陳廣華 朱寒冰

摘 要：隨著“三權分置”改革的不斷推進，附著于農(nóng)地之上的農(nóng)業(yè)水權制度亟待完善?；跈嗄芊治鲆暯菣z視我國現(xiàn)行法律規(guī)范不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓的規(guī)定存在權利屬性界定不明、轉(zhuǎn)讓主體范圍過窄、轉(zhuǎn)讓程序干預過多等諸多不合理之處。使用權能分析的方法從法律上認可農(nóng)業(yè)水權的性質(zhì)為特殊用益物權，既有學理的支撐，也有現(xiàn)實的需求。故而在綜合考慮農(nóng)業(yè)水權特殊性的基礎上，通過明確農(nóng)業(yè)水權的法律性質(zhì)、擴大農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓主體范圍、積極轉(zhuǎn)變政府職能、充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓平臺的保障功能等綜合舉措放活農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓，方能構建新形勢下農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓之科學路徑。

關 鍵 詞：農(nóng)業(yè)水權；用益物權；處分權能；水資源

中圖分類號：D923.8 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2019）02-0106-09

收稿日期：2018-11-12

作者簡介：陳廣華（1970—），男，江蘇泰州人，河海大學法學院教授，民商法研究所所長，博士，研究方向為物權法、水權、農(nóng)業(yè)法治；朱寒冰（1994—）女，安徽宿州人，河海大學碩士研究生，研究方向為物權法、水權、農(nóng)業(yè)法治。

“水權”的概念提出后，諸多學者雖從不同角度和目的出發(fā)對其進行了不同解釋，但也形成了一個基本共識，即水權是一種由于水資源的稀缺性所引起的人們關注它們的使用、收益和轉(zhuǎn)讓的權利。[1]水權是一種內(nèi)涵廣泛的權利，涉及生存權、發(fā)展權與財產(chǎn)權等公法和私法的內(nèi)容，但其本質(zhì)仍為一種私法上的財產(chǎn)權。從私法視角審視，水權是具有占有、使用、收益、處分權能的權利體系，屬于用益物權。[2]農(nóng)業(yè)水權屬于水權的一個分類，因此，農(nóng)業(yè)水權人理應具有對農(nóng)業(yè)用水行使占有、收益、處分的權利。農(nóng)業(yè)用水主體對農(nóng)業(yè)水權處分的方式之一為轉(zhuǎn)讓，指通過合同等方式，將所享有的農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)與他人。[3]

自古至今，水資源始終與土地密切相關。近年來，由于人口的增長、水污染、水浪費現(xiàn)象嚴重等一系列原因?qū)е滤鳛橐环N資源日益顯現(xiàn)其稀缺性。盡管現(xiàn)行法律法規(guī)對水資源的歸屬與利用規(guī)則作出了專門規(guī)定，使水權從土地權利中得以獨立出來，但毋庸諱言，現(xiàn)代法律框架下水權的取得、轉(zhuǎn)讓等制度與土地權利之間的關聯(lián)仍然密切，如農(nóng)民使用本集體經(jīng)濟組織所屬水塘、水庫中的水引水灌溉的，土地位置仍是關鍵的評價因素?？梢?，土地利用關系的變化，直接關切農(nóng)業(yè)水權的轉(zhuǎn)讓規(guī)則。自2014年“中央一號文件”首次提出集體所有權、農(nóng)戶承包權和土地經(jīng)營權相分離的政策思路以來，中央連續(xù)推出了一系列方針政策，著力推進農(nóng)村土地“三權分置”改革。在此背景下，法律對農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓的規(guī)定是否合理亟待商榷?！胺呕钔恋亟?jīng)營權”、促進農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)是整個“三權分置”改革的核心?？梢灶A見，將會有更多的主體參與到農(nóng)業(yè)水權的轉(zhuǎn)讓和交易程序中。但現(xiàn)行法中的不合理規(guī)范限制了農(nóng)業(yè)水權的轉(zhuǎn)讓權能，不但與農(nóng)業(yè)水權的性質(zhì)不相符合，也與改革初衷背道而馳。因此，評析現(xiàn)行立法中有關農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓之立法規(guī)范，并就其不足提出改進意見就顯得尤為重要。有鑒于此，本文擬從農(nóng)業(yè)水權的處分權能視角出發(fā)，參照現(xiàn)行立法關于農(nóng)業(yè)水權的規(guī)定對農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓問題加以探討，以期于農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓路徑之構建有所裨益。

一、權能分析視角下農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓的立法檢視

目前，根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)范和實踐做法，我國農(nóng)村水權轉(zhuǎn)讓的主要方式有農(nóng)村用水轉(zhuǎn)向城市用水、工業(yè)用水和生態(tài)用水；農(nóng)業(yè)用水在農(nóng)村集體之間轉(zhuǎn)讓；農(nóng)民之間轉(zhuǎn)讓各自的富余農(nóng)業(yè)用水量。相較于其他類型的用益物權，農(nóng)業(yè)水權的轉(zhuǎn)讓方式過于單一，這種單一的農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓模式限制了農(nóng)業(yè)水權經(jīng)濟效益的正常發(fā)揮。此外，在農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓過程中，我國現(xiàn)行立法也存在諸多不合理規(guī)范，如相關法律缺乏對農(nóng)業(yè)水權法律屬性的準確定義，轉(zhuǎn)讓的主體僅限于內(nèi)部用水戶或者用水組織之間①，轉(zhuǎn)讓的前提是行政部門預先通過水權證等形式將用水權益明確到權利人②，轉(zhuǎn)讓的期限超過一年的必須事前報相關部門備案③，取水權取得許可范圍內(nèi)，發(fā)生取水用途的變更必須重新申請等等④。“三權分置”實現(xiàn)過程中，現(xiàn)實要求與農(nóng)村土地密切相關的農(nóng)業(yè)水權面臨充分釋放轉(zhuǎn)讓權能的現(xiàn)實需要，使農(nóng)業(yè)水權負載的農(nóng)業(yè)用水在政府宏觀調(diào)控的基礎上充分利用并實現(xiàn)效率最大化的經(jīng)濟性功能是農(nóng)業(yè)水權立法的重要使命。從私權利權能分析的視角，現(xiàn)行立法對農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓的規(guī)范不夠合理。

第一，農(nóng)業(yè)水權權利屬性界定不明。明確一項權利的性質(zhì)是權利保護的基礎和交易中定分止爭的有效途徑。水權和農(nóng)業(yè)水權在權利階層上是上下位的關系，即農(nóng)業(yè)水權是水權的子權利之一，農(nóng)業(yè)水權的性質(zhì)界定需從明確水權性質(zhì)開始。有學者認為，水權的本質(zhì)是民事權利，因此要用民法思維為水權下定義，否則水法系統(tǒng)可能因此銜接不順，運作不暢。水權是水法大廈的基礎，界定不準確，水法大廈可能因此傾斜。[4]從現(xiàn)有規(guī)范來看，我國缺乏對于水權性質(zhì)的明確規(guī)定，《水法》中僅在第48條規(guī)定了取水權，《水利部關于水權轉(zhuǎn)讓的若干意見》《水權交易管理暫行辦法》中雖直接采用了水權的概念，但卻未對水權的權利屬性和權利內(nèi)容進行闡釋和規(guī)定，《物權法》制定時眾多學者提出規(guī)定水權的意見。[5]出臺后的《物權法》雖然在第123條將取水權作為一種用益物權，但卻未對水權轉(zhuǎn)讓作出規(guī)定，這事實上是規(guī)避了對水資源本身性質(zhì)的直接規(guī)定。

從權能分析的視角出發(fā)，根據(jù)《水法》《水權交易管理暫行辦法》等法律法規(guī)的規(guī)定，我國的水資源所有權歸于國家，屬于全民所有，水權主體可以有償使用水資源、利用水資源進行經(jīng)濟發(fā)展獲得收益，以及在行政許可的范圍內(nèi)進行水資源的轉(zhuǎn)讓。這意味著水權主體現(xiàn)實適用的是用益物權，只是未通過法律條文的方式加以確定。土地三權分置背景下，經(jīng)營權流轉(zhuǎn)日益頻繁，客觀上也會導致農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓頻率的增加，水權權利屬性不能在立法層面確定下來，必將埋下交易混亂的隱患。作為只能為國家所有的水資源，其珍貴程度不言而喻，因此，這種立法上的缺憾不僅不利于水權和農(nóng)業(yè)水權的轉(zhuǎn)讓，也不利于更好地保護水資源。

第二，農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓主體范圍過窄?！端ā返?條、第7條、第48條以及《取水許可和水資源費征收管理條例》第4條、第33條等對現(xiàn)有農(nóng)業(yè)水權的取得和使用做了特殊規(guī)定，明確了農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓的主體僅限于內(nèi)部用水戶或者用水組織之間。這些規(guī)定在小農(nóng)經(jīng)濟時期對保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水、保障農(nóng)民正常生活方面發(fā)揮了重要作用。但是，農(nóng)村經(jīng)濟要進一步發(fā)展，就要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)代化。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢和當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營面臨的主要任務。長久以來，建立在農(nóng)戶均分基礎上的家庭承包經(jīng)營導致土地初次分配的分散，而農(nóng)戶承包取得的土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)也存在障礙。[6]在此背景下，適時提出的“三權分置”改革旨在維系農(nóng)村基本經(jīng)營制度的前提下解決人地分離矛盾、耕地細碎化和促進流轉(zhuǎn)自由順暢，培育和引入新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，實現(xiàn)土地資源的科學配置和價值最大化發(fā)揮，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、高效化和現(xiàn)代化提供制度保障。[7]可以想象，將會有越來越多的包括農(nóng)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中。這一背景下，原農(nóng)業(yè)水權人可能不再親自從事農(nóng)業(yè)而轉(zhuǎn)由農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營，這些農(nóng)業(yè)企業(yè)往往是分散在各地可能不屬于內(nèi)部用水戶或者用水組織。在此情況下，若仍堅持“轉(zhuǎn)讓的主體僅限于內(nèi)部用水戶或者用水組織之間”，則于農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不公平，不利于調(diào)動其生產(chǎn)積極性。

第三，農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓程序干預過多。目前，我國仍存在行政手段對于農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓過多干預的情況，農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓經(jīng)過的行政程序過于繁瑣，使水權轉(zhuǎn)讓市場運行艱難。如《取水許可管理辦法》第29條規(guī)定：“在取水許可證有效期限內(nèi)出現(xiàn)下列情形之一的，取水單位或者個人應當重新提出取水申請：（一）取水量或者取水用途發(fā)生改變的（因取水權轉(zhuǎn)讓引起的取水量改變的情形除外）……?！蔽覈m然對土地用途有一定限制，但這并不意味著農(nóng)地用途不會發(fā)生變化，比如基本農(nóng)田可以由水田變?yōu)楹档?、以農(nóng)地為基礎的普通農(nóng)業(yè)可以變?yōu)樵O施農(nóng)業(yè)等等?！叭龣喾种谩蓖恋亟?jīng)營權流轉(zhuǎn)背景下這種用途上的變化會更為普遍和頻繁。加之土地經(jīng)營者會根據(jù)市場需求和經(jīng)濟狀況調(diào)整養(yǎng)殖或種植的農(nóng)產(chǎn)品種類，實踐中土地用途的改變不可避免。農(nóng)業(yè)水權一并轉(zhuǎn)讓之后，農(nóng)業(yè)用水的質(zhì)和量都會發(fā)生變化。也就是說，經(jīng)過水權許可的土地經(jīng)營者在變更土地用途后即使仍在取水許可的有效期限內(nèi)，仍然需要重新提出取水申請，經(jīng)歷“申請——受理——審查——決定”的行政許可程序，但這并不符合簡政放權和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的要求。

發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，土地改革要求“放活土地經(jīng)營權”，“賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權”。[8]構建農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓科學路徑也有此需求，那么如何賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權？答案是必須充分保障其基本利益?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)是一種高投入、高產(chǎn)出的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，由于農(nóng)地規(guī)模化、集約化等生產(chǎn)特點客觀要求農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)期必須足夠長，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體縱使通過轉(zhuǎn)讓獲得農(nóng)業(yè)水權后，若其轉(zhuǎn)讓期限過短，轉(zhuǎn)讓程序過繁，極易發(fā)生水權轉(zhuǎn)讓糾紛，不利于保持農(nóng)業(yè)用水穩(wěn)定，更有礙經(jīng)營主體取得農(nóng)業(yè)長期收益，亦與“三權分置”政策初衷不符。

二、農(nóng)業(yè)水權的物權屬性分析

（一）農(nóng)業(yè)水權物權性質(zhì)的學理依據(jù)

農(nóng)業(yè)水權的上位概念是水權，厘清水權的性質(zhì)自可準確定位出農(nóng)業(yè)水權的性質(zhì)。目前在我國，私法視域下的水權性質(zhì)主要存在以下兩種觀點：一是新型用益物權（準物權）；[9][10]二是混合權利（包括水資源所有權、開發(fā)使用權、經(jīng)營權以及與水有關的其他權益）。[11]相較之下，前者具有合理性，后者值得商榷。就定義為新型用益物權的觀點而言，水資源在絕大部分國家或地區(qū)被當做公共財產(chǎn)或者采取國家、州或全體公民所有制形式，[12]我國立法亦順應了這一立法趨勢。①在水資源國家所有的基本框架下，由于水權是依法對地表水和地下水取得使用或收益的權利，[13]屬于水資源所有權的一部分，故有傳統(tǒng)用益物權的屬性存在，是一種他物權、限制物權和有期物權，能夠?qū)嗬麑ο筮M行使用、收益。但又因其某些特性，即客體的性質(zhì)、公權制約較多等，無法將水權完全歸入傳統(tǒng)物權領域。如水權的取得變更必須通過行政許可程序；水權的取得、轉(zhuǎn)讓是受多個部門法的共同調(diào)整與純私法領域的傳統(tǒng)用益物權有所差異；水權的立法內(nèi)容往往需要服從強制性的規(guī)范，因此，對水權的精確定性應當是將其作為一種新型用益物權。就第二種觀點而言，其不但違反了財產(chǎn)權體系內(nèi)部的位階關系，不符合《中華人民共和國水法》的立法原意以及具體規(guī)定，而且也與比較法上的立法通例相悖。[14]所以筆者認為，水權在性質(zhì)上屬于新型用益物權（準物權），農(nóng)業(yè)水權同樣如此。

（二）賦予農(nóng)業(yè)水權充分的處分權可以回應現(xiàn)實需求

決定物在法律或者事實上命運的權利為處分權，行使處分權的行為是處分。根據(jù)處分的性質(zhì)劃分，處分可分為法律上的處分和事實上的處分，法律上的處分是指主體對于其享有處分權的物上權利的處理，事實上的處分則是對該物本身的處分。所有權是物權中最完整的權利，包括占有、處分、收益等，其最早也最完全地享有處分權，所有權人可以選擇讓渡部分權利設立他物權。隨著社會的發(fā)展，基于追求物的利用效率和效益最大化的目的，處分權不應當為所有權人獨有，某些他物權如用益物權也應當有限制地享有處分權能，用益物權的處分行為也可以分為法律上的處分和事實上的處分，前者對標的物上的權利進行變動或者設定負擔，后者是對標的物本身進行改造或者損毀。[15]

農(nóng)業(yè)水權的轉(zhuǎn)讓過程中應當賦予用益物權法律上的處分權能。首先，充分的處分權能是解禁農(nóng)業(yè)水權主體限制和減少行政手段對農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓過多干預的應有之義。民法權利是平等的權利，農(nóng)業(yè)水權主體限制解禁的有效途徑是切實賦予一切有權主體同等的權利，讓農(nóng)業(yè)水權主體之間在平等權利保護下進行對話；民法權利是自由的權利，確立農(nóng)業(yè)水權的用益物權性質(zhì)，賦予交易主體充分的處分權能，使其自主交易，自負盈虧。行政強制讓位于主體自發(fā)，才能激發(fā)主體通過交易獲利的熱情而激活水權轉(zhuǎn)讓市場。其次，對“三權分置”政策的呼應。三權分離情形下取得經(jīng)營權的主體是否能有效利用土地，一定程度上取決于能否對經(jīng)營土地范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)用水的有效利用，我國秉持地權和水權分離的精神，土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)并不意味著水權隨之流轉(zhuǎn)。[16]農(nóng)業(yè)水權人缺少處分權能，導致農(nóng)地經(jīng)營人獲得土地經(jīng)營權卻無法取得經(jīng)營土地所需必要水權，難免會使經(jīng)營主體落入無以為繼的境地，因此，農(nóng)業(yè)水權主體能夠獲得充分的水權處分權能顯得尤為重要。只有水權能夠自由地轉(zhuǎn)讓，土地方能良好地經(jīng)營。但一般而言，農(nóng)業(yè)水權主體需要禁止其事實上的處分行為，一方面是與所有權的處分權相區(qū)分，肯定所有權最完整物權的地位，另一方面對農(nóng)業(yè)水權的轉(zhuǎn)讓也有現(xiàn)實意義。如農(nóng)業(yè)用水一般分為生活用水、灌溉用水和生態(tài)用水，生活用水是對基本生活的保障，生態(tài)用水與環(huán)境密切相關，富余的灌溉用水可以進行轉(zhuǎn)讓變?yōu)榻?jīng)濟效益，在農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓逐漸解禁的情況下允許用益物權人對農(nóng)業(yè)用水的事實處分，不難想象的是將會出現(xiàn)私自改變生活和生態(tài)用水泛濫的情況。農(nóng)業(yè)水權僅具有法律上的處分權能，如《取水許可管理辦法》第29條規(guī)定，即使在取水權許可期內(nèi)，改變農(nóng)業(yè)用水用途、用量也需要重新申請取水許可證。

在用益物權被限制事實處分的情況下定義法律處分和事實處分的范圍邊界顯得十分重要，否則賦予農(nóng)業(yè)水權處分權能的初衷可能無法實現(xiàn)。實踐中，農(nóng)業(yè)水權人為了增加經(jīng)濟收益往往會對農(nóng)業(yè)用水進行保存或者一定程度的改良而產(chǎn)生農(nóng)業(yè)用水變形的后果，農(nóng)業(yè)水權作為用益物權具有使用、收益權能，而這些行為本質(zhì)意義上是實現(xiàn)權能的前提和基礎，能夠看做是一種改良行為，但遠未達到能夠定義為事實處分的程度。將對農(nóng)業(yè)水權的處分行為定義為事實上的處分需要嚴謹，避免涵蓋范圍過大造成農(nóng)業(yè)用水改良和轉(zhuǎn)讓的限制，應當限于對于更狹義的農(nóng)業(yè)用水性質(zhì)和用途的改變、變造上。在所有權與經(jīng)營權“兩權分離”的農(nóng)地權利結(jié)構模式下，考慮到農(nóng)業(yè)水權的保障功能，現(xiàn)行法對農(nóng)業(yè)水權定性不明，對轉(zhuǎn)讓主體諸多限制，對轉(zhuǎn)讓程序又過多干預，致其處分權能并不充分?！叭龣喾种谩毕?，農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)水權的經(jīng)濟效益要求極大釋放，原有的保障功能轉(zhuǎn)由土地承包權負擔，因而也就不存在繼續(xù)設置諸多制約并以嚴苛的條款限制轉(zhuǎn)讓的必要了。作為一種非專屬的財產(chǎn)權，為實現(xiàn)“放活土地經(jīng)營權”、促進土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)的政策目標，則必須明確農(nóng)業(yè)水權準確定義，同時打破在農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓時所受到的諸多制約，賦予農(nóng)業(yè)水權以充分的處分權能。

三、農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓之路徑探索

如前所述，現(xiàn)行立法在農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓過程中存在法律屬性定義不明、諸多不合理限制的問題，阻礙了其處分權能的充分發(fā)揮?！叭龣喾种谩北尘跋?，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)水權高效有序地流轉(zhuǎn)，必須對現(xiàn)行立法查缺補漏，科學配置立法規(guī)制，從而構建出合理的農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓路徑。

（一）路徑構建需考量的因素

⒈農(nóng)業(yè)水的不確定性和循環(huán)運動性。農(nóng)業(yè)用水具有不確定性和循環(huán)運動性的天然屬性，不確定性使農(nóng)業(yè)用水習慣于逆向消費，無法合理配置水資源，循環(huán)運動性也與生態(tài)環(huán)境息息相關，因此是農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓路徑構建中首先需要考量的因素。農(nóng)業(yè)水資源的不確定性是農(nóng)業(yè)用水的一個顯著特征，也正是因為這種不確定性為水權交易的衍生品——農(nóng)業(yè)水權交易提供了用武之地。農(nóng)業(yè)水權的不確定性體現(xiàn)在兩方面：一是農(nóng)業(yè)用水來水量不確定。農(nóng)業(yè)用水對于自然降水的依賴性較強，而從近年來的氣候變化分析，極端天氣明顯增多，氣候變化呈現(xiàn)異常狀態(tài)，導致年均降水量波動頗大。同時由于我國幅員遼闊，地區(qū)之間降水的差異也比較大，導致農(nóng)業(yè)自然生產(chǎn)過程中來水量的不確定性增大。二是用水存在不確定性。農(nóng)業(yè)用水在豐水年依靠自然降水量足以進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，灌溉用水量減少；反之干旱年份自然降水無法滿足的情況下灌溉用水量會隨之增大，使這一過程呈現(xiàn)逆向消費的特點。[17]因此從某種程度上說，農(nóng)業(yè)用水的這種逆向消費特點對“節(jié)水型社會”和“節(jié)水農(nóng)業(yè)”起到了負面影響。簡單來說，豐水年份無法將多余的水儲存，造成了大量的浪費，而干旱年份對水資源的大量需求擠占了其他方面用水甚至出現(xiàn)地區(qū)用水爭端。區(qū)別于其他自然資源，水資源的運動是明顯而且永無停滯的，通過海陸、陸陸、海海之間的蒸發(fā)，降水不斷地進行交換和循環(huán)。以我國為例，大水漫灌成為我國農(nóng)業(yè)水資源地表水、地下水的重要補給形式。在農(nóng)業(yè)水權交易和水權市場的建立過程中，必須從生態(tài)的角度充分考慮到農(nóng)業(yè)水權交易對地下水乃至整個生態(tài)環(huán)境的影響，才能達到建立水權市場，優(yōu)化水資源使用的目的。

⒉水權分配公平和效率的協(xié)調(diào)。資源分配必須考慮公平與效率的協(xié)調(diào)問題。公平關注的是水資源在經(jīng)濟狀況不同的團體之間的分配是否公正，即在達到經(jīng)濟效率的同時公平是否也得到滿足。為達到公平的目的，國家可能對水權進行調(diào)整，比如允許比現(xiàn)有灌溉者更貧窮的人申請新的水權，或?qū)τ谝恍┰诠┧?、環(huán)境方面有著廣泛社會利益的項目授予新的水權等等。[18]這些現(xiàn)象的發(fā)生從正面說明了在水權分配中公平和效率兼顧的必要性。農(nóng)業(yè)水權的不確定性是農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)用水存儲的客觀原因。由于存儲農(nóng)業(yè)用水出現(xiàn)富余的水資源是農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓實現(xiàn)經(jīng)濟效益的起點，因此，科學的水權轉(zhuǎn)讓路徑構建不僅可以倒逼農(nóng)民重視儲水工作，化解旱天無水可用的困境，還有利于激勵人們拋棄粗獷的灌溉用水方式而選擇更精細的灌溉方式，以保護生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)，這在客觀上能夠推動公平和效率相協(xié)調(diào)。

（二）農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓的放活路徑

如前所述，現(xiàn)行立法缺乏農(nóng)業(yè)水權性質(zhì)的界定，針對農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓設置的大量限制性規(guī)范具有明顯的不合理性，唯有改進立法，刪除或者改變不合理的法律限制，發(fā)揮政府的監(jiān)督、指導作用，方能充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)水權應有的處分權能，在活躍農(nóng)業(yè)水權市場的同時保障農(nóng)業(yè)水權市場有序發(fā)展。

⒈明確農(nóng)業(yè)水權物權屬性，保障處分權能充分發(fā)揮。農(nóng)業(yè)水權的用益物權屬性通過法律明確地加以規(guī)定，是農(nóng)業(yè)水權依法轉(zhuǎn)讓的依據(jù)和農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓當事人合法權益受到損害時獲得救濟的有效途徑。權利屬性確定時權利的內(nèi)涵應當一并明確，農(nóng)業(yè)水權的內(nèi)涵包括農(nóng)業(yè)水權的主體、客體和內(nèi)容。農(nóng)業(yè)水權的主體應當是符合法律規(guī)定的、擁有取水權行政許可證的個體或者組織。農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓的客體參照《水權交易管理暫行辦法》第3條規(guī)定應為：在不犧牲農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的情況下，在用水許可期限和用水許可范圍內(nèi)，通過節(jié)水技術、設施等節(jié)約下的富余農(nóng)業(yè)用水。農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓的內(nèi)容前文已論述農(nóng)業(yè)水權性質(zhì)為用益物權，因此，農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓遵循私法中的合同轉(zhuǎn)讓方式是可行的。

⒉解禁轉(zhuǎn)讓主體限制，鼓勵轉(zhuǎn)讓主體多元化。農(nóng)村土地“三權分置”背景下土地經(jīng)營權會朝最能有效利用土地的方向流轉(zhuǎn)，而流轉(zhuǎn)后土地經(jīng)營權的主體存在多種情況。從現(xiàn)實調(diào)研的情況看，該主體可以是本集體經(jīng)濟組織之內(nèi)的其他成員，也可以是本集體經(jīng)濟組織之外的另外一個民事主體，還可以是與本集體沒有任何關聯(lián)的其他人。[19]土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)后，農(nóng)村土地的所有權和承包權還存在較強的集體含義，但經(jīng)營權已經(jīng)逐漸脫離農(nóng)村集體經(jīng)濟組織而存在了。相對應地，在農(nóng)業(yè)水權方面，出于保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織用水權的《水法》第3條的規(guī)定也會逐漸失去其保障的作用。因此，農(nóng)村土地“三權分置”背景下，通過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織來分配水資源的效率和效果并不優(yōu)于行政許可。為更好地調(diào)整農(nóng)業(yè)用水關系，農(nóng)業(yè)水權的集體概念應當逐步弱化，應允許集體外的其他農(nóng)戶或者農(nóng)業(yè)企業(yè)等參與農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓過程，取得農(nóng)業(yè)水權，從而激發(fā)這些主體參與農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓的積極性。不可否認的是，傳統(tǒng)農(nóng)村集體用水模式在農(nóng)業(yè)水權取得秩序中發(fā)揮了重要作用，落實農(nóng)業(yè)用水許可制度，將加入農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓的其他組織和個體與原本集體中的農(nóng)業(yè)用水權主體放置在同一權利起跑線上進行同等保護和規(guī)制，這是對集體外的其他主體加入農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓的基本保障和激勵措施。

取水許可及水資源有償使用制度本來就是我國水權取得制度中的一般規(guī)則，基于農(nóng)村土地“三權分置”的背景，在農(nóng)業(yè)水權受到特殊保障的基礎逐漸喪失的情況下，拋棄特殊規(guī)定適用一般規(guī)定，在農(nóng)村構建統(tǒng)一經(jīng)過取水許可的農(nóng)業(yè)水權取得制度是當然的選擇。這表面上雖不利于減輕農(nóng)民負擔，但從長遠來看，統(tǒng)一的由行政權分配的農(nóng)業(yè)水權既有利于化解農(nóng)村用水糾紛，也有利于資源節(jié)約型社會的建設。而落實農(nóng)業(yè)用水取水許可制度，并不代表一定會增加土地經(jīng)營者的經(jīng)濟負擔。在落實農(nóng)業(yè)水權取水許可的前提下，完全可以延續(xù)《取水許可與水資源費征收管理條例》的規(guī)定，符合規(guī)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水限額的取水，不繳納水資源費，以減輕土地經(jīng)營者負擔。①

⒊積極轉(zhuǎn)變政府職能，加大政府監(jiān)督力度。政府在農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓發(fā)展中起到的作用毋庸置疑，但從目前的發(fā)展階段來看，政府參與農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓的方式應有所改變，應當從目前管束過多、限制過死向統(tǒng)籌大局、保障監(jiān)督的方向過渡。一是完善現(xiàn)行法律法規(guī)，為水權轉(zhuǎn)讓提供合理的法律依據(jù)，使各方主體在交易過程中有法可依，也便于相關權益受侵害時尋求救濟途徑。二是加強政府對農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓過程的監(jiān)督。雖然我國政府對農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓前期過程限制頗多，但并未形成完善的監(jiān)督機制，如申報備案制度、審批制度、公示制度、登記制度和第三方參與制度等。如《水權交易管理暫行辦法》第14條、第15條和第17條分別對申報備案制度、審批制度、登記制度進行了規(guī)定，但并未提及水權轉(zhuǎn)讓中的公示制度和第三方參與制度。農(nóng)業(yè)水權的轉(zhuǎn)讓往往會伴隨水質(zhì)和水量的改變，具有負外部性，因而政府應當對農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓過程中的信息加以公示以保證公眾的知情權，接受公眾監(jiān)督。農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓不可避免地涉及第三方利益，因此，設立第三方參與制度對于第三方陳述因農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓時遭受的損失及達成賠償方案具有積極意義。三是政府可以利用資源優(yōu)勢為農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓提供便利條件，如加強基礎設施建設，為構建水權交易網(wǎng)絡信息平臺提供技術支持等。

（三）農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓的保障路徑

農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓的立法存在諸多限制，原因在于我國是一個農(nóng)業(yè)大國，雖然隨著社會的發(fā)展農(nóng)地是農(nóng)民安身立命的唯一保障這一概念逐步弱化，但其仍是農(nóng)民生活的重要經(jīng)濟來源。因此，在放活與農(nóng)地密切相關的農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓時需考慮農(nóng)民利益的保障問題和降低農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓的風險問題。在農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓過程中，個人用戶和商業(yè)組織等大規(guī)模用水戶存在信息缺失和不對稱的劣勢，這種現(xiàn)象在欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)更為突出，因而解決農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓中信息不對稱問題可以有效降低交易風險，提高交易效率。2016年，水利部正式掛牌設立水權交易所，各省市隨后也紛紛成立水權交易平臺，旨在收集和整理水權交易的情報，分析發(fā)布水權交易市場的動態(tài)，從而為進行農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓的雙方提供交易信息，促成雙方進行水權轉(zhuǎn)讓的合法交易。但在實際運營過程中水權交易所并未充分發(fā)揮其應有的優(yōu)勢，主要原因在于水權交易平臺宣傳力度不夠，且農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓本身限制過多。因此應取消農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓中不合理的限制性規(guī)范，擴大對水權交易平臺的宣傳，充分發(fā)揮平臺效用，促進農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓順利進行。

【參考文獻】

[1]馬培衢.農(nóng)業(yè)水資源有效配置的經(jīng)濟分析[M].中國農(nóng)業(yè)出版社，2008.83.

[2]張莉莉，王建文.水權實現(xiàn)的制度困境及其路徑探析：以水權的內(nèi)涵解讀為基點[J].安徽大學學報（哲學社會科學版），2012，（05）：131-136.

[3]崔建遠.物權：規(guī)范與學說——以中國物權法的解釋論為中心（下冊）[M].清華大學出版社，2011.715.

[4]崔建遠.水權轉(zhuǎn)讓的法律分析[J].清華大學學報（哲學社會科學版），2002，（05）：40-50.

[5]全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會民法室主編.物權法立法背景與觀點全集[M].法律出版社，2007.566.

[6]宋志紅.中國農(nóng)村土地制度改革研究：思路、難點與制度建設[M].中國人民大學出版社，2017.178.

[7]耿卓.農(nóng)地三權分置改革中土地經(jīng)營權的法理反思與制度回應[J].法學家，2017，（05）：13-24.

[8]中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》[Z].2016.

[9]裴麗萍.水權制度初論[J].中國法學，2001，（02）：12.

[10][14]崔建遠.水權與民法理論及物權法典的制定[J].法學研究，2002，（03）：37-62.

[11]馮尚友.水資源持續(xù)利用與管理導論[M].科學出版社，2000.189.

[12]彭誠信，單平基.水資源所有權基礎理論解析[J].金陵法律評論，2011，（01）：61-81.

[13]林紀東.臺灣水利法[M].臺灣五南圖書出版公司，1986.166.

[15]房紹坤.論用益物權的內(nèi)容[J].山東警察學院學報，2006，（02）：42-45.

[16]邢鴻飛.論作為財產(chǎn)權的水權[J].河北法學，2008，（02）：99-102.

[17][18]王克強.中國農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉市場的有效性及政策績效評價研究[M].上海人民出版社，2009.53，50

[19]孫憲忠.推進農(nóng)地三權分置經(jīng)營模式的立法研究[J].中國社會科學，2016，（07）：145-163.

（責任編輯： 王秀艷）

Abstract：With the continuous advancement of the reform of “three powers separation”，the agricultural water rights system attached to agricultural land needs to be improved and echoed.From the perspective of power analysis，it is not difficult to find out the current legal norms in China.The provisions on the transfer of agricultural water rights have many unreasonable points such as the definition of rights attributes，the narrow scope of transfer subjects，and excessive intervention in transfer procedures.Affirming the special use rights of agricultural water rights has both academic support and realistic needs.Therefore，on the basis of comprehensive consideration of the particularity of agricultural water rights，the transfer of agricultural water rights can be released by clarifying the legal nature of agricultural water rights，expanding the scope of the transfer of agricultural water rights，and actively transforming government functions，while giving full play to agriculture.The safeguard function of the water rights transfer platform and the scientific path for the transfer of agricultural water rights under the new situation.

Key words：agricultural water rights；usufruct；disposition of power；water resourse