宋 媛 張?jiān)礉?胡 晶

一、問題的提出

1960年，西奧多·舒爾茨（Theodore W.Schultz）在《人力資本投資》中指出：“經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要取決于人的質(zhì)量，而不是自然資源的豐瘠或資本存量的多寡。”①舒爾茨：《人力資本投資》，《現(xiàn)代國外經(jīng)濟(jì)學(xué)論文集》（第8輯），北京：商務(wù)印書館，1984年，第38頁。加里·斯坦利·貝克爾（Gary Stanley Becker）通過使人力資本可數(shù)據(jù)化，發(fā)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，人力資本的貢獻(xiàn)率大于物質(zhì)資本的貢獻(xiàn)率②加里·貝克爾：《人力資本》，北京：北京大學(xué)出版社，1987年。。20世紀(jì)80年代，諾貝爾經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)獲得者阿馬蒂亞·森（Amartya Kumar Sen）首創(chuàng)了“可行能力”概念，并進(jìn)一步提出“基本可行能力平等”的概念，認(rèn)為可行能力是實(shí)現(xiàn)各種可能的功能性活動(dòng)組合的實(shí)質(zhì)自由。③［印度］阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，任賾、于真譯，北京：人民教育出版社，2007年，第85頁。他把這一概念引入了對貧困的分析之中，認(rèn)為如果個(gè)人或家庭缺少獲得足夠營養(yǎng)、基本的醫(yī)療條件、基本的住房保障、一定受教育機(jī)會(huì)等基本能力或者其中的某一項(xiàng)，那就意味著處于貧困狀態(tài)。④［印度］阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，第91頁。也有學(xué)者認(rèn)為，收入指標(biāo)衡量的貧困是工具性的貧困，可行能力的指標(biāo)才是對貧困的實(shí)質(zhì)性衡量，并進(jìn)一步提出要通過重建個(gè)人能力來避免和消除貧困。⑤丁建軍：《多維貧困的理論基礎(chǔ)、測度方法及實(shí)踐進(jìn)展》，《西部論壇》2014年第1期。還有學(xué)者認(rèn)為，能力貧困思想是精準(zhǔn)扶貧的理論基礎(chǔ)，更能反映貧困的真實(shí)狀況。⑥岳映平、賀立龍：《精準(zhǔn)扶貧的一個(gè)學(xué)術(shù)史注角：阿馬蒂亞·森的貧困觀》，《經(jīng)濟(jì)問題》2016年第12期。具體地說，知識(shí)資源儲(chǔ)備不足、健康衛(wèi)生狀況較差、信息獲取能力缺乏、自主發(fā)展意識(shí)不強(qiáng)等能力貧困是造成現(xiàn)階段農(nóng)村人口收入能力喪失并陷入貧困的重要因素。①方勁：《可行能力視野下的新階段農(nóng)村貧困及其政策調(diào)整》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2011年第1期。能力貧困具有累積性、傳承性和滯后性等內(nèi)在特征②高新才：《抓好精準(zhǔn)扶貧中的八大能力建設(shè)》，《甘肅日報(bào)》2015年10月19日第4版。，已經(jīng)成為當(dāng)前中國農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧中急需解決的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，也是影響持續(xù)、穩(wěn)定脫貧的重要因素之一，尤其是機(jī)制缺陷對農(nóng)村反貧困的制約逐步凸顯。③李小云：《我國農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略實(shí)施的治理問題》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2013年第7期。要更有效率地消除貧困的脆弱性與持久性，就得注重對貧困人口的“能力開發(fā)”④鄒薇：《我國現(xiàn)階段能力貧困狀況及根源》，《學(xué)術(shù)前沿》2012年第6期。，必須要在保障貧困農(nóng)戶生存權(quán)利和基本尊嚴(yán)的基礎(chǔ)上聚焦能力建設(shè)，重點(diǎn)提升貧困農(nóng)戶的認(rèn)知能力、抵御疾病風(fēng)險(xiǎn)的能力、資源整合能力、技術(shù)應(yīng)用能力、信息利用能力、社會(huì)參與能力，還要提升貧困地區(qū)的政府決策能力和政策執(zhí)行能力等。⑤高新才：《抓好精準(zhǔn)扶貧中的八大能力建設(shè)》。

能力貧困在云南“直過民族”聚居區(qū)⑥云南“直過民族”，是指20世紀(jì)50年代中國共產(chǎn)黨和人民政府對云南邊疆還處在原始社會(huì)末期、階級分化不明顯、土地占有不集中的少數(shù)民族聚居區(qū)，通過長效有效的幫助，直接過渡到社會(huì)主義社會(huì)的民族。2016年3月頒布的《云南省全面打贏“直過民族”脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃（2016-2020年）》中明確，云南“直過民族”主要有獨(dú)龍、德昂、基諾、怒、布朗、景頗、佤、傈僳、拉祜等9個(gè)民族，“直過民族”聚居區(qū)是指這些民族主要聚居的云南省13個(gè)州（市）58個(gè)縣（市、區(qū)）271個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的1179個(gè)行政村。尤為顯著，主要表現(xiàn)在，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中勞動(dòng)者觀念滯后、文化素質(zhì)低、發(fā)展能力匱乏，導(dǎo)致生產(chǎn)要素相對靜態(tài)歸縮和單一利用剛性，制約著自然經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)、粗放型經(jīng)濟(jì)增長向科學(xué)發(fā)展型經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)變⑦李鋼、王澤紅：《“直過民族”地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的文化障礙探析——以云南為例》，《中國集體經(jīng)濟(jì)》2009年第7期。，這些地區(qū)不僅存在收入貧困，而且還存在權(quán)利貧困、人力貧困和知識(shí)貧困等現(xiàn)象⑧楊海波：《云南“直過民族”人文貧困現(xiàn)狀研究》，《邢臺(tái)學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期。。在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的戰(zhàn)略下，習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，扶貧要與扶志扶智相結(jié)合，要把提升貧困人口的自我發(fā)展能力，增強(qiáng)貧困地區(qū)和貧困人口的內(nèi)生動(dòng)力作為扶貧脫貧的重點(diǎn)之一。因此，如何增強(qiáng)“直過民族”聚居區(qū)貧困人群的可行能力，有效地把政府為主的外源式扶貧與由貧困者自主驅(qū)動(dòng)的內(nèi)源性扶貧結(jié)合起來，促使外力與內(nèi)力有機(jī)形成合力，已經(jīng)成為全面推進(jìn)“直過民族”聚居區(qū)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的根本動(dòng)力和關(guān)鍵。

但是，目前國內(nèi)專家學(xué)者針對能力貧困的研究主要集中在概念、內(nèi)涵，以及解決能力貧困問題的主要內(nèi)容、路徑和政策措施等方面，針對“直過民族”或民族“直過區(qū)”的能力貧困研究較少，主要還是就問題談對策，雖然提到了要提升貧困人口自我發(fā)展能力，加快教育、衛(wèi)生醫(yī)療發(fā)展等內(nèi)容，但是，沒有從機(jī)制創(chuàng)新的視角針對云南“直過民族”聚居區(qū)的能力貧困問題進(jìn)行系統(tǒng)研究。本文將在系統(tǒng)分析云南“直過民族”聚居區(qū)的能力貧困特征的基礎(chǔ)上，深入研究“直過民族”聚居區(qū)貧困人口增強(qiáng)基本可行能力面臨的主要問題和機(jī)制性障礙，從機(jī)制創(chuàng)新的視角提出增強(qiáng)“直過民族”聚居區(qū)貧困人口基本可行能力的政策建議。

二、云南“直過民族”聚居區(qū)的能力貧困問題更加凸顯

能力貧困是一個(gè)集合性概念,反映的是個(gè)體綜合能力的欠缺，當(dāng)前云南“直過民族”聚居區(qū)貧困人口的能力貧困問題尤為凸顯。

（一）能力貧困在建檔立卡貧困戶主要致貧因素中的比重不斷提高

2014年，云南“直過民族”聚居區(qū)建檔立卡農(nóng)戶和貧困人口有18.73萬戶、66.75萬人，貧困發(fā)生率高達(dá)28.6%，高于全省15.4個(gè)百分點(diǎn),占當(dāng)年云南省貧困人口總數(shù)的11.60%。⑨張勇：《九個(gè)兄弟民族同追夢云南直過民族脫貧攻堅(jiān)成效顯著》，光明日報(bào)網(wǎng)，引自中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201710/06/t20171006_26455847.shtml。根據(jù)能力貧困概念的基本內(nèi)涵，把因病因殘、缺技術(shù)、缺勞力、自身發(fā)展力不足、因?qū)W、因?yàn)?zāi)致貧等6種致貧因素作為能力貧困，2014年云南“直過民族”聚居區(qū)建檔立卡貧困戶的能力貧困的比重高達(dá)55.09%，其中，缺技術(shù)技能、自我發(fā)展動(dòng)力不足和缺勞力是能力貧困的主要方面，比重達(dá)到42.2%。2017年末，云南“直過民族”聚居區(qū)貧困人口減少了18萬人，但是其占云南省貧困人口總數(shù)的比重卻提高了14.63%①根據(jù)網(wǎng)絡(luò)公布的相關(guān)數(shù)據(jù)整理并計(jì)算。。其中“直過民族”貧困人口較集中的6個(gè)州市②“直過民族”主要聚居的6個(gè)州市主要是普洱市、臨滄市、西雙版納州、德宏州、怒江州和迪慶州。下同。的主要致貧因素中，能力貧困高達(dá)72.92%，比2014年提高了18.45個(gè)百分點(diǎn)；主要集中在缺技術(shù)、因病因殘、缺勞力3個(gè)方面，占比達(dá)到61.76%，缺技術(shù)、因病因殘的比重分別提高了10.37個(gè)百分點(diǎn)和10.51個(gè)百分點(diǎn)。這說明隨著脫貧攻堅(jiān)的推進(jìn)，云南省貧困人口快速減少，更加集中在“直過民族”聚居區(qū)，其主要致貧因素越來越集中在能力貧困，尤其是缺技術(shù)和因病因殘致貧比重較高。

（二）貧困人口教育和知識(shí)貧困問題更加突出

胡鞍鋼指出知識(shí)貧困越來越制約社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展。知識(shí)貧困包括教育水平低下,獲取、吸收和交流知識(shí)能力的缺乏或途徑的缺乏,還包括無法獲得本應(yīng)享有的獲取、吸收和交流知識(shí)的途徑、機(jī)會(huì)與選擇權(quán)。③鄭世艷、吳國清：《消除能力貧困——農(nóng)村反貧困的新思路》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技》2008年第6期。目前，在精準(zhǔn)扶貧中，教育和知識(shí)貧困問題對云南“直過民族”聚居區(qū)建檔立卡貧困人口脫貧的制約更加突出。

第一，勞動(dòng)人口受教育程度低、年限短，是貧困人口普遍獲取生產(chǎn)知識(shí)與引進(jìn)知識(shí)能力的缺乏，對新技術(shù)、新品種、新生產(chǎn)方式等知識(shí)和技能接受能力較弱的主要因素之一。云南“直過民族”人均受教育年限低于全省第六次人口普查7.6年的平均水平，其中傈僳、拉祜、瑤、德昂等民族人均受教育年限不到6年。④《云南省全面打贏“直過民族”脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃（2016-2020年）》，2016年3月印發(fā)。根據(jù)2014年云南省建檔立卡貧困人口調(diào)查數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，“直過民族”主要聚居的6個(gè)州市約69.65%的建檔立卡貧困人口是小學(xué)以下受教育程度，這一比例全省16個(gè)州市中前6位就有5位在“直過民族”主要聚居的6個(gè)州市，最高的西雙版納州，較高的臨滄市，第4、5、6位分別是迪慶州、臨滄市和怒江州，除了德宏州其他5個(gè)州市都遠(yuǎn)高于云南省的平均水平。其中，6個(gè)州市建檔立卡貧困人口中文盲或者半文盲的比重高達(dá)17.02%，這一比例全省16個(gè)州市中前6位中有5位也在“直過民族”主要聚居的6個(gè)州市，即怒江州、迪慶州、西雙版納州、普洱市和臨滄市，除了德宏州，其他5個(gè)州市都遠(yuǎn)高于云南省的平均水平，更是比云南省第六次人口普查全省文盲半文盲比重6.0%高出了1-3倍。

第二，職業(yè)技術(shù)、技能教育嚴(yán)重滯后，是導(dǎo)致貧困人口獲得知識(shí)的機(jī)會(huì)缺乏，人力資本積累不足，缺技術(shù)等最主要的因素之一。云南“直過民族”聚居區(qū)的職業(yè)技術(shù)院校少，師資嚴(yán)重不足，基礎(chǔ)非常薄弱,長期投入不足，教學(xué)質(zhì)量難以滿足發(fā)展需要。當(dāng)前“直過民族”聚居區(qū)還有50萬貧困人口不能熟練使用國家通用語言⑤《云南省全面打贏“直過民族”脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃（2016-2020年）》，2016年3月印發(fā)。，難以與外界進(jìn)行交流，這些貧困人口獲得知識(shí)和技能的機(jī)會(huì)較少，能力嚴(yán)重不足，嚴(yán)重制約了貧困地區(qū)農(nóng)戶的人力資本積累,不少貧困家庭的勞動(dòng)力有的因不懂得現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技而效益較低，有的因缺乏技能而外出打工無門或者從事技術(shù)含量低報(bào)酬低的體力勞動(dòng),因而增收渠道單一、收入水平較低、脫貧難度大。缺技術(shù)成為“直過民族”聚居區(qū)最大的致貧因素且比重增加就是一個(gè)最好的證明。

（三）貧困人口健康生存的能力較弱仍然是穩(wěn)定脫貧的難點(diǎn)之一

良好的健康狀況既是貧困人口生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，目前，雖然建檔立卡貧困人口符合醫(yī)保政策的醫(yī)療費(fèi)用自付比例已經(jīng)下降到了10%，但是惡劣的自然環(huán)境、落后的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平，仍然是云南“直過民族”聚居區(qū)貧困人口因病因殘致貧比重高、自我發(fā)展能力較弱的主要原因之一。

第一，貧困人口缺乏健康生存的自然資源和自然環(huán)境。云南“直過民族”聚居區(qū)主要集中分布在邊境一線、少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、深山區(qū)、石山區(qū)、干熱河谷地區(qū)、高寒冷涼地區(qū)和沿江一線，山高坡陡、自然環(huán)境惡劣，受自然條件限制，仍有不少貧困人口難以獲得營養(yǎng)的食物,缺乏安全衛(wèi)生的飲用水和充足的生產(chǎn)用水。自然資源的缺乏嚴(yán)重威脅著貧困人口的健康生存。

第二，貧困地區(qū)和貧困人口缺乏獲得健康生存的公共資源的機(jī)會(huì)。長期以來，云南“直過民族”聚居區(qū)財(cái)政自給率較低，社會(huì)公共衛(wèi)生醫(yī)療體系長期投入不足，缺醫(yī)少藥的狀況仍然較為嚴(yán)重，農(nóng)村貧困人口缺乏必要的公共醫(yī)療衛(wèi)生資源，看病難、看不起病甚至因病返貧的各種問題仍然較為突出。特別是這些地區(qū)是地方病高發(fā)區(qū)，有的邊境地區(qū)還是全國禁毒防艾的重點(diǎn)地區(qū)之一。由于家庭經(jīng)濟(jì)收入低，“直過民族”聚居區(qū)的貧困人口中長期患病人數(shù)較多，不僅嚴(yán)重影響健康素質(zhì)，導(dǎo)致勞動(dòng)力缺乏，減少貧困家庭經(jīng)濟(jì)來源，而且增加其家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。2018年云南實(shí)施“健康扶貧30條”后，貧困家庭的自付比例雖然已經(jīng)下降到了10%以下，但是因當(dāng)?shù)厝狈Ω哔|(zhì)量的社會(huì)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)，貧困人口到本州（市）、本縣（市、區(qū)）以外就診的比重較高，有的州市高達(dá)50%以上。外出就診的差旅費(fèi)較高，加上跨州（市）異地醫(yī)療結(jié)算系統(tǒng)尚不完善，部分醫(yī)療費(fèi)用難以按時(shí)足額報(bào)銷，農(nóng)村貧困人口難以保障基本的健康生存，嚴(yán)重影響貧困地區(qū)及貧困家庭的脫貧進(jìn)程。

三、云南“直過民族”聚居區(qū)貧困人口能力提升面臨機(jī)制性障礙

目前，為增強(qiáng)貧困人口的自我發(fā)展能力，云南省已經(jīng)逐步構(gòu)建了以健康扶貧機(jī)制、教育扶貧機(jī)制、農(nóng)村勞動(dòng)力技能提升和轉(zhuǎn)移就業(yè)機(jī)制、社會(huì)保障兜底扶貧機(jī)制等為主要內(nèi)容的能力提升機(jī)制，在增加貧困地區(qū)人力資源和人力資本存量、增強(qiáng)貧困人口自我發(fā)展能力、有效緩解因病因?qū)W致貧返貧、保障貧困人口基本生活等方面，取得了一定成效。但是，因云南“直過民族”聚居區(qū)處于社會(huì)主義初級階段的較低層次，屬最弱勢的群體，是最特殊的族群，也是全國最貧困地區(qū)之一，現(xiàn)行的提升貧困人口自我發(fā)展能力的相關(guān)機(jī)制建設(shè)方面還存在一些問題，面臨一些挑戰(zhàn)，距離精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的要求還有較大差距，需要加快完善。

（一）現(xiàn)有教育扶貧機(jī)制未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，抑制“因?qū)W致貧、因?qū)W返貧”的作用有限

根據(jù)筆者得到的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，在現(xiàn)有教育扶貧政策下，義務(wù)教育階段，云南“直過民族”聚居區(qū)每個(gè)貧困家庭的子女自籌部分約2000元左右，基本解決了“因?qū)W致貧”的問題，對保證義務(wù)教育入學(xué)率和控制輟學(xué)率有積極的作用。但是，現(xiàn)有教育扶貧機(jī)制在義務(wù)教育階段以外的資助覆蓋面較小、資助力度不足，學(xué)前教育、普通高中及大專以上的教育費(fèi)用成為當(dāng)前建檔立卡貧困戶“因?qū)W致貧、因?qū)W返貧”的重要因素

第一，學(xué)前教育的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較低，且有指標(biāo)限制，難以有效抑制“因?qū)W致貧、因?qū)W返貧”。據(jù)筆者獲得的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，每個(gè)學(xué)前教育的幼兒每年生均支出高達(dá)5000多元，現(xiàn)有教育扶貧機(jī)制下，“直過民族”聚居區(qū)獲得補(bǔ)助的貧困家庭自籌將達(dá)到4700元左右（占94.00%），這樣的支付水平按照2016年農(nóng)村人均可支配收入2952元的貧困線、戶均按4人計(jì)算，有1個(gè)孩子就讀學(xué)前教育班的自籌費(fèi)用占建檔立卡貧困戶可支配總收入39.80%，同時(shí)還有不少貧困家庭的子女受指標(biāo)限制而不能得到補(bǔ)助。調(diào)查中農(nóng)戶普遍反映，在學(xué)前教育開支中，由于校點(diǎn)多在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣城，每個(gè)幼兒上學(xué)前教育班必須家里人接送和陪護(hù)，越偏遠(yuǎn)地區(qū)的家庭所要承擔(dān)的交通、租房等成本越高，學(xué)前教育的費(fèi)用就越高。

第二，高中階段及以上階段建檔立卡貧困戶在校生所需生均費(fèi)用較高，資助覆蓋面低，對解決“因?qū)W致貧、因?qū)W返貧”問題難以起到根本性的作用。據(jù)筆者獲得的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，一個(gè)高中及以上教育階段的在校生平均每人每年需要的教育支出約15000元，如果把貸款和學(xué)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)疊加，迪慶藏區(qū)考入本科以及其他地區(qū)考入一本的建檔立卡貧困戶子女每人每年仍需要自籌3000元（20%），其他地區(qū)不是一本的建檔立卡貧困戶每人每年需自籌5000元（占33.33%），這樣的支付水平按照2016年農(nóng)村人均可支配收入2952元的貧困線、戶均按4人計(jì)算，有1個(gè)孩子就讀高中及以上教育階段的建檔立卡貧困戶自籌教育費(fèi)用占建檔立卡貧困戶可支配總收入最少的占25.42%，高的達(dá)42.37%，這對貧困家庭而言是很沉重的負(fù)擔(dān)。在調(diào)研中筆者還了解到，有約13%的建檔立卡戶有兩個(gè)及兩個(gè)以上孩子在同時(shí)讀書，教育費(fèi)用非常高。

（二）現(xiàn)行貧困人口和社會(huì)組織參與機(jī)制極不完善

首先,貧困人口參與程度不高?，F(xiàn)行的政府主導(dǎo)型的扶貧治理體系中，各級政府各個(gè)相關(guān)部門制定和實(shí)施了大量的政策措施、項(xiàng)目和工程，但是這些政策措施、項(xiàng)目、工程的決策、實(shí)施、監(jiān)督、評價(jià)等整個(gè)過程均是采用自上而下的方式，缺乏貧困農(nóng)民的深度參與，貧困人口在政府的能力建設(shè)扶貧工作中缺乏話語權(quán)、意志表達(dá)的權(quán)利，處于一種被動(dòng)的狀態(tài)，在政策和項(xiàng)目的決策過程中很難扮演利益訴求者、參與者、執(zhí)行者和監(jiān)督者的角色，政府提供的部分政策、技術(shù)、項(xiàng)目、培訓(xùn)等扶持措施和項(xiàng)目與貧困人口的需求出現(xiàn)偏差，最終導(dǎo)致貧困人口自主參與意識(shí)不強(qiáng)，自主脫貧的能力得不到有效提升，依賴政府救助，安于現(xiàn)狀。政府過于大包大攬的扶貧方式既不斷加大了地方財(cái)政負(fù)擔(dān),又不利于貧困人口自身創(chuàng)新能力和自強(qiáng)自立精神的培養(yǎng)。其次,社會(huì)組織參與程度不高。在現(xiàn)有能力建設(shè)機(jī)制的設(shè)計(jì)和實(shí)施中，以政府職能部門為主導(dǎo)，缺乏規(guī)范有效的橫向社會(huì)參與機(jī)制,即使在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、技能培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域已經(jīng)有大量社會(huì)組織參與，彌補(bǔ)了公辦機(jī)構(gòu)的不足，極大地滿足了貧困地區(qū)的人民群眾的需求，但是因缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范和制度保障,各種社會(huì)組織不能廣泛參與能力建設(shè)扶貧中,政府購買服務(wù)的領(lǐng)域還較少，社會(huì)組織為貧困人口提供的各種服務(wù)難以與政府部門形成有效銜接，也難以有效調(diào)動(dòng)社會(huì)力量出錢、出力、出技術(shù)投入到精準(zhǔn)脫貧中,能力建設(shè)扶貧僅僅依賴于政府力量而顯得勢單力薄、資源不足。

（三）現(xiàn)有資源配置機(jī)制難以滿足需求

筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，云南“直過民族”聚居區(qū)財(cái)政扶貧資金投入在縣級的差距較大，投入與需求不對等的狀況較為嚴(yán)重。越貧困的縣財(cái)政自給率越低，貧困鄉(xiāng)、村及貧困人口卻越多，需要建設(shè)的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施越多，各類人才的需求越大，投入缺口越大，現(xiàn)有財(cái)政能力建設(shè)扶貧資金配置機(jī)制難以滿足“直過民族”聚居區(qū)中貧困人口規(guī)模較大的縣的能力建設(shè)需求。以2015年同屬于一個(gè)市的兩個(gè)“直過民族”聚居的國家級重點(diǎn)扶持縣為例，L縣的貧困人口是N縣的約15倍，但是N縣近4年年均用于義務(wù)教育均衡發(fā)展的資金約是L縣的7倍。L縣義務(wù)教育學(xué)校有147所，貧困面大，學(xué)校數(shù)量在全市最多，要實(shí)現(xiàn)擴(kuò)容擴(kuò)建所需資金太大，學(xué)前教育和高中教育的教師非常缺乏，但是現(xiàn)有教職工工資縣級財(cái)政已經(jīng)難以負(fù)擔(dān)，至今教育扶貧欠賬較大。同時(shí)，按照國家脫貧標(biāo)準(zhǔn)要求的每千常住人口的村醫(yī)配備標(biāo)準(zhǔn)，L縣所需村醫(yī)數(shù)為477人，但截至2016年末，全縣實(shí)有村醫(yī)351人，還缺126人。這個(gè)缺口目前很難補(bǔ)齊，主要原因是村醫(yī)的待遇太低，L縣的村醫(yī)工資只有500元/月/人（2016-2017都是該標(biāo)準(zhǔn)），其中150元由縣財(cái)政配發(fā)。大中專畢業(yè)生寧愿在外邊打工也不愿意回鄉(xiāng)當(dāng)村醫(yī)。如果村醫(yī)月工資達(dá)不到1500元/人，要完成477人的村醫(yī)配備幾乎是不可能的，但是要達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，除去省、市級財(cái)政支付的350元/月/人以外，縣級財(cái)政支出將達(dá)到1150元/月/人，以現(xiàn)有各級財(cái)政的資源配置標(biāo)準(zhǔn)、分擔(dān)機(jī)制以及L縣的財(cái)政狀況來看是難以達(dá)到的。這樣的現(xiàn)象在“直過民族”聚居區(qū)中貧困人口規(guī)模較大的貧困縣較為普遍，越是邊遠(yuǎn)貧困的鄉(xiāng)村，各類人才就越缺乏，招不到人，當(dāng)?shù)厝瞬磐饬鬏^為嚴(yán)重。人才缺乏嚴(yán)重阻礙“直過民族”聚居區(qū)能力建設(shè)機(jī)制的有效推進(jìn)。

（四）資源整合機(jī)制有效性不足

反貧困的成功經(jīng)驗(yàn)表明,扶貧資源的有效整合有利于扶貧開發(fā)效率的提高。①趙曦等：《機(jī)制設(shè)計(jì)理論與中國農(nóng)村扶貧機(jī)制改革的路徑安排》，《軟科學(xué)》2009年第10期。當(dāng)前云南“直過民族”聚居區(qū)現(xiàn)有的資源整合還存在諸多問題。第一，不同部門牽頭負(fù)責(zé)、多部門合作能力提升的政策體系，仍然主要以財(cái)政政策為主，其他政策明顯不足，財(cái)政、金融和投資等各種政策不能相互配合。第二，扶貧主體的多元化在導(dǎo)致協(xié)調(diào)和治理成本上升的同時(shí)也導(dǎo)致了扶貧效益的下降②李小云：《我國農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略實(shí)施的治理問題》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2013年第7期。?，F(xiàn)有能力提升的扶貧管理體制障礙主要表現(xiàn)在，相關(guān)扶貧政策出自多門、決策管理多元、政策扶貧主導(dǎo)以及權(quán)力配置交叉等。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、技能提升培訓(xùn)、社會(huì)保障等方面的資金來源多元、資金管理體制條塊分割嚴(yán)重，資金整合困難，導(dǎo)致扶貧資源投入各行其是，資金使用分散，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理監(jiān)督，項(xiàng)目配置與實(shí)際需求匹配度不高、重點(diǎn)不突出等問題，有限的資金利用效率難以提高。現(xiàn)有管理機(jī)制的缺陷極大地影響著貧困人口能力提升政策在精準(zhǔn)扶貧推進(jìn)與成效。第三，“直過民族”聚居區(qū)特有的社會(huì)資本在能力建設(shè)機(jī)制設(shè)計(jì)和實(shí)施過程中往往被忽視，不能得到合理的引導(dǎo)和運(yùn)用。

四、完善能力提升機(jī)制的對策建議

機(jī)制設(shè)計(jì)理論從信息公開、激勵(lì)相容、資源配置、機(jī)制協(xié)調(diào)等方面為中國農(nóng)村扶貧機(jī)制改革提供了新的研究視角和理論啟示，尤其是對當(dāng)前如何有效提高政府決策部門的領(lǐng)導(dǎo)能力、協(xié)調(diào)能力和統(tǒng)籌能力，促進(jìn)扶貧資源的有效配置、信息的有效利用和激勵(lì)相容的有效實(shí)現(xiàn)，以及針對具體情況設(shè)計(jì)合理的扶貧機(jī)制等指明了方向。結(jié)合該理論，筆者提出了進(jìn)一步完善云南“直過民族”聚居區(qū)貧困人口能力提升機(jī)制的對策建議。

（一）進(jìn)一步完善教育扶貧機(jī)制

必須針對云南“直過民族”聚居區(qū)的實(shí)際需求，加快完善教育扶貧機(jī)制，盡快縮小“直過民族”聚居區(qū)群眾受教育程度與云南省和全國的差距。

第一，加快在云南省“直過民族”聚居區(qū)全面推行14年義務(wù)教育制度和“職業(yè)教育全覆蓋”政策。目前，在怒江州、迪慶州開展14年義務(wù)教育制度和“職業(yè)教育全覆蓋”政策試點(diǎn)基礎(chǔ)上，建議在“直過民族”聚居區(qū)全面實(shí)行14年義務(wù)教育制度和“職業(yè)教育全覆蓋”政策，切實(shí)解決“因?qū)W致貧、因?qū)W返貧”問題，阻斷貧困的代際傳遞，提高“直過民族”聚居區(qū)群眾的文化程度和技能水平。

第二，進(jìn)一步完善建檔立卡貧困家庭的教育救助制度。為有效抑制貧困程度加深、保障貧困家庭子女就學(xué)、提升貧困人口自我發(fā)展能力、阻斷貧困代際傳遞，建議進(jìn)一步完善云南省“直過民族”聚居區(qū)教育資助制度。一是提高省級財(cái)政對“直過民族”聚居區(qū)建檔立卡貧困戶子女學(xué)前教育的補(bǔ)助水平；二是把高中階段以上的教育資助擴(kuò)大到所有類別的學(xué)校，并逐步提高資助水平；三是明確對建檔立卡貧困戶子女的教育資助以該生該教育階段受教育時(shí)間為限，而不能簡單地以2020年全面脫貧的時(shí)間為限。

第三，適當(dāng)推行差別化教育救助制度，對“直過民族”聚居區(qū)的非建檔立卡農(nóng)戶子女非義務(wù)教育階段實(shí)施教育資助。教育救助制度本身是一個(gè)普惠制度，“直過民族”聚居區(qū)的發(fā)展需要以整個(gè)地區(qū)全體人的能力提升作為支撐，非義務(wù)教育階段的教育費(fèi)用較高，大多數(shù)非建檔立卡農(nóng)戶難以承受，容易引發(fā)貧困戶與非貧困戶之間、農(nóng)戶與干部之間的矛盾，不利于貧困鄉(xiāng)村的社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展。因此，建議在實(shí)施建檔立卡貧困戶子女的教育資助制度的同時(shí)，對非建檔立卡農(nóng)戶子女就讀學(xué)前教育、普通高中、職業(yè)高中以及大專以上學(xué)校的，給予低于建檔立卡貧困戶子女資助水平的一定金額的資助，從根本上解決“因?qū)W致貧、因?qū)W返貧”的問題。

（二）建立健全貧困人口利益表達(dá)機(jī)制和參與機(jī)制

第一，健全利益表達(dá)機(jī)制。健全“直過民族”聚居區(qū)建檔立卡貧困戶利益表達(dá)機(jī)制，拓寬利益表達(dá)渠道，并使其規(guī)范化、制度化，是有效維護(hù)貧困者合法利益和權(quán)利的重要基礎(chǔ)，也是其獲得可行能力的最重要的途徑。一是建立共商、共識(shí)、共建、共享、共擔(dān)的“五共”工作機(jī)制。在精準(zhǔn)扶貧工作中，與群眾共同商議、共同決策、共同建設(shè)、共享收益、共擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)是貧困人口在脫貧攻堅(jiān)中主體地位的根本體現(xiàn)。各級政府在制定和落實(shí)各項(xiàng)到村到戶的扶貧政策措施過程中，應(yīng)尊重貧困者的主體性作用，建立“五共”工作機(jī)制讓貧困者參與到政策的制定、實(shí)施、監(jiān)督、考核全過程中，充分聽取和盡量吸納貧困者的意見和建議，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶脫貧致富、加快發(fā)展的積極性和主動(dòng)性，推行參與式精準(zhǔn)扶貧。二是要不斷提高貧困者的組織化程度，充分發(fā)揮村、社、合作社、行業(yè)組織等的作用，引導(dǎo)貧困者以理性合法的形式表達(dá)自身利益要求，形成國家、社會(huì)、個(gè)人之見的良性互動(dòng)機(jī)制。此外，要完善立法，加強(qiáng)執(zhí)法，增加法律援助，為保障貧困農(nóng)民合法權(quán)益提供依據(jù)和支持。

第二，提升貧困農(nóng)戶的社會(huì)參與能力。培育和扶持貧困人口的社會(huì)組織，提高貧困人口的參與度。目前，能力提升扶貧機(jī)制始終是以政府為主導(dǎo)實(shí)施和推進(jìn)，貧困對象的主動(dòng)性和積極性尚未充分調(diào)動(dòng)起來。貧困人口自我發(fā)展能力的培養(yǎng)和提升，首先是必須相信貧困人口能依靠自己勞動(dòng)脫貧建立有效的貧困人口的組織，提高組織化程度，更有利于他們參與精準(zhǔn)扶貧活動(dòng)，既能增加貧困人口可利用的社會(huì)資本，也能增強(qiáng)貧困人口的自主意識(shí)。促使貧困戶互幫互助并相互監(jiān)督，以便更加合理有效地使用資源，維護(hù)貧困人口權(quán)益。

（三）創(chuàng)新能力建設(shè)扶貧資源統(tǒng)籌整合機(jī)制

云南“直過民族”聚居區(qū)需創(chuàng)新促進(jìn)貧困人口能力提升的扶貧資源統(tǒng)籌整合機(jī)制，不斷提高資源使用效率，加快提高能力建設(shè)的扶貧效率。

第一，建立完善能力建設(shè)相關(guān)行業(yè)部門間的協(xié)同機(jī)制。強(qiáng)化各級扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組在能力建設(shè)方面的統(tǒng)籌和規(guī)劃，建立健全農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)民技能提升、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)和社會(huì)保障等不同行業(yè)部門之間的信息共享機(jī)制、工作推進(jìn)協(xié)調(diào)機(jī)制，建立各行業(yè)部門互為補(bǔ)充和協(xié)同推進(jìn)的內(nèi)在機(jī)制，增強(qiáng)各行業(yè)部門之間的信息共享性、可靠性，提高行為協(xié)同度，從根本上突破能力提升供給不足與效率不高并存的困局。

第二，建立完善能力提升扶貧資源整合機(jī)制。對貧困戶和貧困人口情況最為了解的縣、鄉(xiāng)、村政府作為最重要的資源整合平臺(tái)，分類推進(jìn)并完善資金配置和整合機(jī)制。一是要改革能力提升的扶貧資金管理體制，能力提升相關(guān)行業(yè)部門的資金、項(xiàng)目的管理權(quán)也應(yīng)下放到縣級政府，實(shí)行資金、項(xiàng)目、權(quán)利、責(zé)任“四到縣”，由縣鄉(xiāng)政府根據(jù)實(shí)際需求自主確定扶貧項(xiàng)目和扶貧方式，給縣鄉(xiāng)政府在資金使用上的自主權(quán)。真正做到扶貧資金在基層的整合，提高精準(zhǔn)扶貧的針對性和效果。二是要科學(xué)制定統(tǒng)籌能力提升資源的規(guī)劃，將更多能力提升的行業(yè)部門和社會(huì)幫扶資源納入到統(tǒng)籌范圍中來，結(jié)合“直過民族”聚居區(qū)的發(fā)展需求，統(tǒng)籌規(guī)劃和合理配置能力提升資源，深度挖掘和有序組織全社會(huì)能力扶貧潛力，做好幫扶資源與扶貧對象和貧困地區(qū)需求的有效對接。三是要推行規(guī)劃引導(dǎo)統(tǒng)籌、重點(diǎn)項(xiàng)目主導(dǎo)統(tǒng)籌、獎(jiǎng)補(bǔ)資金引領(lǐng)統(tǒng)籌方式，實(shí)行跨部門、跨年度、跨層級統(tǒng)籌，實(shí)行“大類間統(tǒng)籌、打通使用”的辦法，增強(qiáng)資金使用的自主性和靈活性①林俐：《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下精準(zhǔn)扶貧機(jī)制創(chuàng)新研究》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2016年第5期。。

第三，建立能力建設(shè)扶貧資源配置的動(dòng)態(tài)化調(diào)整機(jī)制。切實(shí)解決能力提升相關(guān)扶貧規(guī)劃的預(yù)期性與幫扶實(shí)踐中的多變性之間的矛盾，建立相關(guān)資源配置動(dòng)態(tài)化調(diào)整機(jī)制，在進(jìn)行資源配置時(shí)要設(shè)立一定比例的可靈活配置和動(dòng)態(tài)調(diào)整的資源，以及時(shí)有效地應(yīng)對能力提升相關(guān)扶貧政策實(shí)施出現(xiàn)的突發(fā)狀況，以確保能力提升工作做到不斷精準(zhǔn)化。

（四）進(jìn)一步完善社會(huì)組織的參與機(jī)制

社會(huì)組織在云南省扶貧開發(fā)中的實(shí)踐顯示，社會(huì)組織的援助參與到云南貧困地區(qū)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)民技能提升、能力培訓(xùn)、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)、農(nóng)村社會(huì)救助等貧困人口的能力建設(shè)中，具有政府組織所沒有的一些優(yōu)勢，其資源投入是政府的有力補(bǔ)充，積累了豐富的可推廣的經(jīng)驗(yàn)，尤其是在尊重農(nóng)民的實(shí)質(zhì)自由及其提升村級和農(nóng)戶應(yīng)該具備的可行能力、實(shí)現(xiàn)能力建設(shè)扶貧項(xiàng)目的“精”和“準(zhǔn)”方面有非常好的經(jīng)驗(yàn)，并取得了顯著的扶貧成效，值得在云南“直過民族”聚居區(qū)推廣。例如，引進(jìn)并實(shí)現(xiàn)參與式扶貧機(jī)制和模式的本土化，尊重貧困對象對項(xiàng)目的選擇和資金的使用方式，多種方式提升貧困對象自我選擇、設(shè)計(jì)、實(shí)施、管理扶貧項(xiàng)目的能力；保證能力建設(shè)項(xiàng)目專項(xiàng)為貧困對象服務(wù)，特別具有針對性，目標(biāo)明確；擁有高效率的運(yùn)作系統(tǒng)和富于獻(xiàn)身精神的項(xiàng)目管理人員和實(shí)地操作人員；有效地動(dòng)員貧困對象的受益者積極參與的機(jī)制及嚴(yán)格的項(xiàng)目檢查、監(jiān)督和評估制度。因此，應(yīng)在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的政策法規(guī)中，進(jìn)一步完善非政府組織的參與機(jī)制，整合并利用好其資源，積極推廣其成功經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化“直過民族”聚居區(qū)能力建設(shè)機(jī)制。

（五）探索建立人力資本投資的長效機(jī)制

能力建設(shè)機(jī)制的目標(biāo)就是要把人口資源轉(zhuǎn)變成人力資源或人力資本。只有知識(shí)能力與人力資本存量得到相應(yīng)提升，才能從本質(zhì)層面解決貧困群體的貧困問題②彭新萬、程賢敏：《脆弱性與農(nóng)村長期貧困的形成及其破解》，《江西社會(huì)科學(xué)》2015年第9期。?！爸边^民族”聚居區(qū)需通過能力建設(shè)機(jī)制來開發(fā)和培育人力資本，促進(jìn)人口資源向人力資源或人力資本的轉(zhuǎn)化，保障“直過民族”聚居區(qū)建檔立卡貧困人口的基本可行能力與實(shí)質(zhì)自由，真正地對貧困者賦權(quán)，才能根本改善貧困者的貧困狀態(tài)，切實(shí)阻斷“直過民族”聚居區(qū)的貧困代際傳遞，實(shí)現(xiàn)“直過民族”聚居區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。為此，建議加快研究制定中央和省級針對“直過民族”聚居區(qū)的鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村教育、農(nóng)民技能提升、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)、農(nóng)村社會(huì)保障等專項(xiàng)資金的投入保障機(jī)制和穩(wěn)定增長機(jī)制，并使之成為一項(xiàng)長效機(jī)制，切實(shí)減輕“直過民族”聚居區(qū)縣級財(cái)政的壓力，確保能力建設(shè)的各項(xiàng)政策措施的落實(shí)和實(shí)效。針對“直過民族”聚居區(qū)的特殊性以及人力資本轉(zhuǎn)化的長期性，建議探索“直過民族”聚居區(qū)能力建設(shè)相關(guān)扶貧政策長期化的措施和辦法，即“直過民族”聚居區(qū)到2020年以后仍然繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)有的能力建設(shè)相關(guān)扶貧政策措施，確保“直過民族”聚居區(qū)群眾穩(wěn)定、持續(xù)脫貧，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)。