江振春

當(dāng)中美洲的移民大篷車(chē)隊(duì)浩浩蕩蕩開(kāi)近美墨邊境之時(shí)，特朗普總統(tǒng)認(rèn)為這對(duì)美國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅，不惜派出軍隊(duì)嚴(yán)陣以待，在建墻得不到眾議院撥款批準(zhǔn)的情況下讓聯(lián)邦政府停擺一月有余，并不時(shí)放出風(fēng)，要宣布“國(guó)家緊急狀態(tài)”;中美貿(mào)易談判一波三折，特朗普總統(tǒng)可能會(huì)根據(jù)有關(guān)法律，以《中國(guó)制造2025》所列戰(zhàn)略行業(yè)對(duì)美國(guó)國(guó)家安全“構(gòu)成威脅”為由，宣布“國(guó)家緊急狀態(tài)”，限制中資收購(gòu)或投資于美國(guó)的戰(zhàn)略行業(yè)，打擊以華為為代表的中國(guó)高科技公司及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)。回顧過(guò)去美國(guó)幾十年的歷史，美國(guó)總統(tǒng)動(dòng)輒以國(guó)家安全為名宣布“國(guó)家緊急狀態(tài)”，以“維護(hù)美國(guó)利益與安全”。但與此同時(shí)，美國(guó)的國(guó)家緊急狀態(tài)對(duì)本國(guó)公民的個(gè)人權(quán)利或他國(guó)國(guó)家利益、公民權(quán)利構(gòu)成危害，成為一種“非正常狀態(tài)”，讓美國(guó)社會(huì)或國(guó)際社會(huì)難以適從。

美國(guó)國(guó)家緊急狀態(tài)與緊急權(quán)力的法源

2019年1月26日，美國(guó)民眾在得克薩斯州美墨邊境集結(jié)，抗議政府修建邊境墻。

一般來(lái)說(shuō)，緊急狀態(tài)是指發(fā)生或者即將發(fā)生特別重大突發(fā)事件，需要國(guó)家機(jī)關(guān)行使緊急權(quán)力予以控制、消除其社會(huì)危害和威脅時(shí)，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)按照憲法、法律規(guī)定的權(quán)限決定并宣布局部地區(qū)或者全國(guó)實(shí)行的一種臨時(shí)性的嚴(yán)重危急狀態(tài)。緊急狀態(tài)一般分為政治性緊急狀態(tài)，如騷亂、動(dòng)亂、叛亂、恐怖襲擊等;另一類是社會(huì)性緊急狀態(tài)，如重大自然災(zāi)害、重大技術(shù)事故、重大公共安全事件等。宣布國(guó)家緊急狀態(tài)以及在該狀態(tài)存續(xù)期間所擁有的特別權(quán)力就是緊急權(quán)力?，F(xiàn)代很多國(guó)家的憲法對(duì)國(guó)家緊急狀態(tài)的宣布時(shí)間和方式都有特別規(guī)定。1787年制定的美國(guó)憲法并沒(méi)有規(guī)定完整的宣布國(guó)家緊急狀態(tài)的機(jī)制，但是美國(guó)憲法賦予國(guó)會(huì)為數(shù)不多的緊急權(quán)力。例如，美國(guó)憲法第一條第八款規(guī)定，國(guó)會(huì)有權(quán)“宣戰(zhàn)、頒發(fā)捕獲敵船許可狀，制定關(guān)于陸上和水上捕獲的條例”“征召民兵，以執(zhí)行聯(lián)邦法律、鎮(zhèn)壓叛亂和擊退入侵”;第九款規(guī)定，“不得中止人身保護(hù)狀的特權(quán)，除非發(fā)生叛亂或入侵時(shí)公共安全要求中止這項(xiàng)特權(quán)”。也就是說(shuō)，當(dāng)發(fā)生叛亂或入侵危及公共安全時(shí)，政府官員可以不經(jīng)過(guò)司法審查程序就拘禁或逮捕人。

美國(guó)憲法雖然賦予了國(guó)會(huì)緊急權(quán)力，但是國(guó)會(huì)在面對(duì)國(guó)家緊急狀態(tài)時(shí)，議事決策慢、效率低，尤其在國(guó)會(huì)休會(huì)期，因此，國(guó)會(huì)必須授權(quán)總統(tǒng)緊急權(quán)力，及時(shí)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。國(guó)會(huì)授權(quán)是總統(tǒng)獲得緊急權(quán)力的來(lái)源之一。18世紀(jì)晚期到整個(gè)19世紀(jì)，當(dāng)美國(guó)面臨軍事、經(jīng)濟(jì)以及勞工危機(jī)時(shí)，國(guó)會(huì)通過(guò)了一系列法律授權(quán)總統(tǒng)應(yīng)對(duì)危機(jī)，這樣的傳統(tǒng)一直持續(xù)到現(xiàn)在。紐約大學(xué)法學(xué)院布倫南司法中心（Brennan Center for Justice）曾進(jìn)行過(guò)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)總統(tǒng)可以在123個(gè)法律條文中找到授權(quán)，宣布國(guó)家緊急狀態(tài)。國(guó)會(huì)授權(quán)總統(tǒng)緊急權(quán)力，主要基于以下憲法規(guī)定：一是美國(guó)憲法第二條第一款規(guī)定，行政權(quán)屬于美利堅(jiān)合眾國(guó)總統(tǒng);二是第二款規(guī)定，總統(tǒng)是合眾國(guó)陸軍、海軍和征調(diào)為合眾國(guó)服役的各州民兵的總司令。

在美國(guó)歷史上，威爾遜總統(tǒng)是第一個(gè)發(fā)布國(guó)家緊急狀態(tài)公告的美國(guó)總統(tǒng)。他在1917年2月5日發(fā)布國(guó)家緊急狀態(tài)公告：“我發(fā)現(xiàn)，國(guó)家緊急狀態(tài)業(yè)已出現(xiàn)，農(nóng)產(chǎn)品、林產(chǎn)品、礦產(chǎn)品以及加工制品海上運(yùn)輸能力和噸位不足。”從這以后，美國(guó)總統(tǒng)宣布以總統(tǒng)行政命令方式（Executive Order）或公告方式（Proclamation）宣告全國(guó)緊急狀態(tài)的事件增多。然而，總統(tǒng)的緊急權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性，它極易與國(guó)會(huì)權(quán)力發(fā)生沖突。例如，1933年之后，羅斯?？偨y(tǒng)宣布了一系列的國(guó)家緊急狀態(tài)，既沒(méi)有權(quán)力范圍和時(shí)間限制，也沒(méi)有援用的法律，甚至沒(méi)有國(guó)會(huì)的監(jiān)督，總統(tǒng)的緊急權(quán)力與國(guó)會(huì)立法權(quán)與監(jiān)督權(quán)之間的博弈也成為一種“非正常狀態(tài)”。因此，國(guó)會(huì)必須要出臺(tái)專門(mén)法律去規(guī)范和約束總統(tǒng)的緊急權(quán)力。

美國(guó)應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)的兩支利箭

美國(guó)國(guó)會(huì)1976年通過(guò)的《國(guó)家緊急狀態(tài)法》（National Emergencies Act）和1977年通過(guò)的《國(guó)際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（International Emergency Economic Powers Act）是美國(guó)應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)的兩支“利箭”。《國(guó)際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》是《國(guó)家緊急狀態(tài)法》中一個(gè)條款的細(xì)則，主要應(yīng)對(duì)來(lái)自“國(guó)際的威脅”，它們具有從屬關(guān)系。

《國(guó)家緊急狀態(tài)法》包括全國(guó)緊急狀態(tài)的宣布程序、時(shí)間限制、政府財(cái)政支出及緊急狀態(tài)下的權(quán)力等程序性規(guī)定。根據(jù)該法，美國(guó)總統(tǒng)有一定的自由裁量權(quán)宣布國(guó)家緊急狀態(tài)，但是，他必須在公告中特別指出他打算使用哪些權(quán)力，如果決定調(diào)用額外權(quán)力，他必須更新公告，且每六個(gè)月向國(guó)會(huì)報(bào)告一次與政府緊急狀態(tài)相關(guān)的開(kāi)支。如果總統(tǒng)不更新公告，就意味著一年后緊急狀態(tài)自然終止，當(dāng)然總統(tǒng)也可延長(zhǎng)緊急狀態(tài)的期限。為了控制緊急狀態(tài)的濫用，參眾兩院必須每六個(gè)月碰頭一次商討“考慮投票”何時(shí)結(jié)束緊急狀態(tài)。最常見(jiàn)的緊急狀態(tài)便是戰(zhàn)爭(zhēng)。例如，1990年8月，美國(guó)總統(tǒng)老布什發(fā)布12722號(hào)行政命令，宣布全國(guó)緊急狀態(tài)令，以對(duì)付來(lái)自“伊拉克的威脅”。事實(shí)上，《國(guó)家緊急狀態(tài)法》并沒(méi)有具體說(shuō)明到底在什么條件下啟動(dòng)總統(tǒng)緊急權(quán)力，也并不要求總統(tǒng)所調(diào)用的權(quán)力與緊急狀態(tài)有實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)，緊急狀態(tài)常常也并非事態(tài)嚴(yán)重到關(guān)乎國(guó)家存亡。例如，如果美國(guó)當(dāng)前面臨全國(guó)性的谷物枯萎病，那么總統(tǒng)可以啟用許可交通部長(zhǎng)征用海上私人船舶的法律。

《國(guó)際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》更多地是用于應(yīng)對(duì)來(lái)自美國(guó)之外的“威脅”，主要從經(jīng)濟(jì)層面維護(hù)國(guó)家安全。該法允許總統(tǒng)“處理任何不同尋常的特別威脅”，這些威脅“全部來(lái)自或相當(dāng)部分來(lái)自美國(guó)之外”，并“損害國(guó)家安全、外交政策或者經(jīng)濟(jì)”。總統(tǒng)可以根據(jù)該法，對(duì)于與外國(guó)或外國(guó)人有利害關(guān)系的外匯管制、國(guó)際支付以及貨幣、證券和財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)移行使特別權(quán)力。日前，特朗普政府對(duì)華為公司及其首席財(cái)務(wù)官孟晚舟提出多項(xiàng)刑事訴訟并正式向加拿大提出引渡孟晚舟的請(qǐng)求，這些行為與該法具有緊密的關(guān)系。根據(jù)該法而導(dǎo)致的國(guó)家緊急狀態(tài)也必須每年更新一次才能繼續(xù)發(fā)揮作用。目前在美國(guó)，大約有29個(gè)根據(jù)該法而導(dǎo)致的國(guó)家緊急狀態(tài)存續(xù)，針對(duì)的目標(biāo)包括伊朗、伊拉克、敘利亞、索馬里和利比亞等國(guó)，甚至可以針對(duì)全球任何一個(gè)國(guó)家。其中，針對(duì)伊朗所宣布的國(guó)家緊急狀態(tài)從1979年起，每年更新一次，該緊急狀態(tài)一直未終結(jié)，對(duì)伊朗的制裁也一直延續(xù)至今。

事實(shí)上，宣布國(guó)家緊急狀態(tài)更多是總統(tǒng)的一個(gè)政治策略、斗爭(zhēng)工具以及外交政策的延續(xù)。國(guó)會(huì)授權(quán)給總統(tǒng)緊急權(quán)力，如果不啟用此權(quán)力便處于休眠狀態(tài)，只有總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)時(shí)才能激活該權(quán)力，而一旦總統(tǒng)激活了該權(quán)力，再也沒(méi)有多少動(dòng)力與意愿去結(jié)束緊急狀態(tài)，這導(dǎo)致美國(guó)全國(guó)的緊急狀態(tài)一直不停累積。9.11事件后，美國(guó)就緊急狀態(tài)應(yīng)對(duì)預(yù)案和法規(guī)做了更具操作性、實(shí)戰(zhàn)性的修訂。

侵蝕公民權(quán)利與推行外交霸權(quán)的工具

美國(guó)緊急狀態(tài)的法律機(jī)制并不健全，憲法的模糊性以及緊急狀態(tài)相關(guān)法律的豐富性與復(fù)雜性，導(dǎo)致有些緊急狀態(tài)處于一種不正常狀態(tài)——侵蝕公民權(quán)利與推行外交霸權(quán)。

由于國(guó)會(huì)賦予總統(tǒng)很多緊急權(quán)力，再加上美國(guó)憲法關(guān)于總統(tǒng)的行政權(quán)和總司令權(quán)限定義不清，因此造成了總統(tǒng)權(quán)力邊界無(wú)限擴(kuò)張。在美國(guó)很多重要的歷史節(jié)點(diǎn)，總統(tǒng)都以國(guó)家安全和國(guó)家利益為名，動(dòng)用了這些內(nèi)在的憲法權(quán)力，并采取過(guò)激的行動(dòng)，甚至這些行動(dòng)沒(méi)有得到國(guó)會(huì)授權(quán)，而美國(guó)聯(lián)邦法律清晰地禁止總統(tǒng)采取過(guò)激的行為。例如，林肯總統(tǒng)在內(nèi)戰(zhàn)期間，單方面中止人身保護(hù)令的實(shí)施，雖然遭到憲法質(zhì)疑，但是為了維護(hù)聯(lián)邦統(tǒng)一，他必須犧牲某些個(gè)人權(quán)利;羅斯?？偨y(tǒng)在二戰(zhàn)期間為了國(guó)家安全拘留了大量日裔美國(guó)人;9.11事件后，小布什總統(tǒng)在沒(méi)有得到授權(quán)的情況下監(jiān)聽(tīng)美國(guó)公民，等等。由于美國(guó)總統(tǒng)的緊急權(quán)力往往和國(guó)家安全緊密聯(lián)系在一起，因此總統(tǒng)的緊急權(quán)力通常都被披上了神圣的外衣?？偨y(tǒng)的緊急權(quán)力與公民權(quán)利往往形成張力，為了實(shí)行所謂的國(guó)家緊急狀態(tài)，犧牲公民權(quán)利和他國(guó)利益也在所不惜。

雖然美國(guó)的三權(quán)分立體制為公民通過(guò)司法途徑尋求權(quán)利保護(hù)提供了途徑，但是聯(lián)邦最高法院往往主張美國(guó)總統(tǒng)有權(quán)采取緊急權(quán)力，千方百計(jì)地避免審查總統(tǒng)的緊急權(quán)力，尤其當(dāng)國(guó)家危機(jī)還未消除之際。例如，珍珠港事件爆發(fā)后，羅斯?？偨y(tǒng)以國(guó)家安全為由宣布全國(guó)緊急狀態(tài)，非法拘禁日裔美國(guó)人，導(dǎo)致司法訴訟，聯(lián)邦最高法院則選擇站在“國(guó)家安全”一邊。1944年12月18日，聯(lián)邦最高法院在“是松豐三郎訴美國(guó)政府”案（Korematsu v. United States）中以6∶3作出裁決：美國(guó)政府有權(quán)在二次大戰(zhàn)期間排斥和拘留12萬(wàn)名日裔美國(guó)人，因?yàn)樯婕皣?guó)家安全問(wèn)題。該案成為美國(guó)憲政史上最黑的污點(diǎn)之一，盡管后來(lái)得到了平反昭雪。

2015年11月4日，伊朗民眾聚集在前美國(guó)駐伊朗大使館門(mén)外，焚燒美國(guó)國(guó)旗，紀(jì)念“伊朗人質(zhì)危機(jī)”36周年。

當(dāng)然也有例外。當(dāng)總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)嚴(yán)重傷害公民權(quán)利、危及憲政體制的時(shí)候，聯(lián)邦最高法院也會(huì)站在個(gè)人權(quán)利這一邊。1950年12月16日，朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)正酣，杜魯門(mén)總統(tǒng)宣布全國(guó)進(jìn)入緊急狀態(tài)，要求美國(guó)人民為這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)做出“任何必要的犧牲”。1952年4月，杜魯門(mén)總統(tǒng)繞開(kāi)國(guó)會(huì)，以其在緊急戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力下總司令身份頒布行政命令，欲獲取幾乎整個(gè)鋼鐵業(yè)的控制權(quán)。美國(guó)鋼鐵公司提出訴訟，聯(lián)邦最高法院在“揚(yáng)斯頓鋼鐵公司訴索耶”（Youngstown Sheet & Tube Company v. Sawyer）案中以6：3判決：總統(tǒng)的行政權(quán)僅止于憲法第二條所列明的權(quán)力以及國(guó)會(huì)的授權(quán)，而在本案中，無(wú)法從憲法中推導(dǎo)出總統(tǒng)有權(quán)下令占有私人財(cái)產(chǎn)，也沒(méi)有國(guó)會(huì)任何具體的授權(quán)，因此聯(lián)邦政府?dāng)≡V。實(shí)際上，“索耶案”只是限制了總統(tǒng)在國(guó)家緊急狀態(tài)下的所作所為，而非限制總統(tǒng)所擁有的宣告緊急狀態(tài)權(quán)力本身?？v觀美國(guó)最高法院史，美國(guó)最高法院判決總統(tǒng)緊急權(quán)力違憲的案件并不多，美國(guó)最高法院通常會(huì)以廣義的方式解釋國(guó)會(huì)的授權(quán)以及憲法規(guī)定的政府權(quán)限。

同樣，美國(guó)總統(tǒng)可以以國(guó)家安全為由，宣布國(guó)家緊急狀態(tài)，對(duì)他國(guó)政府、組織、企業(yè)、政黨或者個(gè)人進(jìn)行制裁。自上個(gè)世紀(jì)70年代以來(lái)，美國(guó)總統(tǒng)啟用《國(guó)際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》，揮舞緊急權(quán)力這根大棒對(duì)他國(guó)進(jìn)行制裁。聯(lián)邦最高法院在國(guó)家緊急狀態(tài)面前，往往支持美國(guó)總統(tǒng)動(dòng)用緊急權(quán)力。1981年的“戴姆斯與摩爾訴里根”案（Dames & Moore v. Regan）就是明例，該案的判決結(jié)果為后來(lái)的美國(guó)總統(tǒng)應(yīng)對(duì)所謂的國(guó)家緊急狀態(tài)樹(shù)立了一個(gè)標(biāo)桿。1979年，伊朗爆發(fā)了挾持美國(guó)人質(zhì)事件，卡特總統(tǒng)動(dòng)用了《國(guó)際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》所賦予的權(quán)力，宣布國(guó)家緊急狀態(tài)，凍結(jié)了伊朗政府在美國(guó)的財(cái)產(chǎn)，允許人民借由民事訴訟扣押這些財(cái)產(chǎn)。后卡特政府與伊朗政府經(jīng)過(guò)談判達(dá)成協(xié)議，伊朗同意釋放美國(guó)人質(zhì)，中止政府間以及民間對(duì)政府的一切訴訟。里根總統(tǒng)上臺(tái)后也批準(zhǔn)了這一協(xié)定，取消了對(duì)伊朗政府財(cái)產(chǎn)的扣押處分。但戴姆斯與摩爾公司對(duì)里根政府提出訴訟，要求取回伊朗政府積欠該公司的300萬(wàn)美元。在該案中，最高法院的多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為，盡管《國(guó)際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》授權(quán)總統(tǒng)凍結(jié)外國(guó)政府的財(cái)產(chǎn)，卻沒(méi)有明確授權(quán)總統(tǒng)有取消扣押處分的權(quán)力;從《國(guó)際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》以及人質(zhì)法（Hostage Act）的立法史、條文以及憲政慣例來(lái)看，國(guó)會(huì)默許總統(tǒng)在外交政策以及國(guó)家安全方面有非常大的權(quán)力。因此，聯(lián)邦最高法院維持原判，判決卡特、里根政府的總統(tǒng)行政命令合法。“里根案”樹(shù)立了一個(gè)典范：在處理國(guó)家緊急狀態(tài)案件中，聯(lián)邦最高法院要審慎對(duì)待總統(tǒng)的緊急權(quán)力。

二戰(zhàn)之后，美國(guó)總統(tǒng)行政權(quán)越發(fā)強(qiáng)勢(shì)，美國(guó)業(yè)已成為“行政國(guó)”，總統(tǒng)儼然成為“帝王總統(tǒng)”，美國(guó)國(guó)會(huì)在國(guó)土安全、外交、經(jīng)貿(mào)等領(lǐng)域授予總統(tǒng)以及行政機(jī)關(guān)極大的自由裁量權(quán)，尤其在對(duì)外交往中，總統(tǒng)動(dòng)輒以國(guó)家緊急狀態(tài)為名啟用《國(guó)際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》所賦予的權(quán)力，單方面對(duì)外施加影響、推行單邊主義和霸權(quán)主義。事實(shí)上，美國(guó)國(guó)家緊急狀態(tài)是一個(gè)光鮮亮麗的幌子，它以國(guó)家核心利益為尺度，以美國(guó)絕對(duì)安全為目標(biāo)，以強(qiáng)大的軍事實(shí)力為支撐，采取一種超前性和進(jìn)攻性的戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)，不惜以犧牲他國(guó)和人民利益、破壞既有國(guó)際秩序?yàn)榇鷥r(jià)。美國(guó)法院（包括聯(lián)邦最高法院）在國(guó)家緊急狀態(tài)面前原則上一般都會(huì)尊重行政機(jī)關(guān)的決定，有時(shí)甚至選擇性地失聰、失明！

（作者為南京審計(jì)大學(xué)外國(guó)語(yǔ)學(xué)院副教授、博士。本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“美國(guó)聯(lián)邦最高法院與文化戰(zhàn)爭(zhēng)研究”<批準(zhǔn)號(hào)：18BSS015>階段性成果）