹(jǐn)[13]；還有學(xué)者通過模型論證，SDG存在矛盾[14]。此外，許多學(xué)者提出了實現(xiàn)SDG的方法，包括生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)（Ecological Infrastructure, EI）[15,16]、 綜 合 景 觀 管 理（Integrated Landscape Management, ILM）[17]，以及稅收和補貼等財政手段[18]。薛瀾是國內(nèi)較早研究SDG的學(xué)者之一，其深入分析了實施SDGs面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，并針對中國實現(xiàn)SDGs提出了建議[19]；宇傳華、王璐和邱卓英等從健康角度提出中國在實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)過程中應(yīng)采取的措施[20,21]；過勇和宋偉認(rèn)為清廉指數(shù)存在局限性，說明SDG得分不夠公正[22]。從國內(nèi)研究現(xiàn)狀來看，關(guān)于可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的研究還不夠深入，研究主要集中在SDGs2030實施的問題分析、對策建議以及指標(biāo)設(shè)計的合理性和決策支撐有效性層面，對國際前沿的追蹤性研究不夠。本研究系統(tǒng)分析了這項在全球具有較大影響的可持續(xù)發(fā)展評估報告，重點針對在中國國別的評估結(jié)論所顯示的在SDGs進(jìn)程中面臨的挑戰(zhàn)，也分析了該評估工作本身存在的問題和不確定性，并基于該評估結(jié)果提出了中國如何更好地實施SDGs2030的對策建議。

1 中國實現(xiàn)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的狀況

1.1 中國在全球SDG指數(shù)和指示板報告中排名上升

2016年中國在149個參評國家中居第76位，得分為59.1分，處于中后位[1]；2017年得分為67.1分，在全球157個受評國家中位居第71位，整體排名處于中位[1]；2018年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)指數(shù)中國得分為70.1分，在全球156個受評國家中位居第54位，整體排名位居上游[1]。2018年中國的SDG指數(shù)相較2017年增長3分，提高了4.47%，相對排名升高了10.83%；“SDG指示板”顯示17項目標(biāo)中表現(xiàn)為橙色的目標(biāo)占比從2017年的64.71%下降到了2018年的52.94%，表現(xiàn)為綠色的目標(biāo)占比上升了一倍（表 1）。

1.2 中國17項可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)展差異明顯

在17項可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中，2018年評級為綠色和黃色的目標(biāo)各僅有2項，評級為橙色的目標(biāo)有9項，評級為紅色的目標(biāo)有4項。從表1和表2可以發(fā)現(xiàn)：中國僅消除貧困（SDG1，得分99.5，排名第47位）、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長可持續(xù)（SDG8）評級為綠色。中國在促進(jìn)全民教育（SDG4，得分73.8，排名第96位）、水和環(huán)境衛(wèi)生可持續(xù)管理（SDG6，得分89.9，排名第34位）方面評級為黃色。在評級為橙色的目標(biāo)中，與環(huán)境相關(guān)的目標(biāo)排名均位于中后位，如城市可持續(xù)發(fā)展（SDG11，得分69.2分，排名第95位）、保護(hù)陸地生態(tài)（SDG15，得分58.6，排名第90位）。中國最值得重視的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)有確保健康的生活方式（SDG3，得分80，排名第61位）、減少不平等（SDG10，得分59.6，排名第64位）、應(yīng)對氣候變化（SDG13，得分69.3，排名第139位）、保護(hù)海洋生態(tài)（SDG14，得分33.5，排名第106位），均被評級為紅色。

1.3 中國實現(xiàn)17項可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)依然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

2018年中國17項可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的表現(xiàn)情況在發(fā)生變化，一些目標(biāo)表現(xiàn)較之前有明顯改善，一些目標(biāo)表現(xiàn)則有所變差。其中，改善較大的目標(biāo)有：促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長可持續(xù)（SDG8）由黃色升級為綠色，全民教育（SDG4）由橙色升級為黃色，表明中國在實現(xiàn)這幾項可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的工作中面臨的挑戰(zhàn)減少；促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長可持續(xù)（SDG8）和減少不平等（SDG10）全球排名約上升30名，這是中國在2018年名次上升的主要原因。但是，確保健康的生活方式（SDG3）、消除不平等（SDG10）、應(yīng)對氣候變化（SDG13）和保護(hù)海洋生態(tài)（SDG14）仍評級為紅色，表明從全球視角看中國生態(tài)環(huán)境治理狀況依然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2018年報告中新增加了衡量實現(xiàn)2030年議程狀態(tài)的指標(biāo)，在應(yīng)對氣候變化（SDG13）和保護(hù)海洋生態(tài)（SDG14）中，如“人均二氧化碳排放量”“海洋健康指數(shù)——清潔水體”評級為紅色，說明中國在該領(lǐng)域表現(xiàn)不佳。

表1 2016—2018年中國的SDG指示板表現(xiàn)

表2 2017及2018年中國SDG指數(shù)評估結(jié)果

1.4 生態(tài)環(huán)境保護(hù)是中國可持續(xù)目標(biāo)發(fā)展進(jìn)程的短板

在2017年和2018年評估的17項可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中有9項目標(biāo)，共34個指標(biāo)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)直接或間接相關(guān)。結(jié)合“SDG指示板”，兩年表現(xiàn)均為紅色的4項目標(biāo)中有3項（SDG3、13、14）與生態(tài)環(huán)境相關(guān)，占比75%；2017年表現(xiàn)均為橙色的11個目標(biāo)中有6項與生態(tài)環(huán)境相關(guān)（SDG2、6、7、11、12、15），占比54%；2018年表現(xiàn)均為橙色的9個目標(biāo)中有5項與生態(tài)環(huán)境相關(guān)（SDG2、7、11、12、15），占比54%。此外，兩年均有14個指標(biāo)表現(xiàn)為紅色，根據(jù)表3，2017年有9個與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的指標(biāo)表現(xiàn)為紅色，占比64%；2018年有10個與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的指標(biāo)表現(xiàn)為紅色，占比高達(dá)71.42%。

2 中國落實2030年議程存在的問題

2.1 與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)評級普遍偏低

（1）水和環(huán)境衛(wèi)生的可持續(xù)管理（SDG6）仍面臨較大挑戰(zhàn)

中國在該領(lǐng)域總體表現(xiàn)為黃色，說明距實現(xiàn)2030年的目標(biāo)仍有較大距離。因為目前中國水資源管理和可持續(xù)利用仍面臨嚴(yán)峻局面；在用水安全方面，全國行政村分別有78%、35%未建污水和垃圾處理設(shè)施，與實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善目標(biāo)有很大差距；在水污染防治方面，涉水行業(yè)排污許可證實施在制度設(shè)計與管理執(zhí)行層面尚存在諸多問題，主要體現(xiàn)為偏重于對大氣污染物排放管理，對污水間接排放、雨水排放、節(jié)水等問題未妥善解決[23]。

（2）城市可持續(xù)發(fā)展（SDG11）亟需改善

中國在該目標(biāo)的表現(xiàn)為橙色。城市地區(qū)PM值小于2.5的年平均濃度（μg/m3）指標(biāo)評級為紅色，中國依然是PM2.5污染嚴(yán)重的國家[24,25]；城市內(nèi)澇、城市擁堵、“老破小”建筑群安全性較差等問題依然突出；在滿足城鄉(xiāng)低收入人群的居住需求、住房保障體系、綠色建筑技術(shù)創(chuàng)新等方面亟待改善[23]。

（3）消費和生產(chǎn)模式（SDG12）需逐步向可持續(xù)發(fā)展方向轉(zhuǎn)變

中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式仍然粗放，雖然正積極推進(jìn)綠色生產(chǎn)和生活方式，萬元GDP能耗、水耗、污染物排放下降較快，但是絕對數(shù)值仍然偏高，同時社會公眾、企業(yè)的綠色消費、綠色生產(chǎn)意識仍需要進(jìn)一步提升，相關(guān)法律法規(guī)還有待健全。

（4）應(yīng)對氣候變化（SDG13）亟需采取更多措施

中國該目標(biāo)的表現(xiàn)為紅色，說明若要實現(xiàn)2030年的目標(biāo)需要解決很多困難。中國正處于經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展階段，與能源相關(guān)的人均CO2排放量評級為紅色，說明能源消費結(jié)構(gòu)仍不合理；氣候變化脆弱性監(jiān)測評級為紅色，說明應(yīng)對氣候變化認(rèn)識仍有待提高，體制機(jī)制和基礎(chǔ)能力建設(shè)仍有待加強(qiáng)。中國應(yīng)控制碳排放，推進(jìn)碳排放權(quán)交易市場建設(shè)，落實應(yīng)對氣候變化行動承諾，推動氣候變化南南合作，以增強(qiáng)適應(yīng)氣候變化能力。

（5）保護(hù)海洋生態(tài)（SDG14）面臨最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)

中國的表現(xiàn)為紅色，海洋開發(fā)潛在環(huán)境風(fēng)險較高，災(zāi)害性生態(tài)異?，F(xiàn)象頻發(fā)，防控難度較大；中國僅在防止過度捕魚領(lǐng)域得分較高，而在海洋生物多樣性、清潔水體、漁業(yè)養(yǎng)殖方面得分較低，前者評級為橙色，后兩者評級為紅色。雖然目前海洋環(huán)境保護(hù)和海洋資源開發(fā)利用能力進(jìn)一步提升，各類海洋污染預(yù)防和治理得到加強(qiáng)，但夏季富營養(yǎng)化狀態(tài)海域面積呈增加趨勢，還需大力推進(jìn)富營養(yǎng)化海域治理工作，有待繼續(xù)加大海洋可持續(xù)管理力度。

（6）保護(hù)陸地生態(tài)（SDG15）需要繼續(xù)推進(jìn)

中國生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾較為突出，生態(tài)供給與社會需求仍存在較大差距，瀕危物種紅色名錄指數(shù)評級為紅色，亟需采取措施遏制生物多樣性下降的總體趨勢。中國應(yīng)筑牢生態(tài)安全屏障，平衡生態(tài)供給與社會需求之間的差距，逐步提高森林覆蓋率。

2.2 SDG評價指標(biāo)與中國當(dāng)前生態(tài)環(huán)保重點工作關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)

可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)是站在全球視角設(shè)定的目標(biāo)，沒有對國家給出具體建議，而可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)指數(shù)和指示板系列報告是以SDGs全球指標(biāo)框架為基礎(chǔ)設(shè)置的評價指標(biāo)，由于各國國情和發(fā)展階段各不相同，對應(yīng)要優(yōu)先解決的問題也不相同，即許多國家直接采用可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中所設(shè)定的指標(biāo)數(shù)值則會顯得不夠全面且缺少針對性。比如，中國主要在環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和主要污染物總量減排方面取得成果，這些環(huán)境目標(biāo)的量化指標(biāo)并沒有體現(xiàn)在《2016年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)指數(shù)和指示板全球報告》中，中國取得的成績難以直接反映到SDG指數(shù)得分中。鑒于全球尺度的目標(biāo)指標(biāo)設(shè)計不可避免地與各國訴求存在一定差異，因此聯(lián)合國非常鼓勵各國因地制宜地制定本土化的SDGs指標(biāo)體系。

2.3 中國的統(tǒng)計數(shù)據(jù)難以充分支撐SDGs2030指標(biāo)進(jìn)程測量

由于可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)指數(shù)和指示板的統(tǒng)計口徑、指標(biāo)等與國內(nèi)有部分不一致，對SDG指數(shù)和指示板的最終呈現(xiàn)存在影響。如中國人口普查5年統(tǒng)計一次，所以與人口相關(guān)的指標(biāo)如營養(yǎng)不良比例、5歲以下兒童發(fā)育不良的比例和營養(yǎng)不良的比例等得分無變化，但這并不是說中國在這三個指標(biāo)上的狀況沒有改進(jìn)，而是因為可獲得的統(tǒng)計數(shù)據(jù)本身沒有變化。此外，數(shù)據(jù)可獲得性以及數(shù)據(jù)質(zhì)量會影響最終結(jié)論。中國的小學(xué)凈入學(xué)率，5～14歲的童工比例，醫(yī)療、教育和研發(fā)支出等數(shù)據(jù)還存在數(shù)據(jù)缺失，國內(nèi)目前還沒有這方面的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從而影響了評估結(jié)果的準(zhǔn)確性。

表3 2017—2018年中國與環(huán)境相關(guān)的SDG各項指標(biāo)表現(xiàn)情況

已有35%的參評國家確定了官方的關(guān)鍵指標(biāo)來監(jiān)測可持續(xù)發(fā)展計劃的實施情況，包括法國、德國、日本等，而中國、美國、加拿大等國家尚未確定[8]。2017年8月發(fā)布的《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程進(jìn)展報告》只是描述性地總結(jié)了中國國家層面落實可持續(xù)發(fā)展議程的做法和經(jīng)驗，沒有具體體系可用于量化的監(jiān)測評估，中國迫切需要根據(jù)具體國情構(gòu)建中國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的指標(biāo)體系，開展評估體系建設(shè)[23]。

3 中國落實2030年議程的對策建議

3.1 通過落實SDGs提升中國的環(huán)境治理現(xiàn)代化水平

中國的生態(tài)環(huán)境問題是可持續(xù)發(fā)展三大支柱中的短板，水、氣候變化、生物多樣性等環(huán)境目標(biāo)進(jìn)入2030年可持續(xù)發(fā)展議程使得環(huán)境治理的外部壓力增大，在下一階段，中國重點要將命令、控制手段轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)防、可持續(xù)性手段。此外，根據(jù)全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會的最新要求，中國應(yīng)“共謀全球生態(tài)文明建設(shè)，深度參與全球環(huán)境治理”，面對中國綜合國力增強(qiáng)，提供更多環(huán)境公共產(chǎn)品的壓力增加，中國需要更加重視可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境治理，堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)，針對短板領(lǐng)域和短板指標(biāo)，要不斷完善風(fēng)險應(yīng)對機(jī)制，加強(qiáng)風(fēng)險防控能力建設(shè)，解決突出生態(tài)環(huán)境問題，確保每項目標(biāo)和指標(biāo)都能按時達(dá)標(biāo)[25,26]。

3.2 建立中國SDGs指標(biāo)年度報告制

按照聯(lián)合國SDGs指標(biāo)體系建立原則，參考其他國家構(gòu)建SDGs指標(biāo)體系的經(jīng)驗做法，建立本土化、可量化、可監(jiān)測的指標(biāo)體系，對于評估可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)展、引導(dǎo)政策制定方向、并最終確保SDGs的實現(xiàn)具有重要意義。在制定過程中要充分考量指標(biāo)方法學(xué)、指標(biāo)設(shè)定、指標(biāo)目標(biāo)值的設(shè)定等關(guān)鍵問題，結(jié)合中國可持續(xù)發(fā)展實際設(shè)定核心目標(biāo)，同時注重SDG指標(biāo)選取、評估和數(shù)據(jù)遺漏值的修補等的實時跟進(jìn)，真正做到可量化、可監(jiān)測、可考核，從而保證SDGs的最終實現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，啟動國家SDGs實施進(jìn)展指標(biāo)監(jiān)測與評估報告，可由管理部門來主導(dǎo)編制，也可采取第三方評估方式，宣傳中國落實SDGs和參與國際合作的創(chuàng)新努力和工作成果。

3.3 建立有效的SDGs推進(jìn)實施機(jī)制

建設(shè)2030年可持續(xù)發(fā)展議程的體制保障制度，既要加強(qiáng)橫向的跨領(lǐng)域、跨部門協(xié)調(diào)，又要確保政策縱向落地，形成“中央—地方—基層”的有效落實機(jī)制，推動建立落實可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)，為落實工作積累經(jīng)驗。中央要進(jìn)一步完善頂層設(shè)計，將17項SDGs納入國家發(fā)展總體規(guī)劃以及專項規(guī)劃，特別是把一些重要指標(biāo)與專項規(guī)劃的指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)籌和銜接，作為約束性指標(biāo)。同時，建議結(jié)合中國國情，對各省份落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程的進(jìn)展情況進(jìn)行監(jiān)測和評估，有助于各地區(qū)明晰差距，明確適合本區(qū)域的實現(xiàn)路徑，從而更好地促進(jìn)中國及各地區(qū)落實2030年議程。從環(huán)境治理的邊際成本角度來說，東部發(fā)達(dá)地區(qū)要比西部相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)承擔(dān)更多的任務(wù)。

3.4 建立2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實施統(tǒng)計體系

國家要采取措施建立完善的數(shù)據(jù)監(jiān)測、收集、發(fā)布系統(tǒng)，如加大地方及基層信息技術(shù)建設(shè)投資，提升從業(yè)人員綜合素質(zhì)等。對重點環(huán)境信息，如PM2.5濃度等指標(biāo)，建立常態(tài)化可視化監(jiān)測機(jī)制；對目前缺失的數(shù)據(jù)，如“小學(xué)凈入學(xué)率”“5～14歲的童工比例” “醫(yī)療、教育和研發(fā)支出”等要加強(qiáng)數(shù)據(jù)的收集，完善責(zé)任部門之間協(xié)調(diào)機(jī)制；在健全統(tǒng)計指標(biāo)的基礎(chǔ)上，做好數(shù)據(jù)的定期發(fā)布，同時也要加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全管理。