孫紅

2019年伊始，一艘懸掛巴拿馬國旗的集裝箱運輸船在幾內(nèi)亞灣貝寧海域突遭海盜襲擊。有媒體報道稱，遇襲時該船上載有26人，其中兩人為格魯吉亞公民，四人為烏克蘭公民，還有20人是俄羅斯公民。襲擊者劫持了六人后逃跑。此事再次引發(fā)人們對幾內(nèi)亞灣安全形勢的擔(dān)憂。根據(jù)國際海事局最新發(fā)布的2018年全球海盜風(fēng)險報告，過去一年共有130人在該海域被劫持，幾內(nèi)亞灣已經(jīng)成為全球海盜活動最頻繁的高危地區(qū)。

全球海盜風(fēng)險最高地區(qū)

幾內(nèi)亞灣位于西非海岸，廣義上的地理范圍覆蓋了西起佛得角東至安哥拉的海域，是非洲最大的海灣。該海域自然條件優(yōu)越，極端天氣少，沿岸還擁有諸如多哥洛美港、幾內(nèi)亞科納克里等天然深水港，海上運輸便利。幾內(nèi)亞灣還是世界上重要的石油產(chǎn)區(qū)，八個地區(qū)國家有探明石油儲量，其中尼日利亞、安哥拉、加蓬、赤道幾內(nèi)亞和剛果（布）五國的探明石油儲量約600億桶，石油出口達400萬桶/日。該地區(qū)也因此被稱為“非洲的波斯灣”。其他地區(qū)國家如多哥、貝寧、利比里亞等國也因出口花生、橡膠等經(jīng)濟作物，對以航運為主的進出口貿(mào)易極度依賴，多哥、貝寧還因港口優(yōu)勢成為內(nèi)陸國家布基納法索、尼日爾等國重要的貨物轉(zhuǎn)運中心。因此，幾內(nèi)亞灣是全球最繁忙的航線之一。1995～2008年，該地區(qū)港口的集裝箱吞吐量以年均14%的速度攀升，居撒哈拉以南非洲之首。2013年以來，由于油價下跌，幾內(nèi)亞灣石油貿(mào)易量縮水約三分之一，航運量也隨之下降。但根據(jù)荷蘭分析機構(gòu)迪納瑪?shù)姆治?，隨著油價緩慢復(fù)蘇及地區(qū)國家港口擴建、吞吐能力提升，到2021年幾內(nèi)亞灣地區(qū)集裝箱運輸量將維持5%的年增長速度。

幾內(nèi)亞灣海盜問題也與石油貿(mào)易密切相關(guān)。事實上，自16世紀(jì)以來，該區(qū)域一直有海盜活動，只不過在殖民時期受到英國等軍事強國打擊，西方殖民統(tǒng)治結(jié)束后，因地區(qū)經(jīng)濟衰落，海盜襲擊數(shù)量也一直在可控范圍。自20世紀(jì)90年代末以來，國際油價大幅上升刺激該地區(qū)石油工業(yè)和海上運輸業(yè)迅猛增長，同時受到“資源詛咒”的尼日利亞等國經(jīng)濟社會發(fā)展加速失衡，治安急劇惡化，幾內(nèi)亞灣海盜活動死灰復(fù)燃。2008年以來，隨著索馬里海盜在國際社會聯(lián)合打擊下逐漸銷聲匿跡，幾內(nèi)亞灣海盜成為非洲乃至全球海盜威脅最突出地區(qū)。據(jù)國際海事局統(tǒng)計，2013年起，幾內(nèi)亞灣海盜襲擊案件每年均超30起，2018年達到82起。而2018年索馬里周邊海域只發(fā)生三起海盜襲擊案件。

幾內(nèi)亞灣海盜襲擊案件有三個主要特點。一是地點集中，主要在尼日利亞附近海域，此外也涉及貝寧的科托努港、加納的塔科拉迪港、幾內(nèi)亞的科納克里港口。剛果（布）的黑角港附近海域風(fēng)險也逐年上升。二是海盜襲擊對象廣，距離遠(yuǎn)。除油輪和集裝箱船外，海盜會對散貨船、漁船下手。海盜乘坐小型快艇，活動范圍可以達到距離海岸70～100海里不等，行進中或拋錨的船只都有可能被劫持。三是綁架比例不斷上升。由于搶劫貨物轉(zhuǎn)移難度大、變現(xiàn)難，海盜綁架人質(zhì)索要贖金的比例在升高。2016年有34名海員在該地區(qū)被綁架，2018年這一數(shù)字上升至78人。

凸顯社會治理難題

海盜猖獗是該地區(qū)國家經(jīng)濟和社會治理痼疾的體現(xiàn)和延伸。據(jù)統(tǒng)計，該地區(qū)活躍的海盜主要來自尼日利亞，襲擊也主要發(fā)生在尼日利亞海域，這與尼社會經(jīng)濟發(fā)展失衡有直接聯(lián)系。尼日利亞南部的尼日爾河三角洲是其最主要石油產(chǎn)區(qū)，石油出口收入是尼聯(lián)邦政府主要的財政收入來源。但自20世紀(jì)70年代石油開發(fā)以來，石油收益多流入州和聯(lián)邦政府及歐美石油公司口袋，只有極少部分用于改善公共基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)造就業(yè)。大規(guī)模石油開采還侵占大量農(nóng)田，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受威脅，原油泄漏也對當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成不可逆的影響，導(dǎo)致當(dāng)?shù)孛癖娕c國際石油企業(yè)長期不和。據(jù)國際非政府組織“大赦國際”統(tǒng)計，2011～2017年，僅殼牌和埃尼兩家公司上報的原油泄漏事件就高達1830起。與此同時，尼日利亞是撒哈拉以南非洲人口第一大國，青年人口失業(yè)率高企。據(jù)尼官方數(shù)據(jù)，2018年第三季度失業(yè)率達到23.1%，失業(yè)和未充分就業(yè)青年人口比例高達55.4%，其中尼日爾河三角洲地區(qū)失業(yè)率要明顯高于尼全國平均水平，許多無業(yè)青年以盜油、搶劫為生。2014年以來，國際油價暴跌導(dǎo)致尼日利亞政府收入銳減，進一步激化尼社會內(nèi)部矛盾，與石油生產(chǎn)相關(guān)的犯罪活動直線上升，據(jù)尼官方數(shù)據(jù)，2017年盜油、海盜搶劫等造成尼財政收入損失約28億美元。

執(zhí)法力量薄弱也是海盜問題遲遲無法解決的原因之一。首先，非洲大多數(shù)國家海軍力量建設(shè)滯后，海軍裝備差，更缺乏專門的海上執(zhí)法力量。2014年前，加蓬海岸護衛(wèi)力量僅擁有八艘小型巡邏艦和一艘快速攻擊艇。尼日利亞作為地區(qū)頭號軍事強國，海軍力量也僅有8000人，艦艇裝備以小型巡邏艇為主。除海盜威脅外，尼日利亞還要應(yīng)對北部的“博科圣地”組織、尼日爾河三角洲的武裝組織等，財政和軍事資源左支右絀，負(fù)擔(dān)沉重。其次，尼日利亞國內(nèi)有關(guān)機構(gòu)重疊，管理效率較低。除海軍外，還有尼日利亞國家石油公司、尼日利亞海洋管理與安全署、尼日利亞海洋護衛(wèi)指揮部等機構(gòu)對港口和運輸安全負(fù)有直接責(zé)任。據(jù)尼當(dāng)?shù)孛襟w報道，上述機構(gòu)權(quán)責(zé)不明晰，尼日利亞海軍已成為商船護航的安保力量，而其他機構(gòu)則集中負(fù)責(zé)港口運營和海上作業(yè)，海上監(jiān)測和保護的重要任務(wù)無人認(rèn)領(lǐng)。最后，海盜活動已形成比較完整的利益鏈，在陸地上受到部族甚至官員庇護的現(xiàn)象不在少數(shù)。被抓獲的海盜往往要等待數(shù)月才能走完司法審判流程，在此期間證據(jù)保留難度大，一旦超過法定關(guān)押時限，涉嫌從事海盜活動的嫌疑人就重獲自由，并很有可能重操舊業(yè)。

加大國際合作迫在眉睫

2000年以來，考慮到海盜問題的跨境特征，地區(qū)國家開始構(gòu)建打擊海盜的集體安全機制。2008年中部非洲國家經(jīng)濟共同體制定“海洋安全整體戰(zhàn)略”，2009年成立中部非洲海洋安全區(qū)域協(xié)調(diào)中心。該中心的主要任務(wù)是解決各國在跨境追捕和打擊海盜行動中涉及的信息共享和授權(quán)問題。隨后，西非國家經(jīng)濟共同體也成立了地區(qū)協(xié)調(diào)中心。2013年西非和中非25國領(lǐng)導(dǎo)人在喀麥隆舉行峰會并簽署《雅溫得行為準(zhǔn)則》，決定成立跨區(qū)域海洋協(xié)調(diào)中心，集體應(yīng)對幾內(nèi)亞灣的海上安全威脅。盡管如此，從近幾年的海盜襲擊數(shù)量和規(guī)模中可看出，由于受軍事力量、設(shè)備、資金等限制，地區(qū)國家仍顯得力有不逮。

2015年5月14日，尼日利亞軍方抓獲四名劫持油輪的海盜。

鑒此，就打擊幾內(nèi)亞灣海盜問題加大國際合作迫在眉睫，尤其是在該地區(qū)有現(xiàn)實利益的國家。美國、英國、法國和中國等在幾內(nèi)亞灣國家均有大量投資和僑民，如英美兩國在尼日利亞石油行業(yè)有巨額投資，尼日利亞還是中國在非洲的第一大工程承包市場、第三大貿(mào)易伙伴和主要投資目的地國。海盜襲擊對中國與歐美國家的公民人身安全和經(jīng)濟利益造成直接威脅。因此，近年來各大國與幾內(nèi)亞灣國家的海上安全合作逐漸提速。2011年以來，美國海軍歐洲司令部、第六艦隊和非洲司令部每年都在幾內(nèi)亞灣聯(lián)合組織多國軍演，成為非洲國家和國際社會合作應(yīng)對海上安全威脅的平臺。2018年12月，在美國及西班牙海軍的配合下，法國與幾內(nèi)亞灣14個國家首次開展長達一周的海上軍事演習(xí)。

中國也一直積極幫助非洲國家加強海上力量建設(shè)。早在2008年，中國海軍首次派出護航編隊赴亞丁灣參與國際護航行動。2014年5～6月，中國海軍第16批護航編隊先后與尼日利亞、喀麥隆海軍在幾內(nèi)亞灣舉行反海盜聯(lián)合演習(xí)，這是中國海軍首次在該地區(qū)與外軍舉行海上聯(lián)演。2018年5月，中國首次參加尼日利亞主導(dǎo)的，有法國、葡萄牙等歐洲國家參與的反海盜軍事演習(xí)。在2018年9月舉行的中非合作論壇北京峰會上，習(xí)近平主席宣布對非合作“八大行動”，其中包括實施和平安全行動，將繼續(xù)支持幾內(nèi)亞灣等地區(qū)國家維護地區(qū)安全的努力，并將設(shè)立中非和平安全論壇，為中非在和平安全領(lǐng)域加強交流提供平臺。

過去十年，亞丁灣逐漸從“海盜的天堂”變得“風(fēng)平浪靜”，這正是大國間合作的成功例證?；蛟S，在此基礎(chǔ)上，打擊幾內(nèi)亞灣海盜也有可能成為中國與美歐合作的新亮點。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院非洲研究所助理研究員）