徐夢(mèng)佳，劉 冬＊

（生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所，江蘇南京 210042）

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程在不斷探索中向前發(fā)展，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著工業(yè)化進(jìn)程加速，我國(guó)城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展。根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告2016》，1978—2016年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口從1.72億增加到7.93億，城鎮(zhèn)化率從17.92%提升到57.35%（圖1），城鎮(zhèn)化率年均提高1.04%，遠(yuǎn)高于世界同期平均水平，規(guī)模速度世界少見(jiàn)，成就舉世矚目。

城鎮(zhèn)化一方面對(duì)城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、交通、生產(chǎn)、科技以及文化的發(fā)展起到了重要推動(dòng)作用；另一方面，由于城市人口的持續(xù)增長(zhǎng)和高度集中，消耗需求水平的不斷增加，城市自身具有的代謝功能正在對(duì)自然界的生態(tài)平衡產(chǎn)生重大影響和沖擊，同時(shí)，也對(duì)人類的居住環(huán)境和生活質(zhì)量產(chǎn)生各種不利影響，引起了環(huán)境污染、垃圾圍城、交通擁堵等問(wèn)題。城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來(lái)的一系列問(wèn)題已成為影響我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的重要方面，為此，我國(guó)提出了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路[1-3]。2014年我國(guó)出臺(tái)了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，強(qiáng)調(diào)健康有序發(fā)展城鎮(zhèn)化，以城市群為主體形態(tài)，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路。黨的十九大報(bào)告提出，以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的歷史時(shí)期。在生態(tài)文明、新型城鎮(zhèn)化全面推進(jìn)的背景下，城市生態(tài)建設(shè)是優(yōu)化空間布局、促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。只有通過(guò)城市生態(tài)建設(shè)，改善并優(yōu)化人居環(huán)境，才能吸引更多的優(yōu)勢(shì)資源服務(wù)于城市經(jīng)濟(jì)水平提升，從而增強(qiáng)城市的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

圖1 近四十年我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展變化

我國(guó)學(xué)者早在20世紀(jì)90年代就開(kāi)始關(guān)注我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的研究，并從多個(gè)角度提出了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)環(huán)境管治途徑。如陳海秋[4]從“城市環(huán)境治理”概念入手，認(rèn)為城市環(huán)境治理是各類治理主體對(duì)城市環(huán)境公共事務(wù)進(jìn)行合作參與、多元化管理的過(guò)程或狀態(tài)，并提出實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境管理作用方式根本性轉(zhuǎn)變的方法和途徑。曹海軍和霍偉樺[5]認(rèn)為協(xié)作式治理作為國(guó)內(nèi)外研究府際關(guān)系和跨區(qū)域合作的新趨勢(shì)，對(duì)城市群環(huán)境治理具有重要的借鑒意義，并運(yùn)用協(xié)作式治理的理論框架構(gòu)建了優(yōu)良的城市治理體系和新型的城市群內(nèi)府際關(guān)系。張倩等人[6]從城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源政策、生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施以及組織形式等五個(gè)方面對(duì)城市生態(tài)管理模式進(jìn)行詮釋，并剖析城市生態(tài)管理模式對(duì)城市資源利用效率的影響。

城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進(jìn)程中對(duì)生態(tài)環(huán)境的忽視導(dǎo)致產(chǎn)生環(huán)境問(wèn)題的情況非我國(guó)獨(dú)有，發(fā)達(dá)國(guó)家先于我們經(jīng)歷了這一階段。從城鎮(zhèn)化率視角分析來(lái)看，我國(guó)在2010年達(dá)到50%的城鎮(zhèn)化率，英國(guó)早在1851年就經(jīng)歷了這一轉(zhuǎn)折點(diǎn)，德國(guó)（1893年）、美國(guó)（1918年）、法國(guó)（1931年）、日本（1953年）、韓國(guó)（1977年）也相繼先于我國(guó)經(jīng)歷了50%城鎮(zhèn)化率階段[7]。城市環(huán)境污染問(wèn)題是隨著城市發(fā)展產(chǎn)生的，特別是產(chǎn)業(yè)革命后，由于人口迅速增加，工業(yè)生產(chǎn)不斷集中和擴(kuò)大，能源消耗持續(xù)劇增，引發(fā)了嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題。20世紀(jì)以來(lái)，震驚世界的公害事件不斷發(fā)生，造成嚴(yán)重的社會(huì)危害，使各國(guó)政府和人民意識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性，并采取各種措施，投入大量資源進(jìn)行環(huán)境治理。另一方面，國(guó)外學(xué)者對(duì)于對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中環(huán)境治理的研究，起步早，角度多，內(nèi)容廣泛，最初的研究主要以“管理視角”為主，注重研究探討城市化引起的生態(tài)環(huán)境效應(yīng)和機(jī)理分析，進(jìn)入21世紀(jì)，學(xué)者們的研究開(kāi)始向“治理視角”轉(zhuǎn)變，主要圍繞“城市—經(jīng)濟(jì)—環(huán)境”系統(tǒng)，把城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展聯(lián)系起來(lái)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)、生物學(xué)、生態(tài)學(xué)、公共治理等不同角度對(duì)環(huán)境治理進(jìn)行了系統(tǒng)性研究[8-10]。研究、借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化健康、有序、可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，也為我國(guó)有效開(kāi)展城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)程中的生態(tài)環(huán)境管治提供了重要參考。

1 我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中面臨的生態(tài)環(huán)境壓力與挑戰(zhàn)

一方面，城鎮(zhèn)化對(duì)城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科技以及文化的發(fā)展起到了重要推動(dòng)作用；另一方面，由于城市人口的持續(xù)增長(zhǎng)和高度集中，消耗需求水平的不斷增加，城市自身具有的代謝功能正對(duì)自然界的生態(tài)平衡產(chǎn)生重大影響和沖擊，也對(duì)人類的居住環(huán)境和生活質(zhì)量產(chǎn)生不利影響，引發(fā)一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨著嚴(yán)峻的壓力與挑戰(zhàn)：

1.1 生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾突出

在城鎮(zhèn)化發(fā)展中充分考慮資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，是現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。世界各國(guó)的發(fā)展歷史和趨勢(shì)表明，人均商品能源消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)水平有明顯的相關(guān)關(guān)系。也就是說(shuō)，城市化以及城市化導(dǎo)致的收入差距擴(kuò)大必然促進(jìn)能源消費(fèi)總量不斷提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)1978—2013年城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)了324%，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)了15 430.8%，而能源消耗增長(zhǎng)了556.2%，這說(shuō)明我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的初級(jí)發(fā)展模式，是以能耗5倍多的增長(zhǎng)為代價(jià)實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及城鎮(zhèn)化的發(fā)展。這種粗放模式所帶來(lái)的生態(tài)成本不僅在一定程度上抵消了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成功，也對(duì)區(qū)域乃至對(duì)世界的能源供應(yīng)總量造成巨大且不可逆的影響。

1.2 政府治理與市場(chǎng)主導(dǎo)的關(guān)系不協(xié)調(diào)

過(guò)去十年間，我國(guó)在生態(tài)城市和城市化問(wèn)題治理領(lǐng)域取得了一系列成績(jī)，相繼推出了引導(dǎo)城市生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理的政策、標(biāo)準(zhǔn)、條例、財(cái)政激勵(lì)制度和示范項(xiàng)目。然而，我國(guó)城市的生態(tài)建設(shè)與管理多是自上而下，由政府主導(dǎo)，公眾參與程度小。城市建設(shè)中還存在“重建設(shè)、輕管理”的傾向，突出反映在城市環(huán)境管理的規(guī)劃滯后，城市環(huán)境管理和維護(hù)投入不足，相應(yīng)的人力和物力配置不夠，各類規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)不全等方面。在未來(lái)的城市化建設(shè)中，如何加快政府職能轉(zhuǎn)變、改進(jìn)監(jiān)管方式、充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，使更多的市場(chǎng)力量自下而上的參與甚至引導(dǎo)城鎮(zhèn)化生態(tài)建設(shè)，也是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)之一。

1.3 城鎮(zhèn)化建設(shè)導(dǎo)致資源環(huán)境狀態(tài)惡化

城市化增加了對(duì)土地資源的需求，而土地利用方式的變化改變了原有的生態(tài)環(huán)境結(jié)構(gòu)和過(guò)程。首先表現(xiàn)在城市面積的無(wú)節(jié)制擴(kuò)張所導(dǎo)致的可耕地資源緊缺，其次是土地利用變化后，原有生態(tài)過(guò)程、結(jié)構(gòu)和功能的改變所引發(fā)的生物多樣性減少等風(fēng)險(xiǎn)，再次，城市建設(shè)用地的無(wú)節(jié)制擴(kuò)張還可能額外增加區(qū)域環(huán)境的污染物輸入，影響其原有環(huán)境過(guò)程，對(duì)生物個(gè)體和生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生負(fù)面影響，進(jìn)而對(duì)城市生態(tài)格局、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)及人類居住環(huán)境造成風(fēng)險(xiǎn)。

1.4 城鎮(zhèn)環(huán)境污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)加劇

近年來(lái)，我國(guó)許多城市在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施方面取得了較大發(fā)展，但總體而言，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍相當(dāng)薄弱，特別是生活污水集中處理、生活垃圾無(wú)害化處理和危險(xiǎn)廢物處置能力尤顯不足。大城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱迫使周邊地區(qū)更多地承擔(dān)來(lái)自中心城區(qū)的各類污染。目前，由于生活污染和工業(yè)污染疊加，新舊污染相互交織，工業(yè)及城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移等問(wèn)題，我國(guó)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村污染物排放總量已超過(guò)全國(guó)污染物排放總量的一半，污染形勢(shì)嚴(yán)峻。

2 國(guó)外城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)環(huán)境管治經(jīng)驗(yàn)

他山之石，可以攻玉。雖然由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、區(qū)位特點(diǎn)、資源稟賦和環(huán)境基礎(chǔ)的不同，各國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展特點(diǎn)和歷程不盡相同，但是各國(guó)均在其城鎮(zhèn)化建設(shè)中積累了寶貴的生態(tài)環(huán)境管治經(jīng)驗(yàn)。

2.1 英國(guó)“多核化”城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題治理策略

英國(guó)城鎮(zhèn)化主要有兩種發(fā)展模式：“衛(wèi)星城市”建設(shè)模式和“新城”建設(shè)模式，兩種模式都體現(xiàn)了英國(guó)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中積極推行的全國(guó)多個(gè)城市共同發(fā)展、相互平衡、各具特色的“多核化”發(fā)展模式，這種多層次的發(fā)展模式有效緩解了城市壓力過(guò)大、人口聚集導(dǎo)致資源緊缺的局面[11,12]。該種發(fā)展模式下英國(guó)采取的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題治理策略也主要是從“衛(wèi)星城”和“新城”建設(shè)的規(guī)劃科學(xué)化和治理生態(tài)化著手：

（1）以科學(xué)規(guī)劃為龍頭，指引城鎮(zhèn)化建設(shè)

從1944年出臺(tái)的《大倫敦規(guī)劃》到2004年的《大倫敦空間發(fā)展戰(zhàn)略》，基本每隔20年倫敦政府就會(huì)出臺(tái)一部城市建設(shè)總體規(guī)劃，將環(huán)保問(wèn)題納入到城市規(guī)劃建設(shè)中統(tǒng)籌考慮，并出臺(tái)一系列配套法案和行動(dòng)方案來(lái)保障規(guī)劃的最終落實(shí)。對(duì)于“衛(wèi)星城”和“新城”建設(shè)，則通過(guò)規(guī)劃來(lái)強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)建設(shè)理念和目標(biāo)的科學(xué)性，重視小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)主體的多樣性，合理規(guī)劃城市空間布局，明確各分區(qū)功能，注重區(qū)域間的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

（2）優(yōu)先考慮環(huán)境保護(hù)，走環(huán)保與生態(tài)城鎮(zhèn)化之路

注重保護(hù)文化遺產(chǎn)，加強(qiáng)對(duì)歷史文化和古老建筑的保護(hù)和修繕；頒布生態(tài)建設(shè)計(jì)劃，實(shí)行指令性管制，防止城鎮(zhèn)盲目擴(kuò)大發(fā)展；限制污染企業(yè)和污染產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入，注重產(chǎn)業(yè)的綠色發(fā)展，給予環(huán)保類企業(yè)一定的扶持和鼓勵(lì)；大力實(shí)行小城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境工程，重視低碳社區(qū)建設(shè)，打造個(gè)性小城鎮(zhèn)。

2.2 德國(guó)“去核化”城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題治理策略

“去核化”又稱“去中心化”，是將功能、人口或資源從一個(gè)中心進(jìn)行重新分配或分散的過(guò)程[13]。德國(guó)是世界上城鎮(zhèn)化水平較高的國(guó)家，城鎮(zhèn)化率高達(dá)96%。德國(guó)的“去中心化”城市發(fā)展模式遵循行政資源、社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的均衡分布和區(qū)域城鄉(xiāng)同質(zhì)性原則，削弱了主要大城市的“資源中心”地位，促進(jìn)了地區(qū)平衡以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，有效地緩解了工業(yè)化進(jìn)程中的“城市病”，最終形成了城鎮(zhèn)布局相對(duì)合理，大中小城市并行發(fā)展的總體格局[14]。該種發(fā)展模式下德國(guó)采取的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題治理策略也多以改善中小城市和小城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)：

（1）注重城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展

德國(guó)除柏林、漢堡和慕尼黑三個(gè)城市外，其他城市人口均未超過(guò)百萬(wàn)，70%的人口生活在環(huán)境比較幽靜的中小型城市。因中小型城市的各種資源分布非常均衡，商業(yè)區(qū)、企業(yè)區(qū)、住宅區(qū)在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)就特別強(qiáng)調(diào)其分布的合理性。德國(guó)在構(gòu)建均衡式發(fā)展模式的城鎮(zhèn)化規(guī)劃時(shí)，尤其注重根據(jù)不同城鎮(zhèn)的不同地理?xiàng)l件和資源優(yōu)勢(shì)及其發(fā)展?jié)撃軐?duì)其進(jìn)行城鎮(zhèn)與環(huán)境協(xié)調(diào)建設(shè)[15]，并把有利于生態(tài)環(huán)境發(fā)展作為首要目標(biāo)。

（2）城市建設(shè)堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先

由于歷史傳統(tǒng)和人文素質(zhì)等原因，德國(guó)公眾對(duì)生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)的意識(shí)普遍較強(qiáng)。德國(guó)政府每四年頒布一輪生態(tài)建設(shè)計(jì)劃，實(shí)行指令性管制。在小城鎮(zhèn)建設(shè)中也將環(huán)境保護(hù)作為重要因素優(yōu)先考慮，堅(jiān)決杜絕以犧牲環(huán)境為代價(jià)來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。在德國(guó)建設(shè)法典中，環(huán)境保護(hù)制約著建設(shè)全過(guò)程，且政府規(guī)定任何建設(shè)項(xiàng)目都要保證綠地總量平衡。德國(guó)幾乎所有小城鎮(zhèn)中森林和花園總面積都占該城的三分之一以上。

2.3 美國(guó)“核—圈”城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題治理策略

美國(guó)是世界上城鎮(zhèn)化水平較高的國(guó)家之一，基本達(dá)到了城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化。1960年以后，美國(guó)在高度城鎮(zhèn)化的背景下引領(lǐng)了發(fā)達(dá)國(guó)家的兩大新潮流：“大都市區(qū)化”與“郊區(qū)化”，即一方面，中心城市核心作用愈發(fā)顯著，1990年后，美國(guó)都市區(qū)中心城市逐漸發(fā)揮出更為顯著的核心作用；另一方面，隨著大城市及城市中心區(qū)的人口擁擠、基礎(chǔ)設(shè)施老化、環(huán)境污染等“城市病”日益嚴(yán)峻，再加上交通系統(tǒng)和信息技術(shù)進(jìn)步的支撐，美國(guó)主要大中城市均出現(xiàn)了快速郊區(qū)化趨勢(shì)[16]，最終實(shí)現(xiàn)人口與產(chǎn)業(yè)的多中心擴(kuò)散。兩種發(fā)展模式本質(zhì)上都屬于“核—圈”城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。美國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展表現(xiàn)出強(qiáng)烈的自主性和自發(fā)性，這種發(fā)展模式下美國(guó)也采取多種手段充分調(diào)動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性，形成了一種自發(fā)的、自下而上的、上下結(jié)合的城市生態(tài)環(huán)境管治形式：

（1）多主體的管理制度

一般來(lái)說(shuō)城市政府是城市環(huán)境管理的主體，但美國(guó)不少城市紛紛進(jìn)行單一主體向多主體參與管理的轉(zhuǎn)變，并提高環(huán)境管理部門地位，促進(jìn)強(qiáng)化各部門間協(xié)作，逐漸形成了部門分工負(fù)責(zé)和環(huán)保部門統(tǒng)一管理及多主體參與監(jiān)督的格局，在提高城市的綠色管理的整體水平上具有顯著效果。

對(duì)于企業(yè)參與，美國(guó)通過(guò)設(shè)計(jì)環(huán)境管理跟蹤項(xiàng)目，激勵(lì)企業(yè)采取更為積極的自愿性環(huán)境行為，以規(guī)范企業(yè)行為，降低環(huán)境治理成本。對(duì)于公眾參與，美國(guó)是公眾參與城市環(huán)境管理的典型代表，其公眾參與管理主要有四種類型：對(duì)具體環(huán)境事務(wù)的參與、對(duì)政策評(píng)估甚至立法活動(dòng)的參與、對(duì)環(huán)境影響評(píng)估的參與和對(duì)具體開(kāi)發(fā)方式評(píng)審的參與。

（2）科學(xué)的城市規(guī)劃

美國(guó)的城市規(guī)劃不僅在于體系規(guī)劃的合理性、交通規(guī)劃的系統(tǒng)性，更在于它打破區(qū)域界線，進(jìn)行資源整合，以大中城市為中心，依托其輻射帶動(dòng)作用，以點(diǎn)帶面，推進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)一體化，使城鄉(xiāng)建設(shè)均衡發(fā)展，形成多層次的城鎮(zhèn)體系[17]。此外，美國(guó)的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、信息化齊頭并進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展，這些元素的加入不僅為城鎮(zhèn)化建設(shè)注入了活力，保證其穩(wěn)定健康發(fā)展，提升其發(fā)展水平，而且?guī)?dòng)了相關(guān)企業(yè)或產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成良性循環(huán)。

（3）以人為本的發(fā)展方向

美國(guó)在城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中除了鼓勵(lì)公眾積極參與、認(rèn)真吸收采納公眾意見(jiàn)外，還加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，不僅注重公園綠地保護(hù)、步行道自行車道的設(shè)計(jì)，而且充分考慮城市景觀的環(huán)境設(shè)計(jì)，使城鎮(zhèn)居民既擁有和大城市居民相同的舒適生活環(huán)境，又擁有大片森林與綠地，能夠與大自然進(jìn)行更為親密的接觸。通過(guò)這種方式，美國(guó)吸引了大批人口和產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)遷移，加速了城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度。

2.4 日本“政府主導(dǎo)”城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題治理策略

日本城市化高度發(fā)展的標(biāo)志不僅體現(xiàn)在人口城市化水平方面，還體現(xiàn)在政府主導(dǎo)的城鄉(xiāng)一體化過(guò)程和對(duì)城市環(huán)境污染的有效控制。與發(fā)展中國(guó)家的特大城市相比，日本的特大城市發(fā)展不僅集約化程度高，在生態(tài)、智能建設(shè)方面也值得研究和借鑒。

第二次世界大戰(zhàn)后，日本在國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的引導(dǎo)下，戰(zhàn)后恢復(fù)以重化學(xué)工業(yè)、石油化學(xué)聯(lián)合企業(yè)等骨干產(chǎn)業(yè)為中心，隨之而來(lái)是環(huán)境公害不斷發(fā)生，并成為重大社會(huì)問(wèn)題。后來(lái)隨著公害問(wèn)題的解決以及國(guó)內(nèi)外社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，日本的環(huán)境問(wèn)題重點(diǎn)和政策內(nèi)容也發(fā)生了很大變化。各個(gè)時(shí)期日本面臨的環(huán)境問(wèn)題及其對(duì)環(huán)境治理的理念與工作重點(diǎn)在每年出版的白皮書(shū)中得到了充分體現(xiàn)，如在1969—1971年間針對(duì)重大公害問(wèn)題的《公害白皮書(shū)》，1972—2006年間以構(gòu)建舒適生活環(huán)境為目標(biāo)的《環(huán)境白皮書(shū)》，2007—2008年間以資源的有效與循環(huán)利用為重點(diǎn)的《環(huán)境與循環(huán)型社會(huì)白皮書(shū)》，2009年以后則改為《環(huán)境、循環(huán)型社會(huì)與生物多樣性社會(huì)白皮書(shū)》，突顯了生物多樣性維護(hù)這一國(guó)際熱點(diǎn)問(wèn)題[18,19]。20世紀(jì)90年代后，在“政府主導(dǎo)”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下，日本采取的生態(tài)環(huán)境治理策略帶有濃厚的政府主導(dǎo)色彩：

（1）積極推進(jìn)生態(tài)城市建設(shè)

1989年，日本環(huán)境廳提出“恢復(fù)城市生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)”這一概念，并提出建設(shè)“生態(tài)城”（“eco-polis”）的目標(biāo)，為90年代生態(tài)城市（eco-city）和零排放生態(tài)工業(yè)園區(qū)（ecotown）建設(shè)打下了理論基礎(chǔ)。針對(duì)地球環(huán)境問(wèn)題和廢棄物處理與促進(jìn)循環(huán)利用等需要，日本環(huán)境廳于1993年頒布《環(huán)境基本法》，其目標(biāo)為“減少環(huán)境負(fù)荷，實(shí)現(xiàn)循環(huán)社會(huì)”“人與自然的共生”“官民共同參與”“推進(jìn)國(guó)際性環(huán)境問(wèn)題的解決”等，并要求各級(jí)政府必須編制有關(guān)環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)期規(guī)劃和實(shí)施計(jì)劃。這標(biāo)志著日本已從原來(lái)的關(guān)注公害和環(huán)境問(wèn)題轉(zhuǎn)向關(guān)注資源與環(huán)境問(wèn)題。另一方面，城市規(guī)劃建設(shè)主管部門也同期頒布《環(huán)境政策大綱》，規(guī)定日本三大都市圈（東京大都市圈、京都—大阪—神戶都市圈和名古屋都市圈）內(nèi)的所有城市以及其他人口在25萬(wàn)以上的城市圈的城市或縣府必須編制《城市環(huán)境規(guī)劃》[20]。

（2）積極推動(dòng)低碳社會(huì)建設(shè)

在氣候問(wèn)題備受關(guān)注的國(guó)際大背景下，日本也積極推動(dòng)低碳社會(huì)建設(shè)。2005年《京都議定書(shū)》協(xié)議正式生效后不久，日本專門成立“氣候變化對(duì)策推進(jìn)部”，修改并實(shí)施《氣候變化對(duì)策推進(jìn)法》，編制《京都議定書(shū)目標(biāo)達(dá)成計(jì)劃》。2008年，日本政府正式提出“到2050年碳排量比1990年削減60%～80%”和建設(shè)“低碳素社會(huì)”的長(zhǎng)期目標(biāo)，同時(shí)全面實(shí)施《低碳社會(huì)建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃》。2010年，日本政府制定“新成長(zhǎng)戰(zhàn)略”，在其中的21個(gè)國(guó)家項(xiàng)目中均提出了建設(shè)世界領(lǐng)先的“環(huán)境未來(lái)城市”設(shè)想。為配合《低碳社會(huì)建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃》，2008年后日本的低碳城市建設(shè)主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：制定地方自治體的《氣候變化對(duì)策實(shí)施計(jì)劃》，包括政府辦公與事業(yè)部門計(jì)劃和地區(qū)規(guī)劃兩個(gè)方面；建設(shè)“環(huán)境示范城市”；大力開(kāi)展生態(tài)城市建設(shè)支持項(xiàng)目；發(fā)布“低碳城市建設(shè)指導(dǎo)方針”。

3 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)環(huán)境管治的啟示

3.1 構(gòu)建生態(tài)環(huán)境空間治理體系

英國(guó)等國(guó)外城鎮(zhèn)化進(jìn)程中通過(guò)頒布制定空間發(fā)展戰(zhàn)略，建立城市綠道、生態(tài)廊道、公共空間、立體綠化在內(nèi)的城市多維度多層次生態(tài)空間的具體設(shè)計(jì)，引導(dǎo)城鎮(zhèn)區(qū)域間的空間協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。對(duì)于我國(guó)而言，目前各城市仍處于發(fā)展階段，多數(shù)城市的規(guī)劃編制中缺乏生態(tài)環(huán)境空間治理的理念。落實(shí)生態(tài)環(huán)境空間治理思路是從本源治理生態(tài)環(huán)境的一大途徑，包括統(tǒng)籌布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，合理空間布局，堅(jiān)持分類防治的原則，通過(guò)空間分析形成具有不同生態(tài)特征和防治要求的生態(tài)環(huán)境分區(qū)，實(shí)施分區(qū)分類管控，分級(jí)分項(xiàng)施策，從而提高生態(tài)環(huán)境精細(xì)化管理水平，提升生態(tài)環(huán)境治理效率[21]。

3.2 加強(qiáng)對(duì)突出環(huán)境問(wèn)題的治理

國(guó)外城鎮(zhèn)化過(guò)程中，對(duì)環(huán)境問(wèn)題不是面面俱到，而是抓住影響城市發(fā)展和居民生活的突出問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)治理，逐步推進(jìn)[22]。比如，新加坡為解決淡水資源匱乏問(wèn)題，通過(guò)綜合規(guī)劃、法律法規(guī)、價(jià)格調(diào)節(jié)、科學(xué)技術(shù)應(yīng)用等一系列措施綜合治理，構(gòu)建了以當(dāng)?shù)厮?、進(jìn)口水、新生水和淡化海水四大國(guó)家“水喉”為支撐的水源保障體系，把新加坡水資源匱乏的短板變成了戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)。對(duì)于我國(guó)而言，霧霾和水污染是影響城市居民生活的突出問(wèn)題，要進(jìn)行重點(diǎn)治理。針對(duì)霧霾問(wèn)題，應(yīng)確立區(qū)域治理的理念，實(shí)行跨行政區(qū)治理，在京津冀等重點(diǎn)污染區(qū)域建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車污染治理，目前北京、廣州、上海、天津、杭州、深圳等城市已經(jīng)實(shí)施限牌，下一步還應(yīng)從源頭上加大治理，比如改善能源結(jié)構(gòu)，降低煤炭消耗、提高電力等清潔能源的使用比例；提升油品標(biāo)準(zhǔn)，推廣應(yīng)用更高質(zhì)量的油品；大力發(fā)展公共交通，打造更多以軌道交通、城市公交、出租車和慢行交通系統(tǒng)為骨架的公交城市。針對(duì)水污染問(wèn)題，要沿長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等重點(diǎn)水域進(jìn)行聯(lián)動(dòng)治理，各行政區(qū)要建立水污染治理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

3.3 充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用

市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府引導(dǎo)是推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要手段，但由于市場(chǎng)失靈現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，并存在偶然性和不可預(yù)測(cè)性，因此，政府就要充分發(fā)揮公共管理作用，維護(hù)全社會(huì)的公共利益，在城鎮(zhèn)化發(fā)展中實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、社會(huì)穩(wěn)定和人的全面發(fā)展之間的平衡?？沙浞纸梃b日本“政府主導(dǎo)”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，充分發(fā)揮我國(guó)政府在解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中環(huán)境問(wèn)題中的主導(dǎo)作用，從滿足社會(huì)發(fā)展和公眾需求的角度出發(fā)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，明確政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃、政策制定、公共服務(wù)、農(nóng)村生態(tài)保護(hù)、社會(huì)管理的職責(zé)，提高資源和環(huán)境保護(hù)意識(shí)，正確處理好科學(xué)管理與指導(dǎo)、公共服務(wù)供給、社會(huì)管理創(chuàng)新、城鎮(zhèn)建設(shè)與農(nóng)村環(huán)境等方面的問(wèn)題[23]。

3.4 注重城鎮(zhèn)化的科技發(fā)展

生態(tài)城鎮(zhèn)化要求城市的發(fā)展必須與城市生態(tài)平衡相協(xié)調(diào)，要求自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的和諧統(tǒng)一，這就必須以強(qiáng)大的科技作為后盾。生態(tài)環(huán)境的改善同樣也依賴科技進(jìn)步，環(huán)?？萍籍a(chǎn)業(yè)的發(fā)展將是解決城市環(huán)境問(wèn)題的重要一環(huán)。為了使城市生態(tài)化建設(shè)獲得成功，世界上許多城市都非常重視城市建筑建設(shè)和改造過(guò)程中生態(tài)適宜技術(shù)的研制和推廣。我國(guó)在城市建設(shè)過(guò)程中也要把大力發(fā)展資源節(jié)約、環(huán)境友好的循環(huán)經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)作為城市建設(shè)的首要目標(biāo)，追求經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。通過(guò)政府投入、政策扶持等手段促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，這其中，除了要重視建筑生態(tài)適宜技術(shù)的研究外，還要重視生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)等專業(yè)人才的培養(yǎng)，促進(jìn)城市建設(shè)的全面生態(tài)化。

3.5 加大公眾監(jiān)督參與力度

國(guó)外城鎮(zhèn)化非常注重公眾參與，尤其在城市環(huán)境治理中，更加注重民間力量的培養(yǎng)，加強(qiáng)與企業(yè)、社會(huì)和環(huán)保團(tuán)體的合作，推行各種創(chuàng)新性設(shè)計(jì)，注意推動(dòng)自愿性行動(dòng)來(lái)保護(hù)環(huán)境，積極推動(dòng)公眾參與環(huán)境治理。我國(guó)在今后的城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，也要構(gòu)建從規(guī)劃方案的制定，到具體的建設(shè)推進(jìn)，再到后續(xù)的監(jiān)督監(jiān)控的全流程的公眾監(jiān)督參與機(jī)制，推動(dòng)城市發(fā)展逐步向綠色化、生態(tài)化、低碳化轉(zhuǎn)變。建設(shè)一批以綠色學(xué)校、綠色企業(yè)、綠色社區(qū)為主體的生態(tài)文化宣傳教育基地。擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境、資源能源等領(lǐng)域的信息公開(kāi)，建立滲透綠色城鎮(zhèn)化建設(shè)整個(gè)過(guò)程的公眾參與機(jī)制，在城市規(guī)劃、規(guī)劃執(zhí)行及環(huán)境保護(hù)等過(guò)程中聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，尊重公眾意愿。構(gòu)建對(duì)生態(tài)環(huán)境違法行為輿論監(jiān)督機(jī)制，保障公眾應(yīng)有的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)。引導(dǎo)環(huán)保義務(wù)監(jiān)督員、環(huán)保志愿者等民間力量和社會(huì)組織積極參與綠色城鎮(zhèn)化建設(shè)。