何 婧

(中國長城工業(yè)集團有限公司， 北京 100054)

美國衛(wèi)星工業(yè)協(xié)會2017年10月發(fā)布的《2016年國家衛(wèi)星工業(yè)報告》對2016年全球衛(wèi)星工業(yè)數(shù)據(jù)進行了深入分析。截止2016年12月31日，全球共有277顆對地觀測衛(wèi)星在軌運行，全球年收入達20億美元，增長率為11%，投資驅(qū)動力主要來自衛(wèi)星圖片產(chǎn)品的收益。衛(wèi)星工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈不斷延伸，應(yīng)用產(chǎn)品已替代設(shè)備成為航天工業(yè)新的收入增長點。遙感數(shù)據(jù)可廣泛應(yīng)用于國防和情報、制圖分析、環(huán)境監(jiān)測、石油和天然氣勘探、基礎(chǔ)設(shè)施管理、互聯(lián)網(wǎng)門戶和導(dǎo)航技術(shù)等多種領(lǐng)域，各國對遙感數(shù)據(jù)的需求日益增多。隨著我國衛(wèi)星航天工業(yè)的不斷發(fā)展和衛(wèi)星數(shù)據(jù)源的不斷豐富，在滿足國內(nèi)數(shù)據(jù)需求的基礎(chǔ)上，我國逐漸從遙感數(shù)據(jù)進口國向出口國轉(zhuǎn)變，“計劃到2020年，在高分系統(tǒng)建成后，我國將實現(xiàn)從遙感數(shù)據(jù)進口大國到出口大國的華麗轉(zhuǎn)身”。遙感數(shù)據(jù)市場旺盛的增長需求和向出口國轉(zhuǎn)型的貿(mào)易趨勢，對我國規(guī)范和管理遙感數(shù)據(jù)出口提出了新的挑戰(zhàn)。遙感數(shù)據(jù)出口是否應(yīng)當受到立法規(guī)范，以及應(yīng)當如何規(guī)范已成為我國要研究和解決的現(xiàn)實問題。為此，本文分析了我國相關(guān)法律規(guī)定存在的問題，并提出相應(yīng)的完善對策，以促進我國遙感數(shù)據(jù)出口事業(yè)健康發(fā)展。

一、 影響遙感數(shù)據(jù)出口的綜合要素分析

遙感數(shù)據(jù)出口不是一個簡單的“可”或“否”的問題，與衛(wèi)星應(yīng)用過程、商業(yè)模式、資金來源、用途類型等要素密切相關(guān)，具有高度復(fù)雜性。任何一個要素的變量都會影響結(jié)果，“可否出口”的答案取決于對所有要素的綜合分析。

從流程上來看，遙感數(shù)據(jù)應(yīng)用過程在系統(tǒng)運營的基礎(chǔ)上可以分為數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)分發(fā)等不同階段。系統(tǒng)運營活動包括但不限于：軌道維護和其他管理功能、任務(wù)和任務(wù)優(yōu)先、數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)儲存、數(shù)據(jù)傳輸、處理和分發(fā)。數(shù)據(jù)分發(fā)活動屬于系統(tǒng)運營的一部分，不可避免地受到系統(tǒng)運營行為的直接影響。數(shù)據(jù)分發(fā)指的是將數(shù)據(jù)傳播或向第三方提供數(shù)據(jù)，可分為國內(nèi)和國外分發(fā)，狹義上的國外分發(fā)等同于出口活動。

從層級上來看，遙感產(chǎn)品可以分為系統(tǒng)、衛(wèi)星、數(shù)據(jù)、圖片四大類。遙感空間系統(tǒng)指的是能夠主動或被動從空間感知地球表面(包括水體)，利用被遙感物體發(fā)射、反射、折射電磁波的特性，由一系列設(shè)備和儀器組合構(gòu)成的整體。遙感衛(wèi)星是用作外層空間遙感平臺的人造衛(wèi)星。遙感數(shù)據(jù)是指利用安裝在航天器上的遙感設(shè)備直接獲取的第一手數(shù)據(jù)，以及對原始數(shù)據(jù)進行初步(標準)處理后的數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)產(chǎn)品是經(jīng)過加工處理原始數(shù)據(jù)，以及為數(shù)據(jù)分發(fā)而進行一定程度處理而形成的成果。圖片是遙感數(shù)據(jù)的主要產(chǎn)品之一，可以理解為對地球遙感一手數(shù)據(jù)的初步(標準)加工，即利用軟件程序?qū)b感一手數(shù)據(jù)進行幾何和輻射校正，將獲取的圖像處理為標準的或規(guī)定的圖像投影。

從商業(yè)模式上來看，根據(jù)主體不同可以將數(shù)據(jù)出口活動分為本國出口遙感數(shù)據(jù)(見圖1)和他國出口遙感數(shù)據(jù)兩類模式(見圖2)。衛(wèi)星運營到數(shù)據(jù)出口分為不同階段，適用不同的許可要求。

圖1 本國出口遙感數(shù)據(jù)模式 圖2 他國出口遙感數(shù)據(jù)模式

筆者認為，影響遙感數(shù)據(jù)能否出口的綜合要素包括：財政資助、運營主體、運營許可。

一是遙感衛(wèi)星制造經(jīng)費是否有政府財政支持。如果完全依靠政府資金，衛(wèi)星所有權(quán)屬于國家，衛(wèi)星運營的控制權(quán)和收益應(yīng)當由法律法規(guī)和政策決定，管理較為嚴格。如果為商業(yè)資金支持，衛(wèi)星運營相對自由，受法律強制性規(guī)定的影響較小。

二是遙感衛(wèi)星運營主體可分為政府、商業(yè)機構(gòu)以及公私合營三類。如果由政府運營，衛(wèi)星運營權(quán)屬于國家，運營目的多為公益性。如果由商業(yè)機構(gòu)運營，運營目的以盈利為主。如果為公私合營，應(yīng)當根據(jù)運營協(xié)議決定。運營主體決定了運營目的，運營目的直接影響運營要求。

三是運營許可。遙感衛(wèi)星系統(tǒng)運營與遙感數(shù)據(jù)出口是不同的，但是對系統(tǒng)的運營限制會直接影響數(shù)據(jù)出口的效果。對運營許可附加的要求，例如特定情形下限制數(shù)據(jù)的收集和分發(fā)，以及本國政府優(yōu)先獲取數(shù)據(jù)的情形，都與數(shù)據(jù)出口密切相關(guān)。在允許出口的前提下，系統(tǒng)運營許可會導(dǎo)致出口的數(shù)據(jù)源和權(quán)利具有不確定性和不完整性。

在開展遙感空間活動的國家中，出口管制法律法規(guī)不適用于遙感數(shù)據(jù)出口，管理遙感數(shù)據(jù)出口的主要為遙感活動規(guī)范和數(shù)據(jù)政策(見圖3)。

圖3 管理遙感數(shù)據(jù)出口的法律與政策

二、 國外遙感數(shù)據(jù)出口相關(guān)法律規(guī)定

在不同國家，遙感數(shù)據(jù)出口受到遙感活動規(guī)范、數(shù)據(jù)政策等法律或政策的單一或共同支配，原因在于遙感數(shù)據(jù)具有敏感性。衛(wèi)星情報也稱為地球空間信息，既是商業(yè)產(chǎn)品，也屬于國家安全資產(chǎn)。高分辨率數(shù)據(jù)有助于提高軍事偵察能力，具有較強的軍事敏感性，處在謹慎地管理之下。由于某些商業(yè)遙感衛(wèi)星圖片可用于軍事目的，許多國家為了維護國家利益，制定并實施了規(guī)范商業(yè)遙感衛(wèi)星圖片的政策法規(guī)。從航天活動來看，有些國家制定了單行的遙感活動規(guī)范，一定程度上限制了遙感衛(wèi)星的運營，從源頭上影響遙感數(shù)據(jù)的獲取和分發(fā)。數(shù)據(jù)政策則側(cè)重于約束數(shù)據(jù)獲取、處理和分發(fā)的全過程，重點關(guān)注數(shù)據(jù)安全和使用原則等問題。各國對于遙感數(shù)據(jù)出口采用了單一或多重管理的不同模式。

(一)美國

美國是世界上最早發(fā)展遙感技術(shù)、發(fā)射遙感衛(wèi)星、制定遙感活動法律的國家，規(guī)定也最為詳細。在美國，遙感數(shù)據(jù)出口受到遙感活動規(guī)范和數(shù)據(jù)政策的雙重支配。

美國是實行出口管制最為系統(tǒng)和嚴格的國家，設(shè)備和技術(shù)是重點管制對象，遙感數(shù)據(jù)被排除在外。美國在將航天產(chǎn)品和技術(shù)分為軍品和兩用品分別管理的基礎(chǔ)上，對技術(shù)通常適用更為嚴格的管制要求。除了無形的技術(shù)轉(zhuǎn)讓，以技術(shù)數(shù)據(jù)為代表的技術(shù)承載形式也被納入嚴格管理。然而，技術(shù)數(shù)據(jù)僅是指以數(shù)據(jù)形式存在的從源頭上與產(chǎn)品有關(guān)的技術(shù)信息，而非產(chǎn)品所產(chǎn)生的與技術(shù)無關(guān)的終端衍生品。與衛(wèi)星及地面接收站的設(shè)計和運營相關(guān)的技術(shù)數(shù)據(jù)應(yīng)當取得出口許可，但是遙感數(shù)據(jù)并不屬于出口管制范圍。美國商務(wù)部作為許可和管理衛(wèi)星圖片公司的政府部門，對遙感衛(wèi)星圖片分發(fā)具有重要的決定權(quán)。盡管2014年6月11日之后，商務(wù)部允許Digital Globe向全球任何客戶出售最高分辯率的圖片，但是國家安全原因仍然會阻止衛(wèi)星圖片公司銷售特定地點的照片，例如軍事基地，這些限制不受商務(wù)部新規(guī)則的影響。

美國遙感活動規(guī)范主要包括1984年《陸地遙感商業(yè)化法》、1994年《23號總統(tǒng)決定指令》(以下簡稱23號總統(tǒng)令)、1997年《國防授權(quán)法》第1064節(jié)“凱爾—邴格曼修正案”、2006年《私營陸地遙感空間系統(tǒng)許可法》，上述法律一脈相承，基本上保持和延續(xù)了運營許可這一核心內(nèi)容。《陸地遙感商業(yè)化法》最重要的貢獻是首次建立了運營許可制，即運營私營遙感空間系統(tǒng)應(yīng)當取得許可，商務(wù)部長有權(quán)決定是否發(fā)放該許可。23總統(tǒng)號令在運營許可制的基礎(chǔ)上確立了個案審查的原則，并進一步明確了支持許可申請的特定情形。23號總統(tǒng)令最重要的貢獻是首次創(chuàng)造性地規(guī)定了限制系統(tǒng)數(shù)據(jù)收集和/或分發(fā)的情形，被稱為“快門控制”(shutter control)條款，在國家安全、國際義務(wù)和或外交政策遭受損害時，商務(wù)部長有權(quán)要求被許可人在必要的情況下限制該系統(tǒng)的數(shù)據(jù)收集和/或分發(fā)。然而，由于該條款對于特定情形的規(guī)定過于模糊，一直被衛(wèi)星工業(yè)界詬病。23號總統(tǒng)令還首次規(guī)定了政府優(yōu)先獲取數(shù)據(jù)的情形，在國家安全、國際義務(wù)和或外交政策遭受損害的情況下，美國政府有權(quán)優(yōu)先獲取和使用數(shù)據(jù)。同時，23號總統(tǒng)號令強調(diào)了其與出口管制法律法規(guī)的相對獨立性，說明盡管該總統(tǒng)令定義了軍品清單上出口物項的特定限制，但軍品清單和商業(yè)控制清單上的物項出口許可應(yīng)當遵守現(xiàn)行出口管制法律法規(guī)。23號總統(tǒng)令區(qū)分了先進遙感系統(tǒng)、交鑰匙系統(tǒng)、敏感技術(shù)出口三類情形，設(shè)置了明確的遙感衛(wèi)星系統(tǒng)出口審查標準，對出口管制法律法規(guī)形成了有益的補充?！皠P爾—邴格曼修正案”對“快門控制”條款予以特定化，將禁止分發(fā)數(shù)據(jù)的被遙感區(qū)域限定為以色列?！端綘I陸地遙感空間系統(tǒng)許可法》是最新的遙感活動許可條例，擴大了適用范圍，規(guī)定了運營許可，對“快門控制”和政府優(yōu)先獲取數(shù)據(jù)的規(guī)定進行了優(yōu)化。美國目前通常對高分辨率圖片分發(fā)要求24小時延遲，目的是為了留出執(zhí)行時間來決定是否批準該分發(fā)請求。

數(shù)據(jù)政策為1992年《陸地遙感政策》和2003年《美國商業(yè)遙感政策》?！蛾懙剡b感政策》至今仍然是管理美國遙感活動的主要立法之一，重申了運營許可的規(guī)定，其變化在于將許可的決定權(quán)賦予商務(wù)部下屬的美國國家海洋和大氣管理局(NOAA)。《美國商業(yè)遙感政策》沿用了運營許可制，進一步發(fā)展了“快門控制”條款，允許美國總統(tǒng)有權(quán)禁止對指定區(qū)域和地點進行遙感，在個案審查的基礎(chǔ)上美國政府有權(quán)要求額外的管制和保障措施。該政策也體現(xiàn)了美國對遙感產(chǎn)業(yè)的管理觀念不斷向先進方向轉(zhuǎn)變。過去是發(fā)放運營許可證，允許系統(tǒng)收集任何地方的數(shù)據(jù)，地理性限制只有在必要時才適用。新的思路是試圖管制個別產(chǎn)品，而非整個遙感系統(tǒng)的運營。外國獲取美國商業(yè)遙感空間能力時仍然應(yīng)當根據(jù)軍品清單和商業(yè)清單取得出口許可，該政策還單獨規(guī)定了決定上述遙感出口許可申請時應(yīng)當考慮的因素。

(二) 德國

在德國，遙感數(shù)據(jù)出口受到遙感活動規(guī)范的單一管理。與美國類似，德國出口管制法律也對技術(shù)和技術(shù)數(shù)據(jù)作出了同樣的定義。遙感數(shù)據(jù)既不屬于技術(shù)數(shù)據(jù)，也不屬于技術(shù)，不適用出口管制法律及其規(guī)定。

《防止安全風險保護高分辨率地球遙感數(shù)據(jù)分發(fā)法》(以下簡稱《衛(wèi)星數(shù)據(jù)安全法》)是適用于遙感數(shù)據(jù)分發(fā)的單行法。該法適用于運營高分辨率地球遙感系統(tǒng)活動和高分辨率地球遙感系統(tǒng)產(chǎn)生數(shù)據(jù)直至分發(fā)的操作活動，同時采用屬人和屬地管轄原則，具有軍事或情報職責的國家機構(gòu)運營高分辨率地球遙感系統(tǒng)被明確排除在外?！缎l(wèi)星數(shù)據(jù)安全法》規(guī)定了運營商許可制，還獨創(chuàng)性地規(guī)定了分發(fā)許可和敏感性檢查要求，與遙感數(shù)據(jù)分發(fā)活動直接相關(guān)，但未區(qū)分國內(nèi)或國外分發(fā)。當數(shù)據(jù)分發(fā)請求涉及外國時，在與國防部和外交部協(xié)商一致后，經(jīng)濟技術(shù)部將決定敏感性的權(quán)力授予經(jīng)濟和出口控制辦公室(BAFA)。也就是說，在遙感數(shù)據(jù)出口的情形下，負責敏感性審查的職責屬于出口管制主管部門，合理地確保了數(shù)據(jù)政策和出口活動管理主體的一致性。該法也規(guī)定了類似于“快門控制”和政府優(yōu)先獲取數(shù)據(jù)的條款。在個案審查基礎(chǔ)上，主管機構(gòu)有權(quán)采取針對數(shù)據(jù)供應(yīng)商的措施，例如臨時禁止分發(fā)數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)供應(yīng)商有義務(wù)在特定情形下，優(yōu)先回應(yīng)聯(lián)邦政府提出的數(shù)據(jù)分發(fā)請求。

《衛(wèi)星數(shù)據(jù)安全條例》在《衛(wèi)星數(shù)據(jù)安全法》建立敏感性檢查的基礎(chǔ)上，清楚詳細地規(guī)定了敏感性檢查的要求和程序，綜合運用分辨率、區(qū)域正面名單和黑名單、地面站黑名單、接收方正面名單等要素，判斷數(shù)據(jù)請求是否敏感。大部分敏感性檢查都要求分步驟地檢驗是否符合相應(yīng)審查要求，逐漸推導(dǎo)出最終的結(jié)論?！缎l(wèi)星數(shù)據(jù)安全條例》具有清晰的政策導(dǎo)向，對遙感數(shù)據(jù)分發(fā)活動的指引性很強，體現(xiàn)了立法的先進性，值得借鑒。

(三)俄羅斯

在俄羅斯，出口管制法律和總統(tǒng)令未將遙感數(shù)據(jù)納入適用范圍之內(nèi)，遙感數(shù)據(jù)出口由遙感活動規(guī)范進行管理。俄羅斯的遙感活動規(guī)范主要包括：2005年《關(guān)于對地觀測、接收、處理和分發(fā)資源-DK衛(wèi)星上高分辨率遙感數(shù)據(jù)的原則》、2007年《關(guān)于接收、使用遙感數(shù)據(jù)和提供地理信息的規(guī)范》、2013年《地球遙感數(shù)據(jù)條例》。

《地球遙感數(shù)據(jù)條例》是俄羅斯關(guān)于聯(lián)邦權(quán)力機構(gòu)、聯(lián)邦主體權(quán)力機構(gòu)及其他用戶接收、使用和分發(fā)地球遙感數(shù)據(jù)的程序規(guī)范，是規(guī)范對地觀測活動的最主要法規(guī)。條例適用于使用俄羅斯聯(lián)邦財政預(yù)算撥款制造的衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)的接收、使用和分發(fā)活動，如何管理不使用財政預(yù)算制造的衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)的分發(fā)活動由俄羅斯航天局另行規(guī)定。與德國相類似，該條例規(guī)定了遙感數(shù)據(jù)分發(fā)和處理實行許可制，以及政府優(yōu)先獲取數(shù)據(jù)條款。在緊急情況下，應(yīng)當優(yōu)先批準政府提出的數(shù)據(jù)申請。盡管該條例沒有規(guī)定“快門控制”條款，但是首次將遙感數(shù)據(jù)與出口活動聯(lián)系起來，厘清了遙感數(shù)據(jù)分發(fā)與數(shù)據(jù)出口存在交叉管理的困境。遙感數(shù)據(jù)出口或者國外用戶使用俄羅斯遙感衛(wèi)星進行對地觀測或獲取遙感數(shù)據(jù)，應(yīng)當向俄羅斯航天局提交申請，此規(guī)定會對商業(yè)航天活動產(chǎn)生直接的影響。

(四)印度

在印度，遙感數(shù)據(jù)出口僅由數(shù)據(jù)政策管理。受到出口管制的航天產(chǎn)品數(shù)量非常有限，遙感數(shù)據(jù)未被列入管制清單。

印度于2011年7月公布《2011年遙感數(shù)據(jù)政策》(RSDP-2011)，這是直接規(guī)范遙感數(shù)據(jù)的政策性文件，適用于遙感數(shù)據(jù)獲取、傳播管理、許可活動，印度航天部(DOS)是主管遙感數(shù)據(jù)政策的核心機構(gòu)。政策明確對衛(wèi)星運營、數(shù)據(jù)分發(fā)和數(shù)據(jù)出口活動實行許可制。對于獲取/分發(fā)印度遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)用于印度以外國家，印度政府將通過核心機構(gòu)按專門規(guī)程進行許可審批，Antrix公司負責接收出口申請。政策明確了政府對在印度國內(nèi)傳播衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)采取的指導(dǎo)方針，以1米分辨率為界，但是沒有規(guī)定在國外傳播衛(wèi)星數(shù)據(jù)應(yīng)當適用的分辨率要求。該政策規(guī)定的“快門控制”條款既適用于衛(wèi)星運營，也適用于數(shù)據(jù)出口。當認為國家安全和/或國際義務(wù)和/或政府外交政策需要時，政府保留對印度遙感衛(wèi)星在其他任何國家的成像任務(wù)和數(shù)據(jù)分發(fā)實施控制的權(quán)利。

三、 我國遙感數(shù)據(jù)出口相關(guān)法律規(guī)定存在的問題

我國涉及遙感數(shù)據(jù)的主要規(guī)范有2015年《高分辨率對地觀測系統(tǒng)重大專項衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，以及其他一些規(guī)范性文件。

《暫行辦法》是現(xiàn)有的遙感數(shù)據(jù)管理規(guī)范，適用于高分辨率對地觀測系統(tǒng)重大專項的衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)，涉及高分數(shù)據(jù)接收、處理、存檔、分發(fā)和應(yīng)用的全過程活動。該辦法的先進之處在于規(guī)定了運營限制和優(yōu)先獲取數(shù)據(jù)的條款，以及境外數(shù)據(jù)接收或使用采取國別化政策，對涉及敏感地區(qū)、敏感時段的數(shù)據(jù)銷售和商業(yè)服務(wù)進行必要限制，優(yōu)先滿足國家應(yīng)急和國家安全等需求。對數(shù)據(jù)分發(fā)和出口實行授權(quán)制，經(jīng)國防科工局(國家航天局)批準之后才可向境外組織或個人提供或銷售。境外區(qū)域?qū)嵭袑俚胤职l(fā)，各國政府機構(gòu)、企業(yè)、個人只能分發(fā)本國范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)。根據(jù)分級分類管理原則，國外可獲取的數(shù)據(jù)不得為原始數(shù)據(jù)，只可為處理后的數(shù)據(jù)，且光學分辨率不優(yōu)于0.5米，微波分辨率不優(yōu)于1米。

涉及遙感數(shù)據(jù)管理的還有一些規(guī)范性文件。2006年《測繪成果管理條例》的適用對象是測繪成果的匯交、保管、利用和重要地理信息數(shù)據(jù)的審核與公布，地理范圍為中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)或管轄的其他海域。遙感衛(wèi)星和其他航天飛行器對地觀測所獲取的基礎(chǔ)地理信息遙感資料，屬于基礎(chǔ)測繪成果的一種。該條例管理的重點是測繪，遙感只是一種方式，沒有規(guī)范遙感數(shù)據(jù)出口活動的條款。2011年《環(huán)境與災(zāi)害監(jiān)測預(yù)報小衛(wèi)星星座(HJ-1)數(shù)據(jù)產(chǎn)品分發(fā)管理辦法》，以及2012年《關(guān)于2013年組織實施衛(wèi)星及應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項的補充通知》分別從規(guī)范環(huán)境一號衛(wèi)星數(shù)據(jù)應(yīng)用和支持高分辨率遙感衛(wèi)星研制應(yīng)用的角度出發(fā)而制定，具有較強的政策性，有特定的適用對象，不是普遍適用于遙感數(shù)據(jù)的規(guī)范。為推進和規(guī)范衛(wèi)星遙感的應(yīng)用，國防科工委相繼出臺了衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)應(yīng)用相關(guān)的指導(dǎo)性文件，即2006年《中巴地球資源衛(wèi)星數(shù)據(jù)免費分發(fā)規(guī)定》、 2007 年《關(guān)于鼓勵國內(nèi)用戶使用中巴地球資源衛(wèi)星數(shù)據(jù)的若干意見》和《關(guān)于中巴地球資源衛(wèi)星01/02/02B 星國內(nèi)數(shù)據(jù)管理規(guī)則》，分別明確了中巴地球資源衛(wèi)星數(shù)據(jù)分發(fā)原則和數(shù)據(jù)分發(fā)應(yīng)用的具體要求和操作規(guī)范30。

對現(xiàn)有相關(guān)法律規(guī)定及一些管理文件進行梳理，目前我國遙感數(shù)據(jù)出口相關(guān)法律規(guī)定存在以下主要問題。

1.相關(guān)立法尚存空白

美國、印度等國以法律或總統(tǒng)令的形式，出臺國家級政策，從頂層規(guī)范商業(yè)遙感的發(fā)展29。根據(jù)各國立法實踐，遙感數(shù)據(jù)出口活動不受出口管制法律管轄，而是由遙感活動規(guī)范和數(shù)據(jù)政策來管理。我國目前沒有管理遙感活動的單行法或數(shù)據(jù)政策，遙感數(shù)據(jù)出口既沒有多重法律規(guī)范，也沒有單一法律管理，面臨著無法可依的窘境。從政策面看，缺乏從國家層面對遙感數(shù)據(jù)的出口活動給予明確的界定和規(guī)范30。

2.審查要求不夠清晰明確

隨著國際遙感數(shù)據(jù)市場的日益活躍，以美國和德國為代表的航天強國已經(jīng)轉(zhuǎn)變了管理觀念，為保持航天工業(yè)領(lǐng)先地位和增強國際競爭力，鼓勵數(shù)據(jù)供應(yīng)企業(yè)擴大出口，已逐漸放松出口限制，對數(shù)據(jù)分辨率的限制逐步降低，對特定區(qū)域的遙感限制逐漸加強。我國尚未制定明確的審查要求，無法發(fā)揮法律的指引作用。

3.現(xiàn)有規(guī)定法律效力不明確

《高分辨率對地觀測系統(tǒng)重大專項衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)管理暫行辦法》由國防科工局重大專項工程中心制定，不屬于法律、法規(guī)和規(guī)章，是否可被視為具有規(guī)范性、適用于不特定對象的規(guī)范性文件也并不明確。辦法規(guī)定由專項中心負責牽頭組織擬制高分數(shù)據(jù)政策、標準規(guī)范、管理辦法等規(guī)范性文件，但具體配套文件一直未出臺。辦法對數(shù)據(jù)實行分級分類管理，將高分數(shù)據(jù)分為原始數(shù)據(jù)、初級產(chǎn)品和高級產(chǎn)品三類，原則上禁止分發(fā)原始數(shù)據(jù)，可公開的初級產(chǎn)品為不優(yōu)于0.5米(光學)和1米(微波)數(shù)據(jù)。但是，初級產(chǎn)品適用范圍不夠周延，也未規(guī)定區(qū)別初級產(chǎn)品和高級產(chǎn)品的分辨率界限以及界定高級數(shù)據(jù)的標準。盡管提及應(yīng)發(fā)布高級產(chǎn)品清單，但相應(yīng)清單仍未出臺。

四、 完善我國遙感數(shù)據(jù)出口的法律對策

美國、德國、俄羅斯、印度由于經(jīng)濟和技術(shù)發(fā)展水平等國情不同，采用了不同的管理模式。有的國家以進口數(shù)據(jù)為主，尚無出口活動；有的國家航天企業(yè)政治色彩濃厚，可以通過行政手段管理，立法需求并不迫切。我國正處在從數(shù)據(jù)進口大國向出口大國轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，完善立法有利于營造良好的商業(yè)發(fā)展環(huán)境。遙感數(shù)據(jù)出口本質(zhì)上屬于數(shù)據(jù)分發(fā)問題，應(yīng)當制定遙感活動規(guī)范或數(shù)據(jù)政策，并完善相應(yīng)規(guī)定。筆者建議，從以下三個方面解決我國遙感數(shù)據(jù)出口面臨的法律困境：

(一)盡快制定遙感數(shù)據(jù)出口的相關(guān)法律

由于遙感數(shù)據(jù)具有高度的軍事敏感性，不是不受限制可以隨意出口的自由貿(mào)易，在其他國家均受到法律或政策管理，出口遙感數(shù)據(jù)必須符合法律規(guī)定。建議盡快制定有關(guān)衛(wèi)星遙感活動相關(guān)的法律規(guī)范，將遙感數(shù)據(jù)出口規(guī)定納入其中，形成內(nèi)容完整的管理體系。可以借鑒美國和德國做法，規(guī)定“快門控制”等條款，通過運營限制規(guī)定來約束出口活動。

(二)建立層次分明的出口審查原則

在商業(yè)數(shù)據(jù)的銷售和分發(fā)中，對于威脅到國家安全和外交政策利益的可能性，各國都有相關(guān)政策進行嚴格的數(shù)據(jù)管控，限制對某特定區(qū)域進行數(shù)據(jù)采集和/或分發(fā)，或者延遲分發(fā)等70。在平衡國家安全與經(jīng)濟利益時，采用最有效的措施解決問題，而不是阻止遙感數(shù)據(jù)的分發(fā)使用；采取的限制使用措施限制在最小的地域、最短的時間，而不是完全終止系統(tǒng)運營或停止分發(fā)數(shù)據(jù)29。在考慮國家安全的同時，需要協(xié)調(diào)各類衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)的分發(fā)，制定符合國情的商業(yè)化機制，促進民商協(xié)調(diào)發(fā)展[10]48。

建議借鑒德國《衛(wèi)星數(shù)據(jù)安全條例》對敏感性檢查的規(guī)定，建立起適用于我國的遙感數(shù)據(jù)出口審查原則。決定遙感數(shù)據(jù)出口的考慮因素，一是分辨率，二是地區(qū)。分辨率是決定數(shù)據(jù)性能的最關(guān)鍵參數(shù)，目前中低分辨率圖片已經(jīng)可以在國際市場上不受限制地獲取，高分辨率數(shù)據(jù)的價格也越來越低。建議在個案審查的基礎(chǔ)上，對不同分辨率的遙感數(shù)據(jù)實行區(qū)別化管理，以特定分辨率為界限，低于該分辨率的數(shù)據(jù)可自由出口，優(yōu)于該分辨率的數(shù)據(jù)應(yīng)當采用更加謹慎和嚴格的態(tài)度，結(jié)合其他要素綜合地作出決定。地區(qū)政策應(yīng)當以允許為主，以禁止為例外。一方面禁止遙感敏感地區(qū)，從源頭上隔斷獲取遙感數(shù)據(jù)的渠道，另一方面禁止出口敏感地區(qū)的遙感數(shù)據(jù)，防止被不法分子利用。

(三)明確現(xiàn)有規(guī)定的法律地位和效力

建議提高立法位階，明確《高分辨率對地觀測系統(tǒng)重大專項衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)管理暫行辦法》的法律地位和效力。將辦法的適用對象從高分系列衛(wèi)星擴展為所有使用財政資助的衛(wèi)星，重新調(diào)整數(shù)據(jù)分級。可以參考日本GOSAT數(shù)據(jù)政策，將數(shù)據(jù)分為原始數(shù)據(jù)、處理數(shù)據(jù)、信息增值數(shù)據(jù)三類，每類數(shù)據(jù)再分為不同的級別，適用不同的分發(fā)政策。對使用財政資助的衛(wèi)星產(chǎn)生的遙感數(shù)據(jù)，可以規(guī)定高于商業(yè)衛(wèi)星的要求和限制。

遙感數(shù)據(jù)出口是充滿生機的新興市場，Digital Globe是全球最大的數(shù)據(jù)供應(yīng)公司，客戶遍及美國政府及商業(yè)公司，2016年收入72.54億美元，凈收入達2.65億美元[11]。筆者相信，堅持立法先行，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，將為遙感數(shù)據(jù)出口發(fā)展營造良好的法治環(huán)境，有利于我國數(shù)據(jù)供應(yīng)企業(yè)成長壯大并充分參與國際競爭，在未來的國際遙感數(shù)據(jù)市場占有重要的一席之地。