陳 蓮 顏懷坤

（四川農業(yè)大學 馬克思主義學院，四川 雅安 625000）

一、鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主監(jiān)督建設的意義

習近平總書記在推進協(xié)商民主方面指出：“推進協(xié)商民主，有利于完善人民有序政治參與、密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系、促進決策科學化民主化。”[1]目前，中國特色社會主義進入新時代，切實加強鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主監(jiān)督建設是推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容。

（一）探索鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主的監(jiān)督，有利于保障基層協(xié)商民主制度化規(guī)范化發(fā)展

“ 協(xié)商民主包括平等討論、求同存異、廣泛參與、兼顧各方、優(yōu)化決策五個方面?！盵2]鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主的監(jiān)督是依靠基層黨組織、政府的領導和指導，由村民、村民代表、社會組織代表、專門監(jiān)督機構、第三方主體等對協(xié)商進行的監(jiān)視和督促。鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主的監(jiān)督是對鄉(xiāng)村協(xié)商主體的產(chǎn)生和培訓進行監(jiān)督，擴大鄉(xiāng)村協(xié)商主體的參與實踐；是針對鄉(xiāng)村協(xié)商議題和協(xié)商程序進行嚴格的監(jiān)督，確保協(xié)商程序正常進行；通過對協(xié)商成果的落實和反饋進行監(jiān)督，保障鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主預期成果的轉化和落實，避免非理性的行政或其他因素的干預和影響。通過將監(jiān)督貫穿于鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主的各個環(huán)節(jié)，有利于建設有效的監(jiān)督機制，保證鄉(xiāng)村民主協(xié)商的有效運行，促進鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主的制度化規(guī)范化發(fā)展。

（二）構建鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主的監(jiān)督，有利于增強鄉(xiāng)村基層群眾的民主意識

“村民通過農村基層協(xié)商民主的實際鍛煉,提升了自身的思考能力和溝通能力,村民的公民意識、權利意識、規(guī)則意識和法律意識逐漸增強,為村民參與農村民主決策提供了思想基礎。”[3]在鄉(xiāng)村民主協(xié)商的實踐中，鄉(xiāng)村基層群眾能夠充分發(fā)揮主體性力量，依法保護自身的合法權益，自覺參與協(xié)商的監(jiān)督，及時對協(xié)商出現(xiàn)的問題和錯誤提出批評和建議，促使基層黨政及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。通過鄉(xiāng)村協(xié)商的監(jiān)督鍛煉，鄉(xiāng)村基層群眾的民主監(jiān)督意識、主體意識、參與意識、權利意識和法治意識進一步增強，激發(fā)了鄉(xiāng)村基層群眾監(jiān)督的積極性。因此，鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主的監(jiān)督構建不僅是鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主制度化的過程，也是一個培養(yǎng)基層群眾民主意識的過程。

（三）完善鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主的監(jiān)督，有利于提升鄉(xiāng)村治理水平和實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效

“所謂監(jiān)督就是監(jiān)視和督促，制約就是控制和約束?！盵4]監(jiān)督作為保障鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主有序運行的重要環(huán)節(jié)，是針對協(xié)商主體、協(xié)商內容、協(xié)商結果進行的監(jiān)視和督促，是控制和約束不規(guī)范協(xié)商行為的重要環(huán)節(jié)。當前，我國鄉(xiāng)村正處于振興時期，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村協(xié)商民主需要“有破有立”，破解監(jiān)督難題，創(chuàng)新監(jiān)督治理，才能減少鄉(xiāng)村中不同利益群體的沖突和機會主義行為。通過完善鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主的監(jiān)督，將鄉(xiāng)村更多的主體納入治理主體范圍內，并參與鄉(xiāng)村公共事務，充分發(fā)揮多元主體的監(jiān)督作用，協(xié)調好鄉(xiāng)村黨委、政府、民間組織、鄉(xiāng)村群眾之間的關系，促進資源的共享和互補，形成鄉(xiāng)村治理合力，更好地提升鄉(xiāng)村治理水平，從而保證鄉(xiāng)村治理符合鄉(xiāng)村振興“治理有效”要求，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效。

二、鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主的監(jiān)督現(xiàn)狀

（一）鄉(xiāng)村“空心化”現(xiàn)象，協(xié)商監(jiān)督主體缺失

當前，鄉(xiāng)村“空心化”現(xiàn)象比較突出，村民離開鄉(xiāng)村的數(shù)量繼續(xù)增加，2017 年農民工總量達到28652萬人，比上年增加481萬人，尤其是擁有技術專長、年輕力壯的勞動力紛紛涌入城市謀求發(fā)展，留在鄉(xiāng)村的大部分是老人、婦女、兒童。留在鄉(xiāng)村的老年人傳統(tǒng)保守意識濃厚，婦女整日忙于家庭和孩子，他們不習慣也不相信協(xié)商方式，缺乏參與協(xié)商的監(jiān)督積極性。隨著鄉(xiāng)村中圍繞土地流轉而展開的糾紛越來越多，根據(jù)《土地管理法》第16條第一款規(guī)定“土地所有權和使用權爭議，由當事人協(xié)商解決?！睋?jù)此規(guī)定，鄉(xiāng)村中發(fā)生宅基地糾紛，公民應當先通過協(xié)商的方式解決。在鄉(xiāng)村“空心化”背景下，涉及土地糾紛的村民成為協(xié)商的主體，缺乏監(jiān)督糾紛協(xié)商的村民代表；鄉(xiāng)村民間組織成員“事不關己高高掛起”，只是把協(xié)商當作“茶話會”，缺乏協(xié)商監(jiān)督意識；鄉(xiāng)村黨政存在“懶散性”現(xiàn)象，由于鄉(xiāng)村“空心化”，一些領導干部單純強調協(xié)商參與，忽視監(jiān)督問題，使得鄉(xiāng)村部分協(xié)商缺少監(jiān)督保障，而作為協(xié)商的重要主體村民，卻缺乏監(jiān)督的意識和能力。

（二）鄉(xiāng)村監(jiān)督載體“空白化”，協(xié)商監(jiān)督組織亟需完善

監(jiān)督組織不僅是監(jiān)督機制的重要載體，同時也是機制運行的實行主體。目前，鄉(xiāng)村監(jiān)督載體“空白化”主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)村協(xié)商監(jiān)督組織設置空白，缺少專門的協(xié)商監(jiān)督機構進行統(tǒng)籌、指揮和協(xié)調。如依據(jù)《村民委員會組織法》增設的村務監(jiān)督委員會，監(jiān)督村務、財務等管理情況，監(jiān)督職能不涉及協(xié)商監(jiān)督?；鶎狱h政缺乏建立監(jiān)督組織的意識和積極性，針對協(xié)商的監(jiān)督往往出現(xiàn)“扯皮”現(xiàn)象，使得鄉(xiāng)村協(xié)商監(jiān)督外在約束力薄弱，難以開展監(jiān)督工作，有的鄉(xiāng)村干部甚至采取欺騙隱瞞的方法，壓制鄉(xiāng)村社會成員的“話語權”，為自己謀取利益。鄉(xiāng)村普通村民、村民代表、鄉(xiāng)村民間組織、第三方主體等因為監(jiān)督組織設置“空白化”，缺乏組織依托，致使他們行使監(jiān)督權的力量是分散的、弱小的，不能有效地發(fā)揮多元主體的監(jiān)督作用，在一定程度上延緩了鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主的廣泛發(fā)展。

（三）鄉(xiāng)村監(jiān)督途徑“單一化”，協(xié)商監(jiān)督形式不足

現(xiàn)階段鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主的監(jiān)督形式仍然存在“單一化”的問題，鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主作為由鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府引導，村黨支部、村民自治組織參與并發(fā)動廣大村民和社會組織參與公共協(xié)商的活動，大多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)村黨支部進行常規(guī)監(jiān)督，參與監(jiān)督途徑“單一化”，缺少村民、村務監(jiān)督委員會和社會組織監(jiān)督。在偏遠地區(qū)，仍然缺乏媒體輿論監(jiān)督，“單一化”的協(xié)商監(jiān)督形式很難公開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村黨支部在協(xié)商中存在的問題，如“一言堂”“走過場” 現(xiàn)象等。在鄉(xiāng)村，部分協(xié)商組織者為了實現(xiàn)自身利益，有意控制協(xié)商內容，內定監(jiān)督人員，排斥第三方主體監(jiān)督，村民缺少可以曝光的途徑，影響了鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主的監(jiān)督效果，在一定程度上阻礙了鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主的多層發(fā)展。

（四）鄉(xiāng)村“失序化”現(xiàn)象，協(xié)商監(jiān)督程序亟待完善

政治參與是公民參與國家政治，管理國家事務和表達意愿的權利和自由。鄉(xiāng)村政治參與“失序化”表現(xiàn)在鄉(xiāng)村政治參與中存在的不合法、不合理、不合程序現(xiàn)象，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)村黨支部要么放任不管，要么過度干預。放任不管的結果是鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主易被“鄉(xiāng)村精英”操控，導致協(xié)商主體缺乏代表性，協(xié)商議題偏離協(xié)商主題。鄉(xiāng)村社會成員一旦發(fā)現(xiàn)利益受損，容易采取“失序”行為，如在“強拆”“征地”的協(xié)商中，有的村民就采取集結群眾、沖擊政府的暴力方式表達自己的訴求；有的就寄希望于“上級”領導為自己做主，傳統(tǒng)的“清官”意識濃厚，缺乏法制規(guī)則意識。過度干預的結果是部分鄉(xiāng)村干部忘記了“執(zhí)政為民”理念，公共事務的決策權被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)村黨支部侵占，出現(xiàn)“門好進，臉好看，事難辦”現(xiàn)象，違背了“協(xié)商成果是全體協(xié)商主體經(jīng)過認真交流、探討和協(xié)商所達成的結果，是全體協(xié)商主體集體智慧的結晶。 ”[5]鄉(xiāng)村協(xié)商監(jiān)督亟需嚴密的協(xié)商監(jiān)督程序對協(xié)商中的部分“失序”行為進行監(jiān)視和督促，保障有序的政治參與實踐。

（五）鄉(xiāng)村評價“軟性化”，協(xié)商監(jiān)督問責機制缺失

“農村的社會評價體系施行是依靠農村村落里的居民世世代代相傳來進行的，鄰里之間的閑言碎語（即西方人所說的gossip）對農民行為的約束力很強?！盵6]鄉(xiāng)村社會評價體系依靠村民之間的口碑，這種評價體系是“軟性化”的。鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主在施行的過程中因為缺少行之有效的監(jiān)督問責機制，使得鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主規(guī)范與否、行之有效與否都是鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主組織者的自我判斷，即使鄉(xiāng)村社會成員發(fā)現(xiàn)協(xié)商中存在不規(guī)范行為，也都只是采取背后議論的方式進行評價和指責，缺乏外在強制性。鄉(xiāng)村黨政甚至可能會因為鄉(xiāng)村“人情”社會和“親情”關系，缺少監(jiān)督責任意識，采取“睜一只眼閉一只眼”的態(tài)度，消極地履行監(jiān)督和反饋的義務，阻礙鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主制度化的深入與發(fā)展。

三、新時代鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主的監(jiān)督路徑分析

（一）集聚鄉(xiāng)村人才資源，壯大鄉(xiāng)村協(xié)商監(jiān)督主體

1.推進全面從嚴治黨向鄉(xiāng)村基層延伸，加強鄉(xiāng)村黨政服務功能，不斷推進鄉(xiāng)土人才回歸。把鄉(xiāng)村“小微”權力關進制度的“籠子”里，引領鄉(xiāng)村社會成員政治參與，建立鄉(xiāng)土人才信息庫，暢通鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)人才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)渠道，鼓勵“城歸族”創(chuàng)業(yè)。引導鄉(xiāng)賢回歸，反哺鄉(xiāng)村建設，不斷推動鄉(xiāng)土人才參與鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主建設，樹立民主監(jiān)督意識，提高監(jiān)督能力。

2．完善大學生村官嵌入機制，為鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主引進人才。構建“下得去、留得住、干得好、流得動”的長效機制，對大學生村官進行年度考核，考核考察合格后才能成為公務員，形成鄉(xiāng)村治理中干部成長的良性循環(huán)。鼓勵大學生村官傳播鄉(xiāng)村建設急需的治理理念，激發(fā)村民監(jiān)督參與熱情，解決鄉(xiāng)村“懶散性”現(xiàn)象，為鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主的監(jiān)督提供有文化、有能力的監(jiān)督主體。

3．完善鄉(xiāng)村務工人員參與機制。建立鄉(xiāng)村外流人才檔案和幫扶機制，以微信、微博、QQ等載體為依托，鼓勵引導他們參與鄉(xiāng)村公共事務，表達關于鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主的意見，為鄉(xiāng)村基層民主政治發(fā)展帶來新理念、新方法，為探索鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主監(jiān)督機制建設奠定主體基礎。

（二）鼓勵和支持鄉(xiāng)村監(jiān)督組織的發(fā)展，提升組織覆蓋力

1.擴大監(jiān)督組織的有效覆蓋，創(chuàng)新設置鄉(xiāng)村信訪制度。對于鄉(xiāng)村中符合建立監(jiān)督組織條件的，做到應建則建，而對于暫時不具備組建監(jiān)督組織條件的區(qū)域，拓展村務監(jiān)督委員會監(jiān)督職能，將協(xié)商監(jiān)督納入職能范圍?？筛鶕?jù)“完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”[7]要求，創(chuàng)新設置鄉(xiāng)村信訪制度，設立鄉(xiāng)村信訪辦，深入推進以村民會議、民主聽證為主要形式的實踐，通過“干部下訪”“民情日記”“結對幫扶”等形式，及時受理、協(xié)調解決村民合法訴求，為鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主的監(jiān)督創(chuàng)造載體條件。

2.提高鄉(xiāng)村領導干部設立監(jiān)督組織的創(chuàng)新能力，探索設立鄉(xiāng)村紀檢監(jiān)察聯(lián)絡部門。創(chuàng)新設置監(jiān)督組織，必須激發(fā)鄉(xiāng)村領導干部設立和拓寬監(jiān)督組織的積極性，可以設立鄉(xiāng)村紀檢監(jiān)察聯(lián)絡員，經(jīng)濟、政治文化發(fā)展水平高的地區(qū)可以探索創(chuàng)新設置鄉(xiāng)村紀檢監(jiān)察聯(lián)絡部門，將監(jiān)督延伸至村級“末梢”，加強監(jiān)督隊伍建設。

3.引入第三方監(jiān)督評價主體，創(chuàng)新設置鄉(xiāng)村民主協(xié)商監(jiān)督協(xié)會。按照有利于加強鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主規(guī)范運行的要求，引入第三方監(jiān)督主體，設置鄉(xiāng)村民主協(xié)商監(jiān)督協(xié)會，將高校評估、專家評估納入第三方監(jiān)督評價主體，由鄉(xiāng)村民主協(xié)商監(jiān)督協(xié)會統(tǒng)籌安排監(jiān)督工作，如在村民議事會、民主懇談會等協(xié)商的過程中都讓監(jiān)督組織和第三方監(jiān)督主體參與進來，實行回避制度，保證監(jiān)督評價的獨立性、公正性。

（三）拓寬鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主監(jiān)督渠道，豐富監(jiān)督參與形式

1.拓展鄉(xiāng)村村務監(jiān)督委員會成員的范圍、職責。讓更多的村民和民間組織可以通過村務監(jiān)督委員會成為監(jiān)督成員之一，拓寬監(jiān)督成員職責范圍，充分發(fā)揮村民和民間組織優(yōu)勢，針對協(xié)商中出現(xiàn)的不合理行為和違法現(xiàn)象及時進行批評和建議，共同推進鄉(xiāng)村監(jiān)督體系的完善。

2.建立鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主質詢制度，開展協(xié)商評議工作。通過會前公告、召開會議、備案上報，采取書面質詢或者口頭質詢的形式進行質詢。在一定條件下監(jiān)督組織可以派駐監(jiān)督人員聽取協(xié)商成果的落實情況和人民滿意程度的匯報，評議組辦公室根據(jù)工作安排指派評議組成員參與協(xié)商評議工作，并依據(jù)標準進行評分。

3.引入媒體輿論監(jiān)督。鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主監(jiān)督機制需要引入新聞媒體的輿論監(jiān)督，針對鄉(xiāng)村基層協(xié)商中出現(xiàn)的不合理、不公平現(xiàn)象進行及時曝光，引起黨政部門以及廣大人民群眾的關注，加快解決協(xié)商中出現(xiàn)的問題，保證鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主的高效運行。

（四）完善鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主監(jiān)督程序，確保監(jiān)督有序進行

1.加強基層黨組織對鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主建設的領導。構建協(xié)商民主的監(jiān)督程序，必須要有“中樞神經(jīng)”的支配,實現(xiàn)有序的參與和協(xié)商?！霸邳h的領導下, 研究制定和修訂完善協(xié)商民主的具體辦法, 界定主體的性質、范圍與種類, 商榷客體的內容、功能、目標與作用, 明晰協(xié)商的方式、執(zhí)行、時限與評估, 是一項緊迫的任務。”[8]鄉(xiāng)村黨組織負責領導和主持鄉(xiāng)村協(xié)商監(jiān)督程序制定工作，村民委員會認真做好制定監(jiān)督程序過程中關于村民的思想工作，協(xié)助制定完備的程序規(guī)范。

2.構建完善的協(xié)商監(jiān)督成員選拔程序。監(jiān)督成員的選拔程序可以參照村務監(jiān)督委員會成員的選拔程序，也可根據(jù)法律制定相關的程序性法規(guī)，規(guī)范監(jiān)督成員來源，加入村民代表、第三方主體（如專家學者、社會組織等）成員，賦予監(jiān)督成員合法性，保證監(jiān)督成員的廣泛性和獨立性。

3.完善鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主監(jiān)督反饋和答復程序。采取會議、監(jiān)察、專項、社情民意信息等途徑了解協(xié)商決策落實的效果，鄉(xiāng)村黨政督查要加強對監(jiān)督機構的督查，及時向協(xié)商參與者反饋，向黨委、鄉(xiāng)政府報送反饋結果。

（五）落實鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主監(jiān)督問責機制，確保協(xié)商結果落地

1.制定協(xié)商監(jiān)督問責條例，推動普及《監(jiān)察法》。加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村公權力監(jiān)督全覆蓋，將鄉(xiāng)村監(jiān)督問責的成功做法上升為具體的村規(guī)民約規(guī)定，在鄉(xiāng)村大力宣傳《監(jiān)察法》，破除“畏權”觀念，讓村民掌握《監(jiān)察法》這一法律武器，提升鄉(xiāng)村群眾干部法紀意識，規(guī)范領導干部職責行為，保證協(xié)商結果的成功轉化。

2.建立懲罰制度。健全鄉(xiāng)村懲處機制，明確協(xié)商監(jiān)督主體職責范圍，運用談話、罰款、組織處理、紀律處分等多種手段，對鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主中的過失、失職等行為嚴格按照法律和村規(guī)民約等進行懲罰，對嚴重的違法違規(guī)行為進行懲罰后，及時進行公示公告。

3.加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府監(jiān)督問責責任感。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府領導干部培訓，將勤政文化、監(jiān)督文化融入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的問責實踐中，學習培訓納入考勤考核內容，增強履行協(xié)商監(jiān)督責任的自覺性、主動性和積極性。提高領導干部協(xié)商監(jiān)督問責能力，使其深刻認識到建設鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主監(jiān)督機制是切實維護群眾利益與鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定的必然要求，增強做好鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主監(jiān)督工作責任感。