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        《中醫(yī)藥法》視角下中醫(yī)師執(zhí)業(yè)問題探討

        2019-03-03 07:34:25吳穎雄
        醫(yī)學(xué)與法學(xué) 2019年4期
        關(guān)鍵詞:中醫(yī)藥

        吳穎雄

        2016 年12 月25 日,全國人民代表大會常務(wù)委員會公布《中華人民共和國中醫(yī)藥法》(以下簡作《中醫(yī)藥法》),自2017 年7 月1 日起實施。該法第十五條,對中醫(yī)醫(yī)術(shù)確有專長人員執(zhí)業(yè)資格的取得作了頗具特色的制度安排,被認為是對中醫(yī)醫(yī)術(shù)確有專長人員執(zhí)業(yè)的進一步“松綁”;但是實踐中,中醫(yī)師執(zhí)業(yè)仍存一些制度性障礙,故有必要在《中醫(yī)藥法》視角下繼續(xù)探討中醫(yī)師執(zhí)業(yè)管理問題。

        一、完善中醫(yī)師分類管理制度

        根據(jù)《中醫(yī)藥法》第十五條,中醫(yī)師可以分為兩類:一是通過現(xiàn)行的中醫(yī)師資格考試取得中醫(yī)師資格的人員;二是經(jīng)兩名以上中醫(yī)師推薦以及省級中醫(yī)藥主管部門考核取得執(zhí)業(yè)資格的中醫(yī)醫(yī)術(shù)確有專長人員?!吨嗅t(yī)藥法》對中醫(yī)師的分類,實質(zhì)上是延續(xù)了《中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》(以下簡作《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》)和《傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)師承和確有專長人員醫(yī)師資格考核考試辦法》(以下簡稱“52 號令”)的立法精神,僅在考核和資格取得方面作了稍許修正,尚未突破現(xiàn)行中醫(yī)師執(zhí)業(yè)管理模式;且其只是對中醫(yī)醫(yī)術(shù)確有專長人員作了立法考量,而對于理論上師承非確有專長人員并不適用。鑒此,由《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《中醫(yī)藥法》等構(gòu)建的中醫(yī)師分類管理制度仍需斟酌。而由國務(wù)院法制辦公室于2014年7月24日公布的《中醫(yī)藥法(征求意見稿)》(以下簡作《征求意見稿》),則提供了一個較好的中醫(yī)師分類管理思路——將中醫(yī)師分為中醫(yī)臨床醫(yī)師和傳統(tǒng)中醫(yī)師—,其中中醫(yī)臨床醫(yī)師是依法取得中醫(yī)執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格并經(jīng)注冊,在醫(yī)療、預(yù)防、保健機構(gòu)中按照其注冊的執(zhí)業(yè)范圍從事相應(yīng)醫(yī)療工作的人員,可以有限制地取得使用現(xiàn)代化診療手段和開具西藥處方的權(quán)利;而傳統(tǒng)中醫(yī)師是僅提供中醫(yī)辨證論治、中藥治療和中藥調(diào)劑、中藥湯劑煎煮等中藥藥事服務(wù)以及采用針灸、推拿等非藥物療法的人員。師承和確有專長人員以及其他能夠提供安全有效的中醫(yī)藥服務(wù)但難以獲得執(zhí)業(yè)資格的人員,可納入傳統(tǒng)中醫(yī)師管理。

        二、調(diào)整醫(yī)師執(zhí)業(yè)類別明確中醫(yī)師執(zhí)業(yè)范圍

        1999 年,由原衛(wèi)生部發(fā)布的《醫(yī)師執(zhí)業(yè)注冊暫行辦法》規(guī)定執(zhí)業(yè)類別為臨床、中醫(yī)、口腔以及公共衛(wèi)生,2001年,由原衛(wèi)生部發(fā)布的《關(guān)于醫(yī)師執(zhí)業(yè)注冊中執(zhí)業(yè)范圍的暫行規(guī)定》(以下簡作《暫行規(guī)定》)進一步明確中醫(yī)類別醫(yī)師執(zhí)業(yè)范圍包括中醫(yī)專業(yè)、中西醫(yī)結(jié)合專業(yè)以及蒙醫(yī)專業(yè)等。不過,令人遺憾的是,由原國家衛(wèi)生和計劃生育委員會于2017 年2月28日發(fā)布的《醫(yī)師執(zhí)業(yè)注冊管理辦法》,卻仍將臨床與中醫(yī)分列,給完善中醫(yī)師執(zhí)業(yè)管理制度設(shè)置了障礙。

        首先,《醫(yī)師執(zhí)業(yè)注冊管理辦法》將臨床類別和中醫(yī)類別分列,這使得中醫(yī)師的某些執(zhí)業(yè)行為遭到質(zhì)疑,如中醫(yī)師是否可以使用現(xiàn)代化的診療手段、是否可以開具西藥等。從我國中醫(yī)教育情況來看,中醫(yī)專業(yè)培養(yǎng)計劃中設(shè)置了一定量的西醫(yī)類課程。從某種意義上講,中醫(yī)教育已經(jīng)為中醫(yī)師在執(zhí)業(yè)中使用現(xiàn)代化診療手段以及開具西藥奠定了基礎(chǔ)。鑒此,建議有限制地明確賦予中醫(yī)師運用現(xiàn)代化診療手段和開具西藥的權(quán)利,在借鑒《征求意見稿》對中醫(yī)醫(yī)師分類管理立法思路的基礎(chǔ)上,進一步完善《醫(yī)師執(zhí)業(yè)注冊管理辦法》,將醫(yī)師執(zhí)業(yè)類別分為臨床(西醫(yī)臨床和中醫(yī)臨床)、傳統(tǒng)中醫(yī)(師承、確有專長和其他)、口腔以及公共衛(wèi)生四類。

        其次,中醫(yī)類別醫(yī)師執(zhí)業(yè)范圍不明確限制了中醫(yī)師的執(zhí)業(yè)?!稌盒幸?guī)定》對“中醫(yī)類別醫(yī)師執(zhí)業(yè)范圍”,較為籠統(tǒng)地界定為僅包括中醫(yī)、中西醫(yī)結(jié)合等專業(yè),使得中醫(yī)師只能在綜合性醫(yī)院的中醫(yī)科或中醫(yī)機構(gòu)執(zhí)業(yè)。但須知,而中醫(yī)機構(gòu)的數(shù)量要遠比西醫(yī)機構(gòu)少——2017 年全國中醫(yī)藥統(tǒng)計摘編顯示,全國衛(wèi)生機構(gòu)有986649 個,其中中醫(yī)機構(gòu)只有54243個,僅占全國衛(wèi)生機構(gòu)總數(shù)的5.5%,[1]這在“行規(guī)”和事實上皆限制了中醫(yī)類畢業(yè)生的就業(yè);而且中醫(yī)機構(gòu)每年接收的畢業(yè)生中西醫(yī)專業(yè)兼有,進一步限制了中醫(yī)類畢業(yè)生的就業(yè)選擇。此外,當前綜合性的中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)都是按照中醫(yī)二級學(xué)科對科室進行分科管理,普遍設(shè)立了內(nèi)、外、婦、兒等臨床科室,中醫(yī)學(xué)的二級學(xué)科亦逐步與臨床分科相吻合。——顯然,《暫行規(guī)定》仍對中醫(yī)類別醫(yī)師執(zhí)業(yè)范圍予以籠統(tǒng)界定,這與實際情況甚不一致。所以,中醫(yī)臨床醫(yī)師執(zhí)業(yè)范圍的劃分,應(yīng)當考慮中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)的臨床分科、中醫(yī)學(xué)二級學(xué)的發(fā)展狀況,合符實際地準確框定中醫(yī)臨床醫(yī)師的執(zhí)業(yè)范圍,擴大中醫(yī)臨床醫(yī)師的執(zhí)業(yè)選擇,為患者提供更有效的中醫(yī)藥服務(wù)。但由于傳統(tǒng)中醫(yī)師的特殊性,中醫(yī)臨床醫(yī)師執(zhí)業(yè)范圍的劃分可暫不適用于傳統(tǒng)中醫(yī)師。

        三、制定合理的中醫(yī)醫(yī)師執(zhí)業(yè)準入制度

        目前,《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》“52 號令”《鄉(xiāng)村醫(yī)生從業(yè)管理條例》以及2007 年原衛(wèi)生部、國家中醫(yī)藥管理局發(fā)布的《關(guān)于妥善解決中醫(yī)民族醫(yī)醫(yī)師資格認定有關(guān)問題的通知》(以下簡作《通知》)等規(guī)范性文件共同構(gòu)建了相對完善的中醫(yī)醫(yī)師執(zhí)業(yè)準入體系,促進了中醫(yī)醫(yī)師的規(guī)范化管理,但也存在不少問題亟待解決。

        首先,《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》實施后,針對我國尚有一部分能提供安全有效中醫(yī)藥服務(wù)的民間中醫(yī)師因?qū)W歷因素等原因不能取得行醫(yī)資格的情況,原衛(wèi)生部依據(jù)《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》制定了“52號令”。不過,由于準入門檻較高、申請程序繁瑣,增加了師承和確有專長人員取得執(zhí)業(yè)資格的難度,同時,在取得《傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)師承出師證書》或《傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)醫(yī)術(shù)確有專長證書》后,師承和確有專長人員還要參加中醫(yī)師資格考試。對于缺乏系統(tǒng)性院校教育、知識結(jié)構(gòu)相對單一的師承和確有專長人員來說,通過醫(yī)師資格考試取得執(zhí)業(yè)資格并非易事,[2]民間中醫(yī)師取得執(zhí)業(yè)資格的難度仍然很大。

        其次,2007 年國家中醫(yī)藥管理局發(fā)布《關(guān)于妥善解決中醫(yī)民族醫(yī)醫(yī)師資格認定有關(guān)問題的通知》,旨在妥善解決1989年12月31日前取得有效行醫(yī)資格,但未取得醫(yī)學(xué)專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格的師承或確有專長中醫(yī)、民族醫(yī)從業(yè)人員的醫(yī)師資格問題。該《通知》下發(fā)后確實解決了部分中醫(yī)、民族醫(yī)從業(yè)人員的執(zhí)業(yè)資格問題,但是仍存在一些問題。一是該《通知》沒有明確符合條件的人員經(jīng)考核合格后認定為執(zhí)業(yè)醫(yī)師抑或執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師。如果認定為執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師,那么根據(jù)《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》的規(guī)定,就不具有個體行醫(yī)資格,而多年以來,此類人員往往又一直個體行醫(yī),由此引發(fā)了多起行政復(fù)議和行政訴訟。二是《通知》解決了1989 年12 月31 日前中醫(yī)、民族醫(yī)從業(yè)人員的執(zhí)業(yè)資格問題,但是尚未解決1990年至《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》實施前符合條件人員的執(zhí)業(yè)資格問題。

        綜上,目前應(yīng)當基于對中醫(yī)師的分類管理構(gòu)建合理的中醫(yī)師執(zhí)業(yè)準入制度。一是完善中醫(yī)臨床醫(yī)師的執(zhí)業(yè)準入制度。中醫(yī)臨床醫(yī)師準入條件仍以《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》等法律為限,但為解決中醫(yī)臨床醫(yī)師是否可以使用現(xiàn)代化診療手段以及是否具有西藥處方權(quán)等問題,可以借鑒我國臺灣地區(qū)的中醫(yī)師執(zhí)業(yè)管理模式,即只要修完規(guī)定的課程,取得相應(yīng)資格,中西醫(yī)師可以相互開具對方學(xué)科的處方。鑒于我國大陸地區(qū)的中醫(yī)專業(yè)學(xué)生都修習(xí)一定的西醫(yī)課程的實踐,同時為體現(xiàn)“中醫(yī)醫(yī)師資格考試的內(nèi)容應(yīng)當體現(xiàn)中醫(yī)藥特點”的要求,建議進一步完善醫(yī)師資格考試制度:將中醫(yī)類別考試科目中中西醫(yī)內(nèi)容單列為中西醫(yī)兩科,中醫(yī)科目的考核應(yīng)與中醫(yī)臨床緊密結(jié)合,突出中醫(yī)藥特點;西醫(yī)科目的考核應(yīng)與中醫(yī)臨床醫(yī)師限制性的執(zhí)業(yè)及處方權(quán)限相吻合;待中醫(yī)類考生參加并通過醫(yī)師資格考試,賦予其有限制的西醫(yī)執(zhí)業(yè)及處方權(quán)限,如許可使用第一類醫(yī)療技術(shù)以及開具基本藥物目錄中藥物,而可否使用其他醫(yī)療技術(shù)和藥物則應(yīng)當慎重。二是完善傳統(tǒng)中醫(yī)師執(zhí)業(yè)準入制度?!吨嗅t(yī)藥法》第十五條第二款的立法本意是解決中醫(yī)醫(yī)術(shù)確有專長人員的執(zhí)業(yè)資格問題,此類人員并非“新入行”而是“熟練工”,且理論上該條并不能覆蓋所有的師承和確有專長人員。鑒此,可參照《鄉(xiāng)村醫(yī)生從業(yè)管理條例》等,傳統(tǒng)中醫(yī)師的執(zhí)業(yè)準入可適當降低參加考核的門檻,刪除“由至少兩名中醫(yī)醫(yī)師推薦”,①規(guī)定經(jīng)省級中醫(yī)藥主管部門組織的臨床技能和群眾認可度考核,考核合格并經(jīng)注冊,由縣級中醫(yī)藥主管部門發(fā)給《傳統(tǒng)中醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書》,[3]并可以此作為設(shè)立傳統(tǒng)中醫(yī)診所的條件之一,不過其執(zhí)業(yè)地點應(yīng)當限制在本縣域范圍內(nèi)。同時,只可采取中醫(yī)傳統(tǒng)診療方式,如望、聞、問、切,處方權(quán)宜以開具中藥飲片、中成藥為限。

        四、結(jié)語

        中醫(yī)師隊伍建設(shè)對中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。目前,當以《中醫(yī)藥法》為核心構(gòu)建符合中醫(yī)藥特點的中醫(yī)師執(zhí)業(yè)管理制度,保障中醫(yī)師的合法權(quán)益,充分發(fā)揮其在中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展中的作用。唯有如此,才能有效落實各項中醫(yī)藥政策,推動中醫(yī)藥事業(yè)健康前行。

        注釋

        ①2016 年8 月29 日全國人民代表大會法律委員會《關(guān)于〈中華人民共和國中醫(yī)藥法(草案)〉修改情況的匯報》中提及“有的地方、部門和社會公眾還提出,以師承方式學(xué)習(xí)中醫(yī)或者經(jīng)多年實踐醫(yī)術(shù)確有專長的人員參加中醫(yī)醫(yī)師資格考核,應(yīng)當由中醫(yī)醫(yī)師推薦。法律委員會經(jīng)研究,建議作以下修改:......應(yīng)當由至少兩名中醫(yī)醫(yī)師推薦”。但是“由至少兩名中醫(yī)醫(yī)師推薦”的具體原因尚未見有官方公開明確的說明。據(jù)了解,在實踐中醫(yī)術(shù)確有專長人員長期在基層工作,找到兩個中醫(yī)醫(yī)師推薦并非易事,即使能夠找到,出于須擔(dān)責(zé)的考慮,有些中醫(yī)醫(yī)師即使知悉醫(yī)術(shù)確有專長人員的水平也不愿推薦。因此,“應(yīng)當由至少兩名中醫(yī)醫(yī)師推薦”在實踐中演變?yōu)椤敖O腳石”,建議刪除為妥。

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